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国有企业董事长、总经理等“一把手”是企业经营的决策者和企业管理的领航员，对企业的经营发展至关重要，如果出现职务犯罪，将破坏企业正常生产经营秩序，后果严重。近年来，浙江省宁波市检察机关查办了多起国有企业“一把手”职务犯罪案件，这些案件具有一定的典型性和警示性，基本反映了当前国有企业职务犯罪变化发展的特点，客观上揭示了国有企业经营管理中存在的一些问题和国资监管工作中存在的薄弱环节。对上述特点和问题进行分析，有助于改进国有企业职务犯罪预防和国资监管工作。
一、犯罪特点：“三多，三集中”
从查办案件实际情况看，国有企业“一把手”职务犯罪存在“三多、三集中”现象。
大要案多。当前国有企业多处国计民生领域，经营规模较大，企业董事长、总经理等“一把手”位高权重。宁波市检察机关近年来查处了一批国有企业厅局级领导干部，这些企业“高官”利用手中掌握的权力资源实施贪污贿赂犯罪，谋取私利，涉案金额大，少则几十万、多则几百万乃至上千万，涉案金额趋升。如镇海某石油储备基地有限责任公司原董事长赵某受贿200余万元、宁波市某电业局原党委书记姜某受贿450余万元。
受贿罪多。实施贪污、挪用公款等侵吞型职务犯罪会在财务账目上留下线索痕迹，相对而言，贿赂犯罪则更为隐蔽，不易被发觉，查办难度较大。随着国有企业监管机制的逐步完善，侵吞型犯罪受到制约，国有企业“一把手”钱权交易，实施受贿犯罪的现象则较为突出。从办案实践看，国有企业“一把手”职务犯罪虽也涉及一些贪污、挪用公款犯罪，但绝大部分为利用其职权和地位影响力所实施的受贿犯罪。
窝串案多。行贿人为了达到谋取利益的目的，除了向“一把手”行贿外，往往还向其他企业领导和关键岗位上的工作人员一并行贿。从查处情况看，多人多次贿赂、集体腐败的现象十分明显，往往是办理一案，带出一串；挖出一人，带出一窝。同时还呈现出受贿次数多、持续时间长的特点。如宁波市某自来水公司原总经理张某等7人受贿窝串案中，张某先后138次收受13个工程承包人及材料供应商送的钱物；宁波市某发展有限公司原总经理戎某先后37次收受9个材料供应商送的钱物。
权力集中。涉案的国有企业“一把手”担任领导职务的时间一般较长，宁波市检察机关与当地国资管理部门曾对2009年以来发生的5起市属国有企业“一把手”职务犯罪案件进行了调查，发现5名“一把手”在同一企业担任同一职务的时间都在6年以上，最长的已有11年。由于长时间在同一企业担任“一把手”，使他们在企业内部、工作领域都有比较高的权威和影响力，在企业的工程发包、资产出租、大宗物资采购、工程款拨付和资金使用等环节中，都有比较重的话语权、投票权，甚至决定权。权力集中容易导致“一支笔”、“一言堂”现象，给了“一把手”以权谋私的可乘机会。
时机集中。从作案时间看，大多数犯罪行为发生在春节、五一、中秋、国庆等几个重大节日期间，以过节送礼、给受贿人子女压岁钱等传统习俗为名行贿赂之实。也有的是发生在受贿人及其亲属婚丧嫁娶、乔迁新居、住房装修、调任升迁、生病住院或出国公差求学之际。如宁波某机场原总经理陈某受贿100余万元案件中，在春节期间收受的财物占到犯罪总额的60%，5个行贿人中有3个都是在春节期间行贿。
环节集中。资金、资产、资源管理三个环节是权力体现最为集中的地方，不管是利用职权侵占公共资产，还是利用管理权收受他人贿赂大多不离上述环节。宁波某书店原总经理朱某，指使财务部门用购书券套取现金设立“小金库”，从中贪污9万元；宁波某影院原总经理孙某截留票款和租赁收入200万元设立“小金库”，从中挪用８0万元，用于个人炒股或拆借给自己的关系人，就是资金管理环节出的问题。宁波某机场原总经理陈某，除收受不法建筑商的贿赂外，还收受了候机楼餐厅、咖啡厅承租人、行李打包业务承包人等经营者的大额贿赂，这些受贿犯罪利用的是其掌管经营资产、资源的权力。
二、致罪因素：五个“不够”
国有企业“一把手”职务犯罪发生的原因包括犯罪人员个人的因素，国有企业体制、机制的因素，外界社会因素等，这些因素的综合作用，导致了国有企业职务犯罪案件时有发生。从国有资产监督管理的角度看，主要存在五方面致罪因素。
一是法人治理结构不够完善。国有企业体改后，尤其是成立国资委以来，致力于推进国有企业法人治理结构建设，实施监事会外派，充实企业领导班子，组织并指导国有企业修订公司章程等。但从实际情况看，这项工作，进展还不够快，国有企业保证科学民主决策的体制、权力运行相互制衡的机制还没有完全建立起来。有的发案企业，当时其公司内部虽然进行了党政分设，但“一把手”既是决策者，又是经营管理者，甚至还是监管者，权力高度集中的状况没有改变，没有建立起“三权”分立的现代企业组织架构，国有企业“一把手”的任期制度也还没有完全建立起来。法人治理结构不完善、不彻底导致国有企业“一把手”仍旧是一权独大，结构性的制约效果没有得到体现。这在开发区建设经营管理中体现得尤为明显，如宁波某开发区管委会原主任朱某利用兼任政府和企业“一把手”职务之便大肆受贿，“几块牌子、一套班子、双轨运行”，集管理、开发、建设多重功能于一身，法人治理结构不完善，带有政企不分体制缺陷的管理模式就是其犯罪得逞之症结所在。
二是企业体制改革不够深入。大中型国有企业受传统体制影响较大，单位内部自给自足的经营模式还在一定范围上存在，往往在“肥水不流外人田”意识的引领下，将部分利润丰厚的基础设施建设项目交由关联企业承建，而这些关联企业大多只是依附于母公司生存，自身并没有足够的生产能力和市场竞争力，只靠转手分包赚取利润。而项目转分包游戏规则的设置和运行相对一级发包的招投标模式而言极为简略，往往在小范围内进行议标，甚至不经招标议标就直接转分包。由于市场竞争的开放度很低，已进来的想留住，未进来的想进来。在制约力不足的现行体制下，国有企业管理人员特别是“一把手”的意志在其中往往起着决定性的作用，从而为钱权交易腐败滋生提供了肥沃的土壤。镇海某石油储备基地有限责任公司原董事长赵某、总经理杨某、监事会主席蒋某三人受贿大案中，公司“钢结构抛丸、除锈、防腐工程”分包给关联企业某防腐有限公司，但该公司并不具备施工条件，遂又将工程转包给了私营企业镇海元永防腐保温有限公司，就是种违法转包行为，给赵某等人“暗箱操作”以权谋私提供了条件。 三是企业管理制度不够健全。企业产权和人事劳动等制度改革后，国有企业领导人拥有了更大的经营管理自主权，但由于一些企业内部管理制度建设没有及时跟上，这也为权力被随意支配开了方便之门。如房屋出租，透明度不够高，缺乏对出租信息、租金收取、租期长短、保证金比例等的规范；一些企业由多个部门管理房屋出租业务，各自为政，也为个别人截留收入设立“小金库”提供了便利。大宗物资采购，还缺乏透明度，从哪采购，采购什么档次的产品，甚至采购谁的产品，个别企业领导人喜欢个人说了算，而不是通过公开招标采购，让市场竞争说了算。合同管理，规范度也不够高，特别是工程招投标方面存在的问题还不少，应对的手段繁多。一些工程合同签订后，被通过签订补充协议或设计变更的方式，改变或增加了背离招标文件的条款，造成超概算等问题。
四是内控作用发挥不够有效。一是发挥企业内审作用方面。有的一级企业没有设置内审机构，致使对财务监督缺少责任主体。有的企业虽设立了内审机构，但内审制度不完善、工作不规范，内审结果没有得到很好的运用。二是对企业纪检监察工作重视程度方面。一些企业虽都设立了纪检部门，但也存在着力量配备不足，精力分散，同级监督难，一些苗头性、倾向性现象，一些内部违规违纪行为没有及时得到制止等问题。三是民主制度建设方面。有的企业职代会、企务公开工作不规范，执行上随意性比较大，个别企业甚至没有建立工会组织和职代会制度，没有实行企务公开。
五是国资监管工作不够有力。从监管手段上看，创新亟待加强。部分国资管理部门工作人员还习惯于用行政管理的思维来处理国资监管事宜，对运用经济手段，如通过上报的财务报表、财务数据等资料来熟悉企业情况，动态掌握企业财务状况，把握企业经营风险、保值增值风险、廉政风险等，则还不够娴熟。从监管方式上看，也还有待于进一步创新和完善。如一些考核评价的指标有待于进一步完善，监管内容也有待于改进。对企业重大事项的监管，由于在内容的理解上、程度的把握上、标准的确定上，以及监管程序、监管方式等方面还有一些异议、一些争议，影响了监管工作的推进，降低了监管效力。
三、国资系统
预防职务犯罪对策
切实预防国有企业“一把手”职务犯罪的发生，首先要解决的是体制、机制、制度方面的源头性问题，可以着重做好以下四方面工作。
（一）继续推进企业健全法人治理结构。一要加强公司章程建设。严格落实国有企业公司章程管理办法，不断完善公司章程的制订、修改、审批、审核、备案程序，加强对公司章程主要内容的审核。二要加强董事会建设。积极探索建立独立董事制度，逐步改变部分企业董事会与经理层人员高度重合的现状。完善董事会决策程序，促进董事会决策科学、规范。三要加强经营层职能建设。推动企业规范经营层职能定位，落实总经理职责，充分发挥经理层的作用。四要加强监事会建设。要在实现监事会监督全覆盖的基础上，严格对监事会工作的考核，积极探索监事会监督的有效形式，从而真正建立起“职责明确、协调运转、有效制衡”的法人治理机制。
（二）继续推进企业健全内部制约机制。加强内审机构建设，完善内审工作制度，规范内审行为。国资管理部门要加强对企业内审工作的指导，突出对“三重一大”的审计监督（“三重一大”即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作），发挥好内审作用。加强纪检监察组织建设，按照党章的规定设置纪检机构，确保纪检工作有人领导、有人做事、有人担责。加强民主制度建设，严格落实基层党务公开、企务公开制度和职工代表民主评议企业领导人员制度。坚持应公开都公开、能公开尽量公开，不断推进企业重大事项公开。
（三）加强对企业领导人的监督。按照党管干部与《公司法》相衔接的原则，推进国企领导人员选拔任用制度改革。在充分调查论证的基础上，择机出台企业领导人员管理办法，探索引入任期制度、轮岗交流制度、兼职审批制度、退出制度。加强特殊时机教育管理，建立重大节（假）日教育管理办法，完善出国（境）审批管理制度。同时，加强对企业领导人个人重大事项的监督，企业领导人个人发生重大事项的，要按照廉洁从业规定的要求及时向有关部门报告。通过制度化、规范化的管理，着力打造一支政治素质好、经营能力强、管理水平高的国企经营管理者队伍。
（四）加强相关法规制度的落实。把抓法规制度落实作为一项重要工作，重点落实好《廉政准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》、《预防职务犯罪条例》等法规制度。国有企业凡涉及投资、融资、担保、委托理财、产权（股权）转让、资产出租、大额捐赠，以及工程招投标和大宗物资采购的，都要逐步纳入“三重一大”，实行集体决策。加大监督检查的力度，组织开展好《廉政准则》和廉洁从业规定执行情况、国资监管制度落实情况、财务规章制度执行结果三个方面的监督检查。扎实开展工程建设领域专项治理，确保招投标文件严格执行，努力尽力减少工程领域职务犯罪发生率。■
（作者单位：浙江省宁波市人民检察院职务犯罪预防处，浙江省宁波市江北区人民检察院预防科）
编辑：郑宾 393758162@qq.com
一、犯罪特点：“三多，三集中”
从查办案件实际情况看，国有企业“一把手”职务犯罪存在“三多、三集中”现象。
大要案多。当前国有企业多处国计民生领域，经营规模较大，企业董事长、总经理等“一把手”位高权重。宁波市检察机关近年来查处了一批国有企业厅局级领导干部，这些企业“高官”利用手中掌握的权力资源实施贪污贿赂犯罪，谋取私利，涉案金额大，少则几十万、多则几百万乃至上千万，涉案金额趋升。如镇海某石油储备基地有限责任公司原董事长赵某受贿200余万元、宁波市某电业局原党委书记姜某受贿450余万元。
受贿罪多。实施贪污、挪用公款等侵吞型职务犯罪会在财务账目上留下线索痕迹，相对而言，贿赂犯罪则更为隐蔽，不易被发觉，查办难度较大。随着国有企业监管机制的逐步完善，侵吞型犯罪受到制约，国有企业“一把手”钱权交易，实施受贿犯罪的现象则较为突出。从办案实践看，国有企业“一把手”职务犯罪虽也涉及一些贪污、挪用公款犯罪，但绝大部分为利用其职权和地位影响力所实施的受贿犯罪。
窝串案多。行贿人为了达到谋取利益的目的，除了向“一把手”行贿外，往往还向其他企业领导和关键岗位上的工作人员一并行贿。从查处情况看，多人多次贿赂、集体腐败的现象十分明显，往往是办理一案，带出一串；挖出一人，带出一窝。同时还呈现出受贿次数多、持续时间长的特点。如宁波市某自来水公司原总经理张某等7人受贿窝串案中，张某先后138次收受13个工程承包人及材料供应商送的钱物；宁波市某发展有限公司原总经理戎某先后37次收受9个材料供应商送的钱物。
权力集中。涉案的国有企业“一把手”担任领导职务的时间一般较长，宁波市检察机关与当地国资管理部门曾对2009年以来发生的5起市属国有企业“一把手”职务犯罪案件进行了调查，发现5名“一把手”在同一企业担任同一职务的时间都在6年以上，最长的已有11年。由于长时间在同一企业担任“一把手”，使他们在企业内部、工作领域都有比较高的权威和影响力，在企业的工程发包、资产出租、大宗物资采购、工程款拨付和资金使用等环节中，都有比较重的话语权、投票权，甚至决定权。权力集中容易导致“一支笔”、“一言堂”现象，给了“一把手”以权谋私的可乘机会。
时机集中。从作案时间看，大多数犯罪行为发生在春节、五一、中秋、国庆等几个重大节日期间，以过节送礼、给受贿人子女压岁钱等传统习俗为名行贿赂之实。也有的是发生在受贿人及其亲属婚丧嫁娶、乔迁新居、住房装修、调任升迁、生病住院或出国公差求学之际。如宁波某机场原总经理陈某受贿100余万元案件中，在春节期间收受的财物占到犯罪总额的60%，5个行贿人中有3个都是在春节期间行贿。
环节集中。资金、资产、资源管理三个环节是权力体现最为集中的地方，不管是利用职权侵占公共资产，还是利用管理权收受他人贿赂大多不离上述环节。宁波某书店原总经理朱某，指使财务部门用购书券套取现金设立“小金库”，从中贪污9万元；宁波某影院原总经理孙某截留票款和租赁收入200万元设立“小金库”，从中挪用８0万元，用于个人炒股或拆借给自己的关系人，就是资金管理环节出的问题。宁波某机场原总经理陈某，除收受不法建筑商的贿赂外，还收受了候机楼餐厅、咖啡厅承租人、行李打包业务承包人等经营者的大额贿赂，这些受贿犯罪利用的是其掌管经营资产、资源的权力。
二、致罪因素：五个“不够”
国有企业“一把手”职务犯罪发生的原因包括犯罪人员个人的因素，国有企业体制、机制的因素，外界社会因素等，这些因素的综合作用，导致了国有企业职务犯罪案件时有发生。从国有资产监督管理的角度看，主要存在五方面致罪因素。
一是法人治理结构不够完善。国有企业体改后，尤其是成立国资委以来，致力于推进国有企业法人治理结构建设，实施监事会外派，充实企业领导班子，组织并指导国有企业修订公司章程等。但从实际情况看，这项工作，进展还不够快，国有企业保证科学民主决策的体制、权力运行相互制衡的机制还没有完全建立起来。有的发案企业，当时其公司内部虽然进行了党政分设，但“一把手”既是决策者，又是经营管理者，甚至还是监管者，权力高度集中的状况没有改变，没有建立起“三权”分立的现代企业组织架构，国有企业“一把手”的任期制度也还没有完全建立起来。法人治理结构不完善、不彻底导致国有企业“一把手”仍旧是一权独大，结构性的制约效果没有得到体现。这在开发区建设经营管理中体现得尤为明显，如宁波某开发区管委会原主任朱某利用兼任政府和企业“一把手”职务之便大肆受贿，“几块牌子、一套班子、双轨运行”，集管理、开发、建设多重功能于一身，法人治理结构不完善，带有政企不分体制缺陷的管理模式就是其犯罪得逞之症结所在。
二是企业体制改革不够深入。大中型国有企业受传统体制影响较大，单位内部自给自足的经营模式还在一定范围上存在，往往在“肥水不流外人田”意识的引领下，将部分利润丰厚的基础设施建设项目交由关联企业承建，而这些关联企业大多只是依附于母公司生存，自身并没有足够的生产能力和市场竞争力，只靠转手分包赚取利润。而项目转分包游戏规则的设置和运行相对一级发包的招投标模式而言极为简略，往往在小范围内进行议标，甚至不经招标议标就直接转分包。由于市场竞争的开放度很低，已进来的想留住，未进来的想进来。在制约力不足的现行体制下，国有企业管理人员特别是“一把手”的意志在其中往往起着决定性的作用，从而为钱权交易腐败滋生提供了肥沃的土壤。镇海某石油储备基地有限责任公司原董事长赵某、总经理杨某、监事会主席蒋某三人受贿大案中，公司“钢结构抛丸、除锈、防腐工程”分包给关联企业某防腐有限公司，但该公司并不具备施工条件，遂又将工程转包给了私营企业镇海元永防腐保温有限公司，就是种违法转包行为，给赵某等人“暗箱操作”以权谋私提供了条件。 三是企业管理制度不够健全。企业产权和人事劳动等制度改革后，国有企业领导人拥有了更大的经营管理自主权，但由于一些企业内部管理制度建设没有及时跟上，这也为权力被随意支配开了方便之门。如房屋出租，透明度不够高，缺乏对出租信息、租金收取、租期长短、保证金比例等的规范；一些企业由多个部门管理房屋出租业务，各自为政，也为个别人截留收入设立“小金库”提供了便利。大宗物资采购，还缺乏透明度，从哪采购，采购什么档次的产品，甚至采购谁的产品，个别企业领导人喜欢个人说了算，而不是通过公开招标采购，让市场竞争说了算。合同管理，规范度也不够高，特别是工程招投标方面存在的问题还不少，应对的手段繁多。一些工程合同签订后，被通过签订补充协议或设计变更的方式，改变或增加了背离招标文件的条款，造成超概算等问题。
四是内控作用发挥不够有效。一是发挥企业内审作用方面。有的一级企业没有设置内审机构，致使对财务监督缺少责任主体。有的企业虽设立了内审机构，但内审制度不完善、工作不规范，内审结果没有得到很好的运用。二是对企业纪检监察工作重视程度方面。一些企业虽都设立了纪检部门，但也存在着力量配备不足，精力分散，同级监督难，一些苗头性、倾向性现象，一些内部违规违纪行为没有及时得到制止等问题。三是民主制度建设方面。有的企业职代会、企务公开工作不规范，执行上随意性比较大，个别企业甚至没有建立工会组织和职代会制度，没有实行企务公开。
五是国资监管工作不够有力。从监管手段上看，创新亟待加强。部分国资管理部门工作人员还习惯于用行政管理的思维来处理国资监管事宜，对运用经济手段，如通过上报的财务报表、财务数据等资料来熟悉企业情况，动态掌握企业财务状况，把握企业经营风险、保值增值风险、廉政风险等，则还不够娴熟。从监管方式上看，也还有待于进一步创新和完善。如一些考核评价的指标有待于进一步完善，监管内容也有待于改进。对企业重大事项的监管，由于在内容的理解上、程度的把握上、标准的确定上，以及监管程序、监管方式等方面还有一些异议、一些争议，影响了监管工作的推进，降低了监管效力。
三、国资系统
预防职务犯罪对策
切实预防国有企业“一把手”职务犯罪的发生，首先要解决的是体制、机制、制度方面的源头性问题，可以着重做好以下四方面工作。
（一）继续推进企业健全法人治理结构。一要加强公司章程建设。严格落实国有企业公司章程管理办法，不断完善公司章程的制订、修改、审批、审核、备案程序，加强对公司章程主要内容的审核。二要加强董事会建设。积极探索建立独立董事制度，逐步改变部分企业董事会与经理层人员高度重合的现状。完善董事会决策程序，促进董事会决策科学、规范。三要加强经营层职能建设。推动企业规范经营层职能定位，落实总经理职责，充分发挥经理层的作用。四要加强监事会建设。要在实现监事会监督全覆盖的基础上，严格对监事会工作的考核，积极探索监事会监督的有效形式，从而真正建立起“职责明确、协调运转、有效制衡”的法人治理机制。
（二）继续推进企业健全内部制约机制。加强内审机构建设，完善内审工作制度，规范内审行为。国资管理部门要加强对企业内审工作的指导，突出对“三重一大”的审计监督（“三重一大”即重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作），发挥好内审作用。加强纪检监察组织建设，按照党章的规定设置纪检机构，确保纪检工作有人领导、有人做事、有人担责。加强民主制度建设，严格落实基层党务公开、企务公开制度和职工代表民主评议企业领导人员制度。坚持应公开都公开、能公开尽量公开，不断推进企业重大事项公开。
（三）加强对企业领导人的监督。按照党管干部与《公司法》相衔接的原则，推进国企领导人员选拔任用制度改革。在充分调查论证的基础上，择机出台企业领导人员管理办法，探索引入任期制度、轮岗交流制度、兼职审批制度、退出制度。加强特殊时机教育管理，建立重大节（假）日教育管理办法，完善出国（境）审批管理制度。同时，加强对企业领导人个人重大事项的监督，企业领导人个人发生重大事项的，要按照廉洁从业规定的要求及时向有关部门报告。通过制度化、规范化的管理，着力打造一支政治素质好、经营能力强、管理水平高的国企经营管理者队伍。
（四）加强相关法规制度的落实。把抓法规制度落实作为一项重要工作，重点落实好《廉政准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》、《预防职务犯罪条例》等法规制度。国有企业凡涉及投资、融资、担保、委托理财、产权（股权）转让、资产出租、大额捐赠，以及工程招投标和大宗物资采购的，都要逐步纳入“三重一大”，实行集体决策。加大监督检查的力度，组织开展好《廉政准则》和廉洁从业规定执行情况、国资监管制度落实情况、财务规章制度执行结果三个方面的监督检查。扎实开展工程建设领域专项治理，确保招投标文件严格执行，努力尽力减少工程领域职务犯罪发生率。■
（作者单位：浙江省宁波市人民检察院职务犯罪预防处，浙江省宁波市江北区人民检察院预防科）
编辑：郑宾 393758162@qq.com