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【摘 要】矿山开采导致了严重的生态环境问题，矿山土地复垦在矿山生态环境治理方面起着重要的作用。通过对矿山土地复垦的法律法规、土地复垦资金和土地复垦技术等问题的分析，提出了矿山土地复垦的有关对策。
【关键词】矿山；土地复垦；问题；对策
矿产资源是国民经济建设和社会发展的重要物质基础，我国90%以上的一次能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料都来自于矿产资源[1]。但随着矿产资源的大规模开发利用，因矿山开采而造成的生态环境破坏问题也日趋严重，如压占破坏土地、大气污染、水体酸化、生物多样性丧失、自然景观破坏等，并威胁到人体健康。矿山土地复垦不仅是解决矿山生态环境问题的有效措施，还是促进国民经济、推动社会发展的必然需要。
1 我国矿山复垦现状
我国矿山废弃地生态恢复工作始于20世纪70年代末80年代初，由于当时的政策和技术方面的原因，废弃地生态恢复工作在总体上处于零星、分散、小规模和低水平的状态。
随着国民经济的发展和环保要求的日益提高，土地复垦开始受到各级政府和矿山公司的重视，特别是1989年颁布执行《土地复垦规定》以后，我国的土地复垦开始走上法制轨
道。但是，由于我国复垦法规不健全，复垦工作起步晚、起点低，复垦技术的高科技含量低，远远满足不了矿山生态重建和环境保护的需要。与发达国家相比，我国无论是在复垦科
研和复垦规模上，还是在复垦水平上，均有明显差距。而且我国的复垦法规也不健全，极大地影响了矿山复垦的进展。这一切决定了我国矿山复垦尚处于初始阶段，必须采取相应的对策，促进矿山复垦工作的开展[2]。
2矿山土地复垦存在的问题分析
2.1 土地复垦的配套法律与法规不健全
目前，我国有关的法律和法规，涉及到矿山环境保护方面的规定，大多限于“三废”污染与治理，而对矿山存在的其他环境问题关注不够。我国现行的《土地复垦规定》已不能适应市場经济发展的需要。我国在《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《煤炭法》等法律中都有土地复垦方面的规定[3]，但上述法律法规对于矿山复垦仅有一个原则上的规定，缺乏相配套的操作性法规细则。
2.2土地复垦资金没有可靠保障
1998年《土地管理法》第四十二条规定：“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”。事实证明，事后缴纳土地复垦费，追缴难度大[4]。矿山开采造成破坏的土地，一般是在阶段性工作结束后或全部任务完成后才能实施复垦，因此矿山土地复垦的任务主要落在生产建设中后期，在中后期破坏土地面积和程度不断加大，但企业效益与前期相比却逐渐下降，甚至出现经营亏损，已无力复垦土地。一些中小型矿山企业，建设周期较短，三、五年开采完毕后，企业关闭，难以追缴土地复垦费，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于缺乏必要的约束机制，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多，形成了“企业破坏，政府和社会买单”的局面，但单从国家财政拨出资金进行土地复垦，国家承担不起。
2.3 缺少对矿山复垦工作的有效监督
因受国土管理中重点工作和中心工作的影响，复垦管理工作往往被忽视。同时，复垦管理机构也不健全，配备人员少，力量不足，有关部门之间协调合作不够，这严重影响了矿山复垦工作的依法行政。另外，开展矿山复垦工作，有大量的技术性事务需要一定的组织机构去完成。如，对矿山的现状及矿山复垦工程量的评估、矿山复垦规划与设计、矿山复垦工程的组织实施以及矿山复垦后验收等，应该由矿山复垦中介服务组织完成，但我国各地缺少这样的工作机构。科研机构仅在复垦理论和复垦的生物实验上作了较多的工作，而复垦行政主管部门既无人员也没有精力进行繁琐的事务性工作，从而极大地影响了矿山复垦工作的开展。
3矿山土地复垦的对策建议
3.1专门立法，完善相关法律法规
矿山土地复垦是政策性强、涉及部门广的工作，需要有一部主导性的法律（或法规）对复垦工作通盘考虑，全面协调，立足于矿山土地复垦的自身特性来做出规定，明确界定矿业生产、土地管理、环境保护等相关部门的责任、权利和义务，使我国的矿地复垦工作提高到一个新的高度，对其提供有效的政策、资金和技术扶持。专门立法还能有效地规定矿山土地复垦的各项相关制度，如矿地复垦“三同时”制度，矿地复垦保证金制度，矿地复垦环境影响评价制度，矿地复垦公众参与制度，违反矿地复垦的责任制度等[5]。同时，对于目前《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》及《土地复垦规定》中一些不合时宜的条款进行修改和完善，以解决现在矿山土地复垦工作中遇到的难题。
3.2 形成合理的价格机制
对于将来的矿产资源开发，应当加入环境成本，形成合理的价格机制。这样就可以使矿山复垦费用成为矿产品价格构成的一部分。在一些发达国家，将矿山复垦费用计入矿区生产成本，以减轻企业负担和保证复垦的正常资金来源。我国可以在税收方面协调实现，比如，加征矿山复垦费，这样就可以使矿产品的价格由企业开采成本和矿山复垦费等其他税费共同构成，而矿山复垦费应统一上缴国家，由专门的管理机构统一支配，专款专用。
3.3管理部门切实履行职责，加强监督
为了保证矿山土地复垦的有效实施，需要管理部门切实履行职责，分别在土地复垦方案审查、复垦费征收、复垦竣工验收等环节上把关，同时建立健全日常监管制度，定期、不定期地对土地复垦方案的落实情况进行检查、指导和督促，对不履行土地复垦责任或不按期完成复垦任务的矿山企业追究其法律责任。
4结语
今后一段时期内，我国的矿产资源紧缺仍是制约经济发展的瓶颈之一，矿产资源高强度开发将会带来更大的环境矛盾。随着我国经济的发展、社会的进步、环境保护意识的不断提高，人们对土地复垦这一问题的认识会逐渐深刻，复垦采取的措施必将会更科学、更有效、更合理，复垦的经济效益、社会效益、环境效益会越来越明显，从而调动人们参与、投资复垦的积极性，改善矿山环境和矿区周边人民的生活质量，全面推进矿产资源开发与环境保护协调发展，这对我国社会经济的发展壮大和可持续发展无疑将产生重要意义。
参考文献：
[1]徐绍史.加快发展和改革步伐提高矿产资源保障能力[J].国家行政学院学报，2008，（2）：4-7.
[2]张广良.知识产权侵权民事救济[M].北京：法律出版社，2003.
[3]李明德.新一轮世界贸易谈判中的知识产权[N].知识产权报，2001-01-30
[4]郑美珍.探索采矿用地方式改革创新矿区土地管理模式—矿区土地复垦政策法律
[5]陈斌，韩丽.矿地复垦专门立法的必要性探讨[J].环境科学导刊，2008，（S1）：47-51.
【关键词】矿山；土地复垦；问题；对策
矿产资源是国民经济建设和社会发展的重要物质基础，我国90%以上的一次能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料都来自于矿产资源[1]。但随着矿产资源的大规模开发利用，因矿山开采而造成的生态环境破坏问题也日趋严重，如压占破坏土地、大气污染、水体酸化、生物多样性丧失、自然景观破坏等，并威胁到人体健康。矿山土地复垦不仅是解决矿山生态环境问题的有效措施，还是促进国民经济、推动社会发展的必然需要。
1 我国矿山复垦现状
我国矿山废弃地生态恢复工作始于20世纪70年代末80年代初，由于当时的政策和技术方面的原因，废弃地生态恢复工作在总体上处于零星、分散、小规模和低水平的状态。
随着国民经济的发展和环保要求的日益提高，土地复垦开始受到各级政府和矿山公司的重视，特别是1989年颁布执行《土地复垦规定》以后，我国的土地复垦开始走上法制轨
道。但是，由于我国复垦法规不健全，复垦工作起步晚、起点低，复垦技术的高科技含量低，远远满足不了矿山生态重建和环境保护的需要。与发达国家相比，我国无论是在复垦科
研和复垦规模上，还是在复垦水平上，均有明显差距。而且我国的复垦法规也不健全，极大地影响了矿山复垦的进展。这一切决定了我国矿山复垦尚处于初始阶段，必须采取相应的对策，促进矿山复垦工作的开展[2]。
2矿山土地复垦存在的问题分析
2.1 土地复垦的配套法律与法规不健全
目前，我国有关的法律和法规，涉及到矿山环境保护方面的规定，大多限于“三废”污染与治理，而对矿山存在的其他环境问题关注不够。我国现行的《土地复垦规定》已不能适应市場经济发展的需要。我国在《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《煤炭法》等法律中都有土地复垦方面的规定[3]，但上述法律法规对于矿山复垦仅有一个原则上的规定，缺乏相配套的操作性法规细则。
2.2土地复垦资金没有可靠保障
1998年《土地管理法》第四十二条规定：“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”。事实证明，事后缴纳土地复垦费，追缴难度大[4]。矿山开采造成破坏的土地，一般是在阶段性工作结束后或全部任务完成后才能实施复垦，因此矿山土地复垦的任务主要落在生产建设中后期，在中后期破坏土地面积和程度不断加大，但企业效益与前期相比却逐渐下降，甚至出现经营亏损，已无力复垦土地。一些中小型矿山企业，建设周期较短，三、五年开采完毕后，企业关闭，难以追缴土地复垦费，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于缺乏必要的约束机制，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多，形成了“企业破坏，政府和社会买单”的局面，但单从国家财政拨出资金进行土地复垦，国家承担不起。
2.3 缺少对矿山复垦工作的有效监督
因受国土管理中重点工作和中心工作的影响，复垦管理工作往往被忽视。同时，复垦管理机构也不健全，配备人员少，力量不足，有关部门之间协调合作不够，这严重影响了矿山复垦工作的依法行政。另外，开展矿山复垦工作，有大量的技术性事务需要一定的组织机构去完成。如，对矿山的现状及矿山复垦工程量的评估、矿山复垦规划与设计、矿山复垦工程的组织实施以及矿山复垦后验收等，应该由矿山复垦中介服务组织完成，但我国各地缺少这样的工作机构。科研机构仅在复垦理论和复垦的生物实验上作了较多的工作，而复垦行政主管部门既无人员也没有精力进行繁琐的事务性工作，从而极大地影响了矿山复垦工作的开展。
3矿山土地复垦的对策建议
3.1专门立法，完善相关法律法规
矿山土地复垦是政策性强、涉及部门广的工作，需要有一部主导性的法律（或法规）对复垦工作通盘考虑，全面协调，立足于矿山土地复垦的自身特性来做出规定，明确界定矿业生产、土地管理、环境保护等相关部门的责任、权利和义务，使我国的矿地复垦工作提高到一个新的高度，对其提供有效的政策、资金和技术扶持。专门立法还能有效地规定矿山土地复垦的各项相关制度，如矿地复垦“三同时”制度，矿地复垦保证金制度，矿地复垦环境影响评价制度，矿地复垦公众参与制度，违反矿地复垦的责任制度等[5]。同时，对于目前《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》及《土地复垦规定》中一些不合时宜的条款进行修改和完善，以解决现在矿山土地复垦工作中遇到的难题。
3.2 形成合理的价格机制
对于将来的矿产资源开发，应当加入环境成本，形成合理的价格机制。这样就可以使矿山复垦费用成为矿产品价格构成的一部分。在一些发达国家，将矿山复垦费用计入矿区生产成本，以减轻企业负担和保证复垦的正常资金来源。我国可以在税收方面协调实现，比如，加征矿山复垦费，这样就可以使矿产品的价格由企业开采成本和矿山复垦费等其他税费共同构成，而矿山复垦费应统一上缴国家，由专门的管理机构统一支配，专款专用。
3.3管理部门切实履行职责，加强监督
为了保证矿山土地复垦的有效实施，需要管理部门切实履行职责，分别在土地复垦方案审查、复垦费征收、复垦竣工验收等环节上把关，同时建立健全日常监管制度，定期、不定期地对土地复垦方案的落实情况进行检查、指导和督促，对不履行土地复垦责任或不按期完成复垦任务的矿山企业追究其法律责任。
4结语
今后一段时期内，我国的矿产资源紧缺仍是制约经济发展的瓶颈之一，矿产资源高强度开发将会带来更大的环境矛盾。随着我国经济的发展、社会的进步、环境保护意识的不断提高，人们对土地复垦这一问题的认识会逐渐深刻，复垦采取的措施必将会更科学、更有效、更合理，复垦的经济效益、社会效益、环境效益会越来越明显，从而调动人们参与、投资复垦的积极性，改善矿山环境和矿区周边人民的生活质量，全面推进矿产资源开发与环境保护协调发展，这对我国社会经济的发展壮大和可持续发展无疑将产生重要意义。
参考文献：
[1]徐绍史.加快发展和改革步伐提高矿产资源保障能力[J].国家行政学院学报，2008，（2）：4-7.
[2]张广良.知识产权侵权民事救济[M].北京：法律出版社，2003.
[3]李明德.新一轮世界贸易谈判中的知识产权[N].知识产权报，2001-01-30
[4]郑美珍.探索采矿用地方式改革创新矿区土地管理模式—矿区土地复垦政策法律
[5]陈斌，韩丽.矿地复垦专门立法的必要性探讨[J].环境科学导刊，2008，（S1）：47-51.