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摘 要 荒漠化已成全球共识，中国是亚洲荒漠化的典型性代表，在签署《联合国防治荒漠化公约》后真正进行荒漠化防治的十年，中国的治理经验已为联合国环境计划署所肯定，联合国可持续发展大会又提出了新的目标即土地的可持续利用和土地零退化，本文就公约在国内法的适用情况和我国防治荒漠化法律体系的走向进行了思考。
关键词 联合国防治荒漠化公约 国内法适用 土地零退化
作者简介：姚芳莉，四川大学法学院2011级研究生，环境与资源保护法专业，研究方向：能源政策与法律。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-237-02
一、前言
2012年6月20日至22日，联合国可持续发展大会在巴西里约热内卢举行，最终通过了会议成果文件——《我们憧憬的未来》，其中荒漠化、土地退化和干旱议题凸显重要地位。这是自1992年联合国环境与发展大会在《21世纪公约》框架下形成三大重要环境公约之一的《联合国防治荒漠化公约》（unccd）（以下简称《公约》）以后20年来在全球荒漠化防治的又一重要进展。1996年生效的《公约》将荒漠化定义为“气候变异和人类活动在内的种种因素造成的干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化”。中国是公约缔约国之一，荒漠化问题也非常严重，但是直到2002年1月1日《中华人民共和国防沙治沙法》（以下简称《防沙治沙法》）颁布实施才使得中国的防沙治沙工作真正步入了法制的轨道。到2012年《公约》经过了20年，中国的防治历程也走过了10年，正是这10年，中国的荒漠化实现了持续逆转，联合国联合国防治荒漠化公约副执秘曼苏尔·恩戴耶认为，中国在控制荒漠化方面，在荒漠化生态恢复重建方面取得了骄人的成就。根据第四次全国荒漠化和沙化监测的结果，中国荒漠化土地面积持续净减少。2000至2004年荒漠化年均净减少7585平方公里，2005至2009年分别年均净减少2491平方公里。
二、《公约》在我国的适用
荒漠化是全球性问题，进行荒漠化防治和可持续土地管理对减轻气候变化影响、保护生物多样性、减缓贫困和确保粮食安全具有积极作用。
（一）公约在国内法的适用
1.公约的适用方式
我国对国际条约在国内法上适用有一种方式是，法律的制定提前参照国际条约，或对现行立法提前作出符合国际法规则的修改，使我国法律体系从整体上符合国际条约的规定。《中华人民共和国防沙治沙法》是在借鉴《联合国防治荒漠化公约》的基础上，根据我国荒漠化的实情制定的世界上第一部关于防沙治沙的国内法律，此前已有的《土地管理法》、《农业法》、《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《森林法》等一定程度上共同形成了中国防治荒漠化的法制体系。
2.《公约》与《防沙治沙法》在内容上区别
《公约》与《防沙治沙法》立法背景相似，分别作为国际公约和国内法在性质、结构上的区别明显，主要差异和具比较意义的即内容。（1）荒漠化与沙化。《公约》荒漠化范围大于《防沙治沙法》的土地沙化的范围，《防沙治沙法》更多的是针对中国土地沙化严重的现状，立足中国国情。（2）公众参与。公众参与是unccd的一项重要原则，是“自上而下”模式的必要补充，在这点上，《公约》规定得更彻底和全面，公约第10条第2款（f）项规定的公众参与包括了参与决策、实施和审查，《防沙治沙法》第31条只规定了公众在沙化治理过程中的参与，对于决策参与这个公众参与的核心却并未规定。（3）支持与保障措施。公约属于国际环境公约，具有国际环境公约的普遍特点——“软”，对资金来源和资金机制的规定约束力较弱，《防沙治沙法》在国家强制实行，属于“硬法”，并从从“大棒”（强制实施政策）和“萝卜”（优惠鼓励政策）两个方面推行，较《公约》更具实施性。
3.《公约》本身面临的挑战导致公约在各国履约进展缓慢
（1）资金。全球环境基金是《公约》的资金机制，但资金的来源主要靠发达国家缔约方自觉履行其资助义务以及一些基金或捐赠，在资金的来源上并没有很强的强制性。这成为限制公约有效实施的最大障碍。没有良好的财政保障，各项行动或是合作都会受制于资金的缺乏不得实现。（2）履约机制。《公约》为了促进更多成员方的签署与实施，希望防治荒漠化的问题在全球范围内取得更广泛的共识，采取了“自下而上”的激励机制，这虽然调动了各方的积极性，但在执行方面给了各个缔约方很大的自由空间。（3）技术传播和转让。缺乏技术转让机制。这些都是《公约》履约进展缓慢的原因。
（二）公约在我国项目的适用
我国防治荒漠成果，对推动公约实施发挥了重要作用。中国干旱地区的生态环境和非洲一些国家，亚洲以及南美一些国家的条件相似，特别是中国高海拔或中高海拔地区治理流动沙丘的经验值得许多非洲国家借鉴。
1.内蒙古奈曼旗县防治沙化项目
在土地沙化严重的内蒙古奈曼旗县，联合国环境规划署和中国共同实施了奈曼旗防治沙化项目（AComprehensive ProjectonDesertificationand Its Controlin Naimen Banner），并制定了具体措施推行，包括禁止对环境有破坏的山羊的养殖；恢复规模化土地以提高其生产力；制定适当的耕作方法适应脆弱的半干旱地区；在控制土地退化和恢复土地方面，细化经济上可行的传统做法；在受影响的村庄，改善农民的生活条件和增加农民的收入，以帮助他们摆脱贫困。项目最终取得了良好的整体效果：在政府层面推广了新的粮食种植技术；在每个县建立了一个解决土地使用权/所有权问题的体制框架；制定了一项十年造林计划，森林覆盖率将达到全县45%以上；为促进植树，政府已采取了简化土地使用权的政策。在奈曼的项目中，公约确定的公众参与原则起到了很好的作用。 2.中德合作宁夏项目
中德财政合作中国北方荒漠化综合治理宁夏项目是宁夏争取到的一个大型德援生态项目，在进行了项目可行性研究，签订了项目财政协议，做了项目实施前的充分准备后于2009年正式启动，2010年进入大规模实施阶段。依据项目总体目标和项目区当前主要的生态问题，设计了如下的项目理念：采取措施保护草原或荒地植被，遏制在严酷自然条件下的进一步恶化，从而遏制对土壤的进一步侵蚀；改进畜牧业生产方式，开发和推广可持续性的草原利用模式，为全面解牧和有序利用草原资源创造条件；支持饲料生产，减轻草原承载压力；保护农田，遏制土壤侵蚀和干热风的危害，促进农业增收；支持诸如庭院经济、设施温棚之，增加农民非畜牧业收入所占比例，同时将乡村发展项目作为参与荒漠化治理的奖励措施。
宁夏在成功实施贺兰山东麓生态林业工程项目（简称德援一期）后争取的这一项目，总体目标是通过项目的实施，使项目区荒漠化土地可持续利用体系总体得到改进，为以后中国北方荒漠化土地综合治理开发技术路线并做出示范，在争取国外资金与技术实施荒漠化治理项目上做出了表率。
三、《公约》进展新趋势
联合国可持续发展大会上各国在《公约》的框架下达成了共识，体现了《公约》20年的发展变化。
（一）适用的形式—共同责任
“共同但有区别责任原则”要求所有国家根据共同但有区别责任和各自的能力以及社会和经济条件，尽可能开展最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动，发达国家提供资金、技术，发展中国家以此为基础参与国际环境保护。但是发达国家否认荒漠化的全球性问题，认为是本国不合理利用土地造成的，不具有全球性，而且荒漠化本身也是由气候造成的。
《我们憧憬的未来》重申了“共同但有区别的责任”原则，决定发起全球可持续发展目标磋商进程，肯定绿色经济是实现可持续发展的重要手段，决定成立联合国高级别可持续发展政治论坛，敦促发达国家履行联合国可持续发展承诺，向发展中国家转让环境友好型技术，帮助发展中国提高能力建设。
（二）向可持续利用土地的方向努力
《公约》虽然也并不仅仅局限于对现有荒漠化的治理，但是促进土地可持续利用，实现土地零退化将是未来的重点方向，中国的已有的经验也表明，从可持续发展的理念出发，合理高效地利用土地，可以有效地使沙漠化逆转。
（三）在公约框架下的新目标
联合国防治荒漠化公约秘书处向成员国提出三个目标：实现2030年土地退化零增长；2030年毁林零增长；2030年在易干旱地区施行治理干旱政策和防备。中国的荒漠化防治发展目标是到2020年实现一半以上沙化土地得到治理，到2050年使全部可治理得荒漠化土地得到治理。
（四）《公约》的软性一定程度上应当改变
应当进一步推动《公约》框架下的国家、区域和全球行动，加强《公约》决策的科学基础，建立政府间工作组在内的解决方式，促进国际合作伙伴关系，筹集各领域资源。
四、以《公约》框架下的土地零退化为目标，完善我国防治荒漠化体系
（一）通过国家法律政策体现治理荒漠化的国际共同责任
在宪法中规定治理本国荒漠化的法律规定，在国家发展规划中参照零退化目标明确控制荒漠化的措施、控制面积。
（二）增强《防沙治沙法》执行力
《防沙治沙法》作为国内法，相比《公约》是硬法，由国家强制力推行，但也需要进一步完善其操作性和执行性。
（三）扩大公众参与
由于环境问题的广泛性和复杂性，国家的自由裁量可能导致公众利益的损害，出现环境立法不当、环境执法不严、环境违法不究等。因此，防治荒漠化也必须引入环境的权利主体——公众的参与，对国家的自由裁量权以及权力的范围和幅度加以限制，对国家的环境管理进行监督，使其真正符合公众的利益。
同时，促进土地可持续利用，防治荒漠化要改变传统的农业生产模式，需要公众的积极配合。对土地利用主体进行治理荒漠化综合素质教育，普及宣传治理全球荒漠化的知识，提高环保意识，了解危害，掌握防治技术，有助于保护生态安全、控制荒漠化。
（四）从已有实践看，国际合作非常重要
采取各种措施进行国际共同合作，治理本国荒漠化。积极签署国际公约和国际协定，参与国际组织有效治理荒漠化的各种会议，通过国际组织的国际性管理，签署国际公约和国际协定，保证国家治理荒漠化。
注释：
白万全.中德合作宁夏项目进展顺利——中国北方荒漠化综合治理模式.中国林业.2009（9A）.
参考文献：
林灿铃.国际环境法理论与实践.北京：知识产权出版社.2008年版.
陈德敏，胡耘通.中国防治荒漠化的法律应对——来自UNCCD的启示.重庆大学学报.2010（5）.
贾晓霞.全球荒漠化变化态势及联合国防治荒漠化公约面临的挑战.世界林业研究.2005（6）.
江伟钰.21世纪全球防治荒漠化的共同国际责任的研究——重温《联合国治理荒漠化公约》.环境教育.2006（11）.
徐文德.人换思想地换装——奈曼旗治理荒漠化纪实.国土绿化.2006（6）.
关键词 联合国防治荒漠化公约 国内法适用 土地零退化
作者简介：姚芳莉，四川大学法学院2011级研究生，环境与资源保护法专业，研究方向：能源政策与法律。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-237-02
一、前言
2012年6月20日至22日，联合国可持续发展大会在巴西里约热内卢举行，最终通过了会议成果文件——《我们憧憬的未来》，其中荒漠化、土地退化和干旱议题凸显重要地位。这是自1992年联合国环境与发展大会在《21世纪公约》框架下形成三大重要环境公约之一的《联合国防治荒漠化公约》（unccd）（以下简称《公约》）以后20年来在全球荒漠化防治的又一重要进展。1996年生效的《公约》将荒漠化定义为“气候变异和人类活动在内的种种因素造成的干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化”。中国是公约缔约国之一，荒漠化问题也非常严重，但是直到2002年1月1日《中华人民共和国防沙治沙法》（以下简称《防沙治沙法》）颁布实施才使得中国的防沙治沙工作真正步入了法制的轨道。到2012年《公约》经过了20年，中国的防治历程也走过了10年，正是这10年，中国的荒漠化实现了持续逆转，联合国联合国防治荒漠化公约副执秘曼苏尔·恩戴耶认为，中国在控制荒漠化方面，在荒漠化生态恢复重建方面取得了骄人的成就。根据第四次全国荒漠化和沙化监测的结果，中国荒漠化土地面积持续净减少。2000至2004年荒漠化年均净减少7585平方公里，2005至2009年分别年均净减少2491平方公里。
二、《公约》在我国的适用
荒漠化是全球性问题，进行荒漠化防治和可持续土地管理对减轻气候变化影响、保护生物多样性、减缓贫困和确保粮食安全具有积极作用。
（一）公约在国内法的适用
1.公约的适用方式
我国对国际条约在国内法上适用有一种方式是，法律的制定提前参照国际条约，或对现行立法提前作出符合国际法规则的修改，使我国法律体系从整体上符合国际条约的规定。《中华人民共和国防沙治沙法》是在借鉴《联合国防治荒漠化公约》的基础上，根据我国荒漠化的实情制定的世界上第一部关于防沙治沙的国内法律，此前已有的《土地管理法》、《农业法》、《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《森林法》等一定程度上共同形成了中国防治荒漠化的法制体系。
2.《公约》与《防沙治沙法》在内容上区别
《公约》与《防沙治沙法》立法背景相似，分别作为国际公约和国内法在性质、结构上的区别明显，主要差异和具比较意义的即内容。（1）荒漠化与沙化。《公约》荒漠化范围大于《防沙治沙法》的土地沙化的范围，《防沙治沙法》更多的是针对中国土地沙化严重的现状，立足中国国情。（2）公众参与。公众参与是unccd的一项重要原则，是“自上而下”模式的必要补充，在这点上，《公约》规定得更彻底和全面，公约第10条第2款（f）项规定的公众参与包括了参与决策、实施和审查，《防沙治沙法》第31条只规定了公众在沙化治理过程中的参与，对于决策参与这个公众参与的核心却并未规定。（3）支持与保障措施。公约属于国际环境公约，具有国际环境公约的普遍特点——“软”，对资金来源和资金机制的规定约束力较弱，《防沙治沙法》在国家强制实行，属于“硬法”，并从从“大棒”（强制实施政策）和“萝卜”（优惠鼓励政策）两个方面推行，较《公约》更具实施性。
3.《公约》本身面临的挑战导致公约在各国履约进展缓慢
（1）资金。全球环境基金是《公约》的资金机制，但资金的来源主要靠发达国家缔约方自觉履行其资助义务以及一些基金或捐赠，在资金的来源上并没有很强的强制性。这成为限制公约有效实施的最大障碍。没有良好的财政保障，各项行动或是合作都会受制于资金的缺乏不得实现。（2）履约机制。《公约》为了促进更多成员方的签署与实施，希望防治荒漠化的问题在全球范围内取得更广泛的共识，采取了“自下而上”的激励机制，这虽然调动了各方的积极性，但在执行方面给了各个缔约方很大的自由空间。（3）技术传播和转让。缺乏技术转让机制。这些都是《公约》履约进展缓慢的原因。
（二）公约在我国项目的适用
我国防治荒漠成果，对推动公约实施发挥了重要作用。中国干旱地区的生态环境和非洲一些国家，亚洲以及南美一些国家的条件相似，特别是中国高海拔或中高海拔地区治理流动沙丘的经验值得许多非洲国家借鉴。
1.内蒙古奈曼旗县防治沙化项目
在土地沙化严重的内蒙古奈曼旗县，联合国环境规划署和中国共同实施了奈曼旗防治沙化项目（AComprehensive ProjectonDesertificationand Its Controlin Naimen Banner），并制定了具体措施推行，包括禁止对环境有破坏的山羊的养殖；恢复规模化土地以提高其生产力；制定适当的耕作方法适应脆弱的半干旱地区；在控制土地退化和恢复土地方面，细化经济上可行的传统做法；在受影响的村庄，改善农民的生活条件和增加农民的收入，以帮助他们摆脱贫困。项目最终取得了良好的整体效果：在政府层面推广了新的粮食种植技术；在每个县建立了一个解决土地使用权/所有权问题的体制框架；制定了一项十年造林计划，森林覆盖率将达到全县45%以上；为促进植树，政府已采取了简化土地使用权的政策。在奈曼的项目中，公约确定的公众参与原则起到了很好的作用。 2.中德合作宁夏项目
中德财政合作中国北方荒漠化综合治理宁夏项目是宁夏争取到的一个大型德援生态项目，在进行了项目可行性研究，签订了项目财政协议，做了项目实施前的充分准备后于2009年正式启动，2010年进入大规模实施阶段。依据项目总体目标和项目区当前主要的生态问题，设计了如下的项目理念：采取措施保护草原或荒地植被，遏制在严酷自然条件下的进一步恶化，从而遏制对土壤的进一步侵蚀；改进畜牧业生产方式，开发和推广可持续性的草原利用模式，为全面解牧和有序利用草原资源创造条件；支持饲料生产，减轻草原承载压力；保护农田，遏制土壤侵蚀和干热风的危害，促进农业增收；支持诸如庭院经济、设施温棚之，增加农民非畜牧业收入所占比例，同时将乡村发展项目作为参与荒漠化治理的奖励措施。
宁夏在成功实施贺兰山东麓生态林业工程项目（简称德援一期）后争取的这一项目，总体目标是通过项目的实施，使项目区荒漠化土地可持续利用体系总体得到改进，为以后中国北方荒漠化土地综合治理开发技术路线并做出示范，在争取国外资金与技术实施荒漠化治理项目上做出了表率。
三、《公约》进展新趋势
联合国可持续发展大会上各国在《公约》的框架下达成了共识，体现了《公约》20年的发展变化。
（一）适用的形式—共同责任
“共同但有区别责任原则”要求所有国家根据共同但有区别责任和各自的能力以及社会和经济条件，尽可能开展最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动，发达国家提供资金、技术，发展中国家以此为基础参与国际环境保护。但是发达国家否认荒漠化的全球性问题，认为是本国不合理利用土地造成的，不具有全球性，而且荒漠化本身也是由气候造成的。
《我们憧憬的未来》重申了“共同但有区别的责任”原则，决定发起全球可持续发展目标磋商进程，肯定绿色经济是实现可持续发展的重要手段，决定成立联合国高级别可持续发展政治论坛，敦促发达国家履行联合国可持续发展承诺，向发展中国家转让环境友好型技术，帮助发展中国提高能力建设。
（二）向可持续利用土地的方向努力
《公约》虽然也并不仅仅局限于对现有荒漠化的治理，但是促进土地可持续利用，实现土地零退化将是未来的重点方向，中国的已有的经验也表明，从可持续发展的理念出发，合理高效地利用土地，可以有效地使沙漠化逆转。
（三）在公约框架下的新目标
联合国防治荒漠化公约秘书处向成员国提出三个目标：实现2030年土地退化零增长；2030年毁林零增长；2030年在易干旱地区施行治理干旱政策和防备。中国的荒漠化防治发展目标是到2020年实现一半以上沙化土地得到治理，到2050年使全部可治理得荒漠化土地得到治理。
（四）《公约》的软性一定程度上应当改变
应当进一步推动《公约》框架下的国家、区域和全球行动，加强《公约》决策的科学基础，建立政府间工作组在内的解决方式，促进国际合作伙伴关系，筹集各领域资源。
四、以《公约》框架下的土地零退化为目标，完善我国防治荒漠化体系
（一）通过国家法律政策体现治理荒漠化的国际共同责任
在宪法中规定治理本国荒漠化的法律规定，在国家发展规划中参照零退化目标明确控制荒漠化的措施、控制面积。
（二）增强《防沙治沙法》执行力
《防沙治沙法》作为国内法，相比《公约》是硬法，由国家强制力推行，但也需要进一步完善其操作性和执行性。
（三）扩大公众参与
由于环境问题的广泛性和复杂性，国家的自由裁量可能导致公众利益的损害，出现环境立法不当、环境执法不严、环境违法不究等。因此，防治荒漠化也必须引入环境的权利主体——公众的参与，对国家的自由裁量权以及权力的范围和幅度加以限制，对国家的环境管理进行监督，使其真正符合公众的利益。
同时，促进土地可持续利用，防治荒漠化要改变传统的农业生产模式，需要公众的积极配合。对土地利用主体进行治理荒漠化综合素质教育，普及宣传治理全球荒漠化的知识，提高环保意识，了解危害，掌握防治技术，有助于保护生态安全、控制荒漠化。
（四）从已有实践看，国际合作非常重要
采取各种措施进行国际共同合作，治理本国荒漠化。积极签署国际公约和国际协定，参与国际组织有效治理荒漠化的各种会议，通过国际组织的国际性管理，签署国际公约和国际协定，保证国家治理荒漠化。
注释：
白万全.中德合作宁夏项目进展顺利——中国北方荒漠化综合治理模式.中国林业.2009（9A）.
参考文献：
林灿铃.国际环境法理论与实践.北京：知识产权出版社.2008年版.
陈德敏，胡耘通.中国防治荒漠化的法律应对——来自UNCCD的启示.重庆大学学报.2010（5）.
贾晓霞.全球荒漠化变化态势及联合国防治荒漠化公约面临的挑战.世界林业研究.2005（6）.
江伟钰.21世纪全球防治荒漠化的共同国际责任的研究——重温《联合国治理荒漠化公约》.环境教育.2006（11）.
徐文德.人换思想地换装——奈曼旗治理荒漠化纪实.国土绿化.2006（6）.