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摘要：产生于1972年斯德哥尔摩人类环境会议的主要组织决定就是创建联合国环境规划署，其职能是在环境全球管治中协调联合国相关机构的环境活动并担当新政策创议的发动者。自那时以来，国际社会已经在环境全球政策（以及最近在可持续发展政策）方面付出了巨大努力，并创建了大量的条约、组织和机制。从总体上说，进展是积极性的，并日益指向一种不断扩展着的全球环境管治体系。但同样显而易见的是，尽管全球环境管治体系的规模和资金都在迅速扩大，但它在实现其实质性改善全球环境、走向可持续发展甚或扭转环境恶化趋势等目标方面并不是真正有效的，甚至可以说，恰恰是全球环境管治体系的演进本身带来了难以应付的制度性挑战。正因为如此，近年来一种渐趋一致的共识是，我们必须充分考虑如何改革这一现存体系，而且关于全球环境管治改革的讨论必须超越联合国环境署本身的改革，以便构建一种全新的体系，其中不同行为体能够更加高效和有效地相互作用，从而服务于环境保护与可持续发展的最终目标。
关键词：全球环境管治体系；联合国；改革；争论；环境政治
【中图分类号】X3 【文献标识码】A 【文章编号】1671—7287（2012）03—0005—08
本文将概述目前关于全球环境管治（GEG）改革的争论与进展。但是，它既不是对时下有关争论的批判性评估，也不是要详细概括各种理论观点。也就是说，我们并不试图评价某种特定改革政策建议的可行性，也不倾向于某种特定的改革方向。本文的目标仅限于：一是简要阐述不断进化着的全球环境管治体系的主要方面；二是确定与这种进化相伴随着的挑战；三是对现已提出的改革建议做大致分类；四是对某些进展中的和新近的全球环境管治改革创议加以评述。
一、不断进化着的全球环境管治体系
全球环境管治是规制全球环境保护的组织、政策工具、财政机制、规则、程序和规范的总和。随着全球性环境政治与政策的不断演进，全球环境管治的最终目标是改善环境状况并导致更宽泛意义上的可持续发展，本文就是在可持续发展的语境下来探讨环境管治这一议题的。
1972年斯德哥尔摩人类环境会议的主要决定就是创建联合国环境规划署（UNEP），其职能就是在环境全球管治中协调联合国相关机构的环境活动并担当新政策创议的发动者。自那时以来，国际社会已经在环境全球政策（以及最近在可持续发展政策）方面付出了巨大努力，并创建了大量的条约、组织和机制。1992年的里约地球峰会和2002年的约翰内斯堡可持续发展首脑会议，就是全球环境管治体系迅速进化进程中的重要标志之一。
目前，对联合国框架内环境相关机构进行较准确量度的是联合国秘书长创建的联合国环境管理小组（EMG）及其成员。创建该小组的目的是“改善联合国范围内的机构间协调”，其成员涵盖“联合国体系下的署司、组织和特殊机构以及所有多边环境协议的秘书处”。所有这些组织都有一个明确的环境授权，其中大部分都在从事着特定的环境活动。该小组成员的多样性充分表明了对全球环境管治可能产生影响的角色的宽泛程度。具体而言该小组成员包括：巴塞尔公约秘书处、生物多样性公约（CBD）秘书处、濒危物种国际贸易公约（CITES）秘书处、迁徙物种公约（CMS）秘书处、非洲经济及社会理事会（ECA）、欧洲经济理事会（ECE）、拉美和加勒比地区经济及社会理事会（ECLAC）、亚洲和太平洋地区经济及社会理事会（ESCAP）、西亚经济及社会理事会（ESCWA）、联合国粮农组织（FAO）、全球环境基金（GEF）、国际原子能机构（IAEA）、国际民航组织（ICAO）、国际农业发展基金（IFAD）、国际劳工组织（ILO）、国际海洋组织（IMO）、国际减灾战略（ISDR）秘书处、国际贸易中心（ITC）、国际电信联盟（ITU）、人道主义事务协调办公室（OCHA）、人权高级专员办公室（OHCHR）、拉姆萨（Ramsar）湿地公约秘书处、防治荒漠化公约（CCD）秘书处、联合国贸易与发展会议（UNCTAD）、联合国经济与社会事务部（UNDESA）/可持续发展局（DSD）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）、联合国教科文组织（UNESCO）、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处、联合国人口基金（UNPPA）、联合国人类住区署（HABI—TAT）、联合国难民高级专员（UNHCR）、联合国儿童基金（UNICEF）、联合国工业发展组织（UNIDO）、联合国训练研究所（UNITAR）、联合国大学（UNU）、万国邮政联盟（UPU）、世界粮食计划署（WFP）、世界卫生组织（WHO）、世界知识产权组织（WIPO）、世界气象组织（WMO）、世界银行、世界贸易组织（WTO）、世界旅游组织（WTO）。
相应地，过去几年中，在政策制定者和学者中间都出现了一个激烈争论，即是否和如何对现行的全球环境管治体系进行改革，以便适应其自身的迅速发展。尽管关于全球环境管治的争论主要集中在联合国环境署，但这一议题本身要复杂得多。这是因为自1972年以来，全球环境管治涉及的事项和范围都大大扩展了。总体上说，这种进展是积极性的，并指向一种扩展的（也就更加繁忙的）全球环境管治体系。具体来说，它包括如下三个层面。
一是更多的参与者。联合国框架下的国际环境制度历经一个数量迅速扩张的过程，如可持续发展委员会（CSD）和环境管理小组。目前，超过30个联合国机构和署司涉及环境管理。如今，主要机构像世界银行和世界贸易组织宣称，可持续发展对于它们根本目标的实现来说是至关重要的。同样，在联合国以外的国际和区域性组织也开始关注环境与可持续发展议题。
多边环境协议（MEAs）的扩张也导致了其专门性秘书处的骤增，同时还促成了一些认知共同体，致力于提供涉及全球环境议程不同方面的政府问论坛。
对全球环境的兴趣还受到了不断成长和日益活跃的公民社会角色的激励，并反过来促进了后者的日益壮大。不仅影响全球环境管治的非国家角色的数量迅速增加，而且它们对于全球环境管治的兴趣和影响方式也都变得多样化。如今，它们不仅包括大规模的环境非政府组织，还包括大量以社区为基础的组织、商业和知识共同体网络。 二是更多的资金投入。国际环境行动的多重资助已经成为可能。这些资金投入不仅包括各种组织的运行预算，而且包括作为特定条约部分或整体安排而带来的某些资助机制。如1991年创建的全球环境基金已经资助了480万美元的项目，并提供了1 560万美元的共同资助。
此外，还有大量的环境项目资助来自发展援助、国际组织、联合国机构和国际非政府组织。
尽管这些资金相对于全球挑战的现实需要来说是杯水车薪，但其绝对数量还是相当可观的。当然，基金的来源和去向都存在着很大差别。
三是更多的规则和规范。据统计，目前正式签署的多边环境协议已经超过500个。尽管其中大部分是区域性的和少数国家之间的，但也确实有相当数量是全球性的。可以认为，环境是继贸易之后的第二个全球性决策的共同议题领域（尽管环境条约往往更多是宣示性的，而不像贸易条约那样是以规则为基础的）。尤其是在1992年里约地球峰会之后，类似的高调协议大量增加；这些协议直到现在才变得趋于成熟，其中很多仍处在落实前准备阶段。
环境规则与规范越来越多地由非环境体制——如世界贸易组织和千年发展目标来创建，从而获得了来自国际金融公司和大规模私人银行的政策落实担保。
国际组织、公民社会、民族国家政府和私人部门对可持续发展概念的更大程度信奉，也导致这些组织创制规范甚或政策来促进全球环境改善并追求可持续发展。
沿着上述维度对全球环境管治不断扩展的介入总体来说，是一种积极的变化。然而，尽管面向全球环境管治的制度、人力和财政资源投入的可观增加以及少数领域中的环境质量改善，全球环境整体上仍以令人吃惊的速度在恶化。鉴于不断增加的温室气体排放，不断减少的森林覆盖，不断下降的渔业资源储存和不断消失的生物多样性，显而易见的是，尽管全球环境管治的规模在扩大，但它在实现其实质性改善全球环境、走向可持续发展甚或扭转环境恶化趋势等目标方面并非是真正有效的。客观地说，我们也许还难以期待一种仍在进展中的制度能够产生如此深刻的改变。然而，似乎是全球环境管治体系的进化本身带来了难以应付的新的制度性挑战。换句话说，全球环境管治的迅速发展已经导致这一体系严重超载。概言之，目前的全球环境管治体系至少存在如下六个方面值得注意的问题。
一是多边环境协议的剧增和全球环境管治的碎片化。太多的组织参与到太多不同领域的环境管治之中，而且往往有着相同的授权。环境多边协议的秘书处不成比例地分散在世界各地，有着各不相同的自治权限，并集中于各自的但却是相互关联的环境难题。例如，气候变化秘书处是由联合国秘书处管理的，而臭氧秘书处和生物多样性公约秘书处却要向联合国环境署报告。生物多样性公约秘书处位于蒙特利尔，防治荒漠化公约和气候变化框架公约的秘书处位于波恩，而濒危物种国际贸易公约和巴塞尔公约的秘书处位于日内瓦。碎片化可能会导致相互冲突的议程、地理上的分散以及规范与规则上的不一致，因为不同的秘书处很难做到充分的相互了解和彼此合作。地理上的分散会导致更多的旅行需要和人力成本、更大的汇报负担和“商谈煎熬”。尤其是，这将消耗发展中国家宝贵的人力与制度资源，而且往往会把最好的资源用于全球管治而不是在民族国家中的落实。
二是国际组织间缺乏合作与协调。这里涉及的问题是，缺乏服务于全球环境管治的有效协调机制。从理论上说，联合国环境署承担的正是这样一种职能，然而，它从未被赋予资源或政治资本来履行这种职权。联合国环境署“协调”其他联合国机构的能力进一步受到了联合国环境保护相关机构巨大数量的制约。全球环境基金作为主要资助机制、各种多边环境协议秘书处和可持续发展委员会的建立，进一步削弱了联合国环境署的权威，并导致其复杂的内部与机构间的政治竞争。
三是全球环境管治中落实、贯彻和成效上的缺乏。全球环境管治体系已经演变成为一种“谈判系统”，似乎处于一种无休止的谈判状态，而且沉湎于持续的谈判而不是现有协议的落实。这种“落实亏空”进一步受到如下事实的影响，几乎不存在什么贯彻机制，更少有工具或手段能够确保实现其最初目标。环境管治体系不包括任何实质性争端解决机构，而且很少措施确保协议得到遵守。就像其他许多国际过程和制度一样，多边国际协议中的共识构建更多是受到政治可行性而不是科学性所推动。当然，这一难题并不仅限于全球环境管治体系，而是存在于所有国际组织。然而，无视复杂而长期过程中的科学性会带来比其他领域更大的成本和持久性影响。
四是资源的无效使用。这方面经常被指出的问题是，这一体系作为一个整体似乎拥有丰富的资源（尽管仍不充足），但体系内的重叠和缺乏协调意味着这些资源往往得不到有效利用。例如，在2000年，世界银行用于环境项目的投资高达50亿美元，联合国开发计划署为12亿美元，而全球环境基金的项目投入共计已达45亿美元。民族国家政府、公民社会和私人部门也已经向环境项目提供大量资助。尽管整体上有这种数量不菲的投入，但该体系的构成部分依然是严重资源短缺的。地理上的分散化和活动重复会导致更高的运行成本和更低的资源利用效率。如果管治和资助体系内部有着更高的一致性的话，这些既有资源完全可以取得更好的成效。
五是环境领域以外的全球环境管治。如今，数量不断增加的影响环境管治的重要决定发生在环境领域之外，如在贸易、投资和国际发展领域。尽管像世界贸易组织、联合国开发计划署和世界银行等机构开始比以往更加关注环境和可持续发展议题，但它们在很大程度上仍处在全球环境管治的讨论之外，或者说，环境行为体仍然处在环境管治决策的边缘地带。在很大程度上，环境决策者往往只是相互间讨论，而很少被邀请或主动努力进入更宽泛的发展决策。此外，卫生和安全议题如今日益被与全球环境管治联系在一起。因为，全球环境管治体系作为一个整体要想有效进行，就必须努力实现与其他全球政策领域的衔接，使环境考虑融入主流的经济与安全决策，确保环境与其他全球公共政策领域之间的高度一致。
六是一个以国家为中心体系中的非国家角色。参与全球环境管治的各种制度是以民族国家为中心而设计的。然而，公民社会角色如环境非政府组织和工商业团体正在全球环境决策中发挥着日益重要的作用。环境非政府组织既可以在促成国际会议、起草条约、提供科技信息和监督落实等方面发挥着积极作用，还可以在环境协议落实中担当重要角色。私人部门也通过自愿性承诺和公私伙伴关系而越来越多地参与到全球环境管治之中。然而，目前的全球环境管治体系并非是为了适应这些多元性非国家行为体而创建的。因而，全球环境管治面临的挑战是创建一种使这些非国家角色充分实现其潜能的制度空间。 于全球环境管治体系中上述各种“亏空”的实际影响，学者和实践工作者中间存在着广泛争论。然而是一种共识性看法是，我们必须充分考虑如何改进这一现行体系。不仅如此，大家原则上同意，关于全球环境管治改革的讨论必须超越联合国环境署本身的改革，以便构建一种新的体系，其中不同行为体能够更加高效和有效地相互作用，从而服务于环境保护与可持续发展的最终目标。
通过回顾全球环境管治体系的演进及其面临的主要挑战可以发现，问题不在于这一体系本身是有缺陷的，而在于体系本身已经远远超出了其设计负荷，因而难以适应新的现实。的确，我们前文分析的诸多关切恰恰是因为这一体系过快成长以及由此带来的全球环境管治工具和制度的大量增加。如果上述看法成立，那么，我们所面临的挑战就不是去“修补”一个已经破碎的体系，而是去革新这个体系，以便使其适应自身进化过程中面临的新现实与挑战。
二、全球环境管治改革的主要模式
改善全球环境管治是自从环境议题20世纪70年代进入国际议程以来一直在学术界和政策决策圈引起激烈争论的议题。自那时以来，无论是环境威胁还是国际社会的回应都已在数量和复杂程度上大大增加。然而，全球环境管治面临的主要挑战依然未变：如何设计一种可以更好地保护全球环境的制度框架（体系）？
1 遵从模式
该模式信奉者主张创建这样一个机构，它能够提供约束性的决定，使得国家和私人部门为它们对多边环境协议的不遵从行为和由此产生的环境破坏行为负责。
沿着这一思路，他们已经建议提出了几个具有上述执行权能的机构：一是世界环境法院，它被设计为仿照欧洲人权法院的永久性机构，确保对多边环境协议的遵从并捍卫人们对于健康环境的新权利。二是提升托管理事会的地位以便有权掌管全球性共同财富，并代表潜在托管者尤其是未来后代的利益。三是重新解释对安理会的授权包括环境安全，正如它已经很好地适应了非传统安全，比如人道主义紧急状况和对人权的粗暴侵犯。
从理论上说，遵从模式可以克服“搭便车”难题，确保人们对全球性公共财富的关心，提供像其他领域中那样（尤其是世界贸易组织）的司法强制执行，改善环境法的可预期性和代际关切，并直接影响到对多边环境协议的遵从。但在实践中，国家不会愿意将自己置身于上述遵从机构的监管之下。国际环境法发展历史上长期存在的是极力回避第三方的裁决，无力通过驱逐或罚款来惩处对全球公共财富的侵害者和对“执行”条款的低态支持。最后，各个国家自愿接受这种遵从模式的可能性是微乎其微的。
2 新机构模式
该模式信奉者主张创建一个联合国环境署之外的新机构，集中承担环境责任并协调联合国相关机构的工作。
这方面最雄心勃勃的建议是在世界环境与发展组织（WOED）或世界可持续发展组织（WSDO）的新框架下合并联合国相关署司（包括联合国环境署、可持续发展委员会和联合国开发计划署等）。其他建议还包括创建一个类似世界贸易组织的全球环境组织（GEO），它具有应对市场失败的广泛权威，并推进由成员国负责落实的有关国际标准的谈判。还有的建议利用全球环境基金作为新机构设计蓝本，或主张强化联合国经社理事会和可持续发展委员会等在监管体系性协调方面的作用，或建议创建一个环境谈判组织来实现环境产品贸易，或旨在强化G8和G20的领导作用以便逐渐创设一个新机构。
创建一个新机构是聚合现有机构的优秀品质并指导全球环境决策的机会。这样一种机构可以解决联合国体系内环境管治的离散化和软弱性难题。然而，把所有的环境协议置于一个构架之下将会是一个重大挑战，因为现行体系是严重分散化的，而各环境机构强烈拒斥兼并。把布雷顿森林制度也置于同一个构架之下尤其不现实。新机构的好处仍然是不确定的：它也许会促进合作和增进国家的环境关切，但也有可能成为另一个庞大官僚机构，排斥公民社会的影响，并忽视向发展中国家的资金和技术转移。
3 改进联合国环境署模式
该模式信奉者主张把联合国环境署作为改进环境管治的起点，将其改造成为不断强化其自身地位的专门性机构。
这一模式与上述模式的不同在于，它主张强化联合国环境署的地位而不是用一个超级新机构来取代它。联合国环境署长期以来是改革争论的积极参与者和焦点所在。它自创立以来就面临着诸多挑战（有限的法律授权、缺乏资金和办公场所等）。该模式下广泛讨论的建议是，把联合国环境署提升为一个专门性机构，从而它可以缔结条约，拥有独立的预算以及全新的资助机制。联合国环境署可以强化自身地位成为全球环境的一个“支撑”性机构，致力于促进信息与能力交流，并确定全球环境部长论坛（GMEF）的大致政策行动指南。同样，还有建议把联合国环境署提升为一个相对独立的联合国环境组织（UNEO）。该组织将拥有独立的法律身份，因而拥有自己的大会、执行机构和秘书处。它将结合联合国环境署和全球环境部长论坛，接管联合国环境署的日常职权，并作为联合国体系的环境监管机构。
关于环境管治的现有讨论，似乎聚焦于把联合国环境署提升为一个专门性机构这样一种折衷性建议，既不做大幅度的改变，也不无所作为。与创设一个新机构相比，提升联合国环境署的地位不需要太多的资金和外交努力。鉴于联合国环境署有着制度成功和不断学习的良好纪录，一旦拥有更高的法律地位、更充足的资金和更多的职员，完全可以有着更为突出的表现。但是，改革争论仅仅集中于联合国环境署将会影响我们正视更宽泛的制度性挑战，而且我们并不清楚的是，一种专门性机构地位究竟能够带来多大改变。
4 组织理顺模式
该模式信奉者强调改进全球环境管治体系下各种机构间合作与协同的必要性。
改进协调是联合国体系正在开展中的工作和面临的主要挑战之一。使现有环境制度一体化或“聚合”已经被视为实现环境条约目标的措施之一，尽管提高效率和改进环境管治的一致性也同样重要。聚合可以是以议题为基础的、功能性的和组织性的，或者它们可以有着一个特定的区域性范围（位于同一地点和秘书处“合并”）。实现协同的另一方法是通过明晰对不同机构的法律授权、消除它们之间的冲突性议程和建立其相互联系而克服职权重叠和重复。全球贸易规则和多边环境协议之间的不一致性清楚表明了组织理顺化的必要性。最后，还有一个落实理顺化，各国要制订计划以协调对联合国关于气候变化、沙漠化和生物多样性的里约公约的落实。 制度分散化并非完全没有优点：它可以增加环境保护的可视性，促进专门化和革新，并提高秘书处所在国的承诺。某种程度上的机构冗余也是必要的，因为它可以有效抵御制度的衰弱趋势②。然而，分散化有着许多缺点，如机构重叠、过高的资金与行政成本以及尤其是来自发展中国家的汇报压力。这些缺点将导致国家参与的减少和环境法律落实的不足。各种组织理顺建议必须做到设计精致以便有助于克服上述难题。否则，它们只会使现状变得更加糟糕。
5 多重角色模式
该模式信奉者强调环境管治体系由众多的角色构成，而它们的行动需要相互加强和更好的协调。如果缺乏这些角色的一体化，单纯的组织重构并不能解决制度性难题。
角色的多元化及其相互作用构成了全球环境管治的一种多维“体系”。它包括国家、国际环境组织、有关国际组织、公民社会组织和公众关切与行动。仅仅关注于管治的组织向度会让我们忽视如下事实：要想影响决策程序和改变制度界限，制度性意愿是必需的。这方面的第一个改革建议是把环境纳入到更大的可持续发展框架之下，允许多元化组织蓬勃发展，但创设这些组织彼此间相互作用的渠道、偏好可持续发展而不是环境的管治也许会导致环境难题在国际议程上的进一步边缘化、发展中国家的疏离和环境与其他相关国际体制之间的持续冲突，因而需要谈判签署一个《环境与发展总协定》来规范被普遍认可的可持续发展原则，并成为现存的多边环境协议的基石。第二个改革建议是创建多重落实机制。全球环境管治的质量将日益取决于五个主要执行机构之间的相互作用以及这一体系通过全球公共政策网络来促进其相互作用的能力。
上述模式是基于对全球环境管治难题的一个宽泛定义。相应地，它所提出的应对建议也是总体性的，提供的只是体系改革应遵循的方向，而不是具体的组织改进举措。如果说组织性思考留下了一种控制而不是管治的幻象，那么，系统性思考承认了这一体系的混乱和不确定性。今日环境威胁像气候变化及其回应的复杂性表明，各种落实渠道正在出现，但却可能缺乏方向感，除非全球管治体系能够解决这些难题。这一体系是否已足够成熟，能否通过战略性指引和规范性指导来逆转环境恶化，尚有待观察。
三、全球环境管治改革创议及其实践
联合国似乎处在一种持续的改革状态之中，实际上，改革联合国的最早尝试发生在这一组织创立后不久。但是，国际组织的变革是非常困难的，增添新的因素和机构往往比较容易，但要变革既存机构几乎是不可能的。
全球环境管治的改革努力恰是这样的情形。这一轮要求改革联合国环境署的呼吁始于1997年的《关于联合国环境署职权的内罗毕宣言》，试图重新激活这一组织自20世纪八九十年代以来持续衰弱的权威（然而，历史学家也许认为，改革努力要早得多，甚至可以追溯到1972年它成立之初的相关讨论）。
就最近关于全球环境管治改革的要求来说，我们可以发现，改革的呼声在过去十年中持续不断，越来越强烈，而且同时发生在联合国内部、民族国家政府、学术界和公民社会。具体包括：
一是1997年联合国秘书长科菲·安南发起的联合国改革创议。安南在他1997年公布的《革新联合国》的改革计划中把改进环境制度的协调与效率置于国际政治议程之上。
二是1997年《关于联合国环境署职权的内罗毕宣言》把联合国环境署的角色重新界定为环境领域中的主要权威。该宣言被联合国环境署管委会接受，并得到了联合国大会的支持，以期重振联合国环境署及其权威，抵消它自可持续发展委员会成立以来所遭到的冷落和削弱。
三是1997年安南任命的联合国环境与人类住区特别小组，致力于联合国机构间联络和联合国环境署的振兴。特别小组的建议被安理会采纳，并导致成立了两个协调性机构：环境管理小组和全球环境部长论坛。
四是1999年成立的机构间环境管理小组，作为一种机制对联合国环境署提供联合国框架下环境议题的有效协调。
五是2000年由全球环境部长论坛接受的《马尔默宣言》。它请求可持续发展首脑会议评估一种关于改进全球环境管治制度架构的需要，包括如何强化联合国环境署和拓宽其资金渠道，如何更高地把非国家角色纳入到全球环境管治体系。
六是2000年发起的卡塔吉纳（Cartagena）进程以评估改革全球环境管治的政策选择。联合国环境署管委会和全球环境部长论坛（GC/GMEF）的第21次会议组建了开放的政府间部长及其代表的国际环境管治工作组来评估强化联合国环境署的政策选择，提高多边环境协议的成效和增进国际决策的一致性。
七是2002年由世界可持续发展峰会接受的《约翰内斯堡落实计划》，要求卡塔吉纳决定得到充分落实。
八是在韩国济州岛举行的联合国环境署管委会和全球环境部长论坛第八次特别会议，讨论卡塔吉纳决定的落实进展。
九是2003年法国总统雅克-希拉克在联合国大会上要求建立联合国环境组织的建议。作为回应，一个非正式小组成立，以促进关于联合国环境署改革的对话。
十是2004年联合国环境署管委会和全球环境部长论坛接受的《巴厘技术支持和能力建设战略计划》。巴厘计划概述了提高发展中国家的能力与经济以便落实多边环境协议的政策建议。
十一是联合国2005年峰会呼吁强化国际环境管治框架内的协调和把实践层面上的环境行动一体化进更大的可持续发展框架。
十二是联合国2005年峰会次年成立的联合国范围内人道主义救助、环境和发展领域协调高级小组。
此外，环境非政府组织和学者也提出了大量关于全球环境管治的改革建议。美国的世界资源研究所（WRI）、法国的可持续发展和国际关系研究所（IDDRI）、联邦德国的生态政策研究所和耶鲁大学的全球环境管治项目只是积极参与其中的少数代表。在过去十年中，已经有大量关于全球环境管治的著作出版和期刊创刊。最近，法国总统和联合国秘书长等政治领导人都强调了全球环境管治改革的必要性。
虽然国际社会的持续努力对全球环境管治改革以及一直保持对改革本身的热情，但真正的改变依然是有限的。这其中的原因包括： 一是体系内存在着一种拒斥改革的惰性和维持现状的愿望。尽管联合国已经发起了许多自我改革创议，但体系内的行为体却有着维持现状的强烈动因。无论是民族国家的代表还是国际机构的官僚都不希望看到全球环境管治上的实质性改变，现行体系尽管存在着这样那样的缺陷，但他们已经适应而且善于为己所用。那些确已提出的变革建议，如来自机构间环境管理工作组的建议大多是温和的和渐进性的。
二是缺乏领导者。除了来自全球环境管治体系内部的改革惰性，政治领导人中缺乏足够的意愿和领导者来实施这些创议。偶尔会听到一些行动呼吁，但这些呼吁往往停留在宣示性阶段。
三是发展中国家的关切。发展中国家有着对国际体系状况的合法性关切，它们已经变得不太信任国际体系，尤其关注环境工具的快速增加及对其经济发展可能带来的不利影响。尽管发展中国家未必一定会留恋现状，但它们担心的是，任何改变只会使事情变得更加糟糕。
四是各机构的地盘意识。联合国机构往往舍不得失去其任何权威或职权，即便职权重叠与重复是显而易见的。既然已经创建了一个相互制约和彼此交叉的复杂的立体性制度体系，就像我们看到的那样，毫不奇怪，每一个机构都致力于其持久性延续。
五是缺乏政治意愿和民族国家利益对全球环境难题的平衡。国家经济和安全利益往往与环境关切相冲突，相应地，并非所有的国家都希望有一个强大的全球环境管治体系。实际上，即使当一个更强大的全球环境管治体系的逻辑明显存在时，它也往往受制于如下事实：这一体系中行为体的首要职责是保证其狭隘的国家与机构利益。
六是环境议题对于国际社会的重要性明显呈下降趋势。这在进入新世纪以来的数年中尤其如此。对国际安全的重新强调分散了人们对于其他议题的注意力，这当中也包括与全球环境相关的议题。
尽管上述制约性条件，改革的动力依然存在。在笔者看来，至少以下三方面的原因仍会推动全球环境管治的改革，并且有可能会带来一些期待已久的真正变化。
首先，非政府组织、学术界和这一体系内的政策制定者之间的一个共识是，改革是不可避免的。改革要求虽然缓慢，但却持续性地增加，相应地，体系拒斥改革的能力正在瓦解。的确，行动范围的不断扩大和改革进程中的失望本身就会提供一种机会，一些切实可行的建议也许会付诸实施。
其次，不仅呼吁改革的数量，而且它们的性质已发生改变。最近，这些改革呼吁开始来自民族国家政府的最高层，而且许多政府持续在最高层面上提出类似主张。此外，那些试图在联合国范围以及全球环境管治的高层面的改革尝试，正在获得越来越大的政治支持和吸引力。这并不意味着新的体系范围的改革创议一定会比原来的努力更成功，但它的确表明，如今有了更为持续的和重要的变革要求者。这方面的最新例子是在人道主义救助、环境和发展领域的联合国范围内一致性进程的加快。
再次，也是最重要的，大量改革尝试所集聚的经验已经使得改革倡导者可以更清晰地表明，什么样的改革一揽子方案是在政治上更加可行的和理论上更受欢迎的。人们已经拥有更明智的实践智慧，虽然不会轻易抛弃那些看似“草率的”建议，但却十分清楚，改革并不是为了装饰什么，而是要能够切实带来全球环境的改善并转向可持续发展道路。
关键词：全球环境管治体系；联合国；改革；争论；环境政治
【中图分类号】X3 【文献标识码】A 【文章编号】1671—7287（2012）03—0005—08
本文将概述目前关于全球环境管治（GEG）改革的争论与进展。但是，它既不是对时下有关争论的批判性评估，也不是要详细概括各种理论观点。也就是说，我们并不试图评价某种特定改革政策建议的可行性，也不倾向于某种特定的改革方向。本文的目标仅限于：一是简要阐述不断进化着的全球环境管治体系的主要方面；二是确定与这种进化相伴随着的挑战；三是对现已提出的改革建议做大致分类；四是对某些进展中的和新近的全球环境管治改革创议加以评述。
一、不断进化着的全球环境管治体系
全球环境管治是规制全球环境保护的组织、政策工具、财政机制、规则、程序和规范的总和。随着全球性环境政治与政策的不断演进，全球环境管治的最终目标是改善环境状况并导致更宽泛意义上的可持续发展，本文就是在可持续发展的语境下来探讨环境管治这一议题的。
1972年斯德哥尔摩人类环境会议的主要决定就是创建联合国环境规划署（UNEP），其职能就是在环境全球管治中协调联合国相关机构的环境活动并担当新政策创议的发动者。自那时以来，国际社会已经在环境全球政策（以及最近在可持续发展政策）方面付出了巨大努力，并创建了大量的条约、组织和机制。1992年的里约地球峰会和2002年的约翰内斯堡可持续发展首脑会议，就是全球环境管治体系迅速进化进程中的重要标志之一。
目前，对联合国框架内环境相关机构进行较准确量度的是联合国秘书长创建的联合国环境管理小组（EMG）及其成员。创建该小组的目的是“改善联合国范围内的机构间协调”，其成员涵盖“联合国体系下的署司、组织和特殊机构以及所有多边环境协议的秘书处”。所有这些组织都有一个明确的环境授权，其中大部分都在从事着特定的环境活动。该小组成员的多样性充分表明了对全球环境管治可能产生影响的角色的宽泛程度。具体而言该小组成员包括：巴塞尔公约秘书处、生物多样性公约（CBD）秘书处、濒危物种国际贸易公约（CITES）秘书处、迁徙物种公约（CMS）秘书处、非洲经济及社会理事会（ECA）、欧洲经济理事会（ECE）、拉美和加勒比地区经济及社会理事会（ECLAC）、亚洲和太平洋地区经济及社会理事会（ESCAP）、西亚经济及社会理事会（ESCWA）、联合国粮农组织（FAO）、全球环境基金（GEF）、国际原子能机构（IAEA）、国际民航组织（ICAO）、国际农业发展基金（IFAD）、国际劳工组织（ILO）、国际海洋组织（IMO）、国际减灾战略（ISDR）秘书处、国际贸易中心（ITC）、国际电信联盟（ITU）、人道主义事务协调办公室（OCHA）、人权高级专员办公室（OHCHR）、拉姆萨（Ramsar）湿地公约秘书处、防治荒漠化公约（CCD）秘书处、联合国贸易与发展会议（UNCTAD）、联合国经济与社会事务部（UNDESA）/可持续发展局（DSD）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）、联合国教科文组织（UNESCO）、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处、联合国人口基金（UNPPA）、联合国人类住区署（HABI—TAT）、联合国难民高级专员（UNHCR）、联合国儿童基金（UNICEF）、联合国工业发展组织（UNIDO）、联合国训练研究所（UNITAR）、联合国大学（UNU）、万国邮政联盟（UPU）、世界粮食计划署（WFP）、世界卫生组织（WHO）、世界知识产权组织（WIPO）、世界气象组织（WMO）、世界银行、世界贸易组织（WTO）、世界旅游组织（WTO）。
相应地，过去几年中，在政策制定者和学者中间都出现了一个激烈争论，即是否和如何对现行的全球环境管治体系进行改革，以便适应其自身的迅速发展。尽管关于全球环境管治的争论主要集中在联合国环境署，但这一议题本身要复杂得多。这是因为自1972年以来，全球环境管治涉及的事项和范围都大大扩展了。总体上说，这种进展是积极性的，并指向一种扩展的（也就更加繁忙的）全球环境管治体系。具体来说，它包括如下三个层面。
一是更多的参与者。联合国框架下的国际环境制度历经一个数量迅速扩张的过程，如可持续发展委员会（CSD）和环境管理小组。目前，超过30个联合国机构和署司涉及环境管理。如今，主要机构像世界银行和世界贸易组织宣称，可持续发展对于它们根本目标的实现来说是至关重要的。同样，在联合国以外的国际和区域性组织也开始关注环境与可持续发展议题。
多边环境协议（MEAs）的扩张也导致了其专门性秘书处的骤增，同时还促成了一些认知共同体，致力于提供涉及全球环境议程不同方面的政府问论坛。
对全球环境的兴趣还受到了不断成长和日益活跃的公民社会角色的激励，并反过来促进了后者的日益壮大。不仅影响全球环境管治的非国家角色的数量迅速增加，而且它们对于全球环境管治的兴趣和影响方式也都变得多样化。如今，它们不仅包括大规模的环境非政府组织，还包括大量以社区为基础的组织、商业和知识共同体网络。 二是更多的资金投入。国际环境行动的多重资助已经成为可能。这些资金投入不仅包括各种组织的运行预算，而且包括作为特定条约部分或整体安排而带来的某些资助机制。如1991年创建的全球环境基金已经资助了480万美元的项目，并提供了1 560万美元的共同资助。
此外，还有大量的环境项目资助来自发展援助、国际组织、联合国机构和国际非政府组织。
尽管这些资金相对于全球挑战的现实需要来说是杯水车薪，但其绝对数量还是相当可观的。当然，基金的来源和去向都存在着很大差别。
三是更多的规则和规范。据统计，目前正式签署的多边环境协议已经超过500个。尽管其中大部分是区域性的和少数国家之间的，但也确实有相当数量是全球性的。可以认为，环境是继贸易之后的第二个全球性决策的共同议题领域（尽管环境条约往往更多是宣示性的，而不像贸易条约那样是以规则为基础的）。尤其是在1992年里约地球峰会之后，类似的高调协议大量增加；这些协议直到现在才变得趋于成熟，其中很多仍处在落实前准备阶段。
环境规则与规范越来越多地由非环境体制——如世界贸易组织和千年发展目标来创建，从而获得了来自国际金融公司和大规模私人银行的政策落实担保。
国际组织、公民社会、民族国家政府和私人部门对可持续发展概念的更大程度信奉，也导致这些组织创制规范甚或政策来促进全球环境改善并追求可持续发展。
沿着上述维度对全球环境管治不断扩展的介入总体来说，是一种积极的变化。然而，尽管面向全球环境管治的制度、人力和财政资源投入的可观增加以及少数领域中的环境质量改善，全球环境整体上仍以令人吃惊的速度在恶化。鉴于不断增加的温室气体排放，不断减少的森林覆盖，不断下降的渔业资源储存和不断消失的生物多样性，显而易见的是，尽管全球环境管治的规模在扩大，但它在实现其实质性改善全球环境、走向可持续发展甚或扭转环境恶化趋势等目标方面并非是真正有效的。客观地说，我们也许还难以期待一种仍在进展中的制度能够产生如此深刻的改变。然而，似乎是全球环境管治体系的进化本身带来了难以应付的新的制度性挑战。换句话说，全球环境管治的迅速发展已经导致这一体系严重超载。概言之，目前的全球环境管治体系至少存在如下六个方面值得注意的问题。
一是多边环境协议的剧增和全球环境管治的碎片化。太多的组织参与到太多不同领域的环境管治之中，而且往往有着相同的授权。环境多边协议的秘书处不成比例地分散在世界各地，有着各不相同的自治权限，并集中于各自的但却是相互关联的环境难题。例如，气候变化秘书处是由联合国秘书处管理的，而臭氧秘书处和生物多样性公约秘书处却要向联合国环境署报告。生物多样性公约秘书处位于蒙特利尔，防治荒漠化公约和气候变化框架公约的秘书处位于波恩，而濒危物种国际贸易公约和巴塞尔公约的秘书处位于日内瓦。碎片化可能会导致相互冲突的议程、地理上的分散以及规范与规则上的不一致，因为不同的秘书处很难做到充分的相互了解和彼此合作。地理上的分散会导致更多的旅行需要和人力成本、更大的汇报负担和“商谈煎熬”。尤其是，这将消耗发展中国家宝贵的人力与制度资源，而且往往会把最好的资源用于全球管治而不是在民族国家中的落实。
二是国际组织间缺乏合作与协调。这里涉及的问题是，缺乏服务于全球环境管治的有效协调机制。从理论上说，联合国环境署承担的正是这样一种职能，然而，它从未被赋予资源或政治资本来履行这种职权。联合国环境署“协调”其他联合国机构的能力进一步受到了联合国环境保护相关机构巨大数量的制约。全球环境基金作为主要资助机制、各种多边环境协议秘书处和可持续发展委员会的建立，进一步削弱了联合国环境署的权威，并导致其复杂的内部与机构间的政治竞争。
三是全球环境管治中落实、贯彻和成效上的缺乏。全球环境管治体系已经演变成为一种“谈判系统”，似乎处于一种无休止的谈判状态，而且沉湎于持续的谈判而不是现有协议的落实。这种“落实亏空”进一步受到如下事实的影响，几乎不存在什么贯彻机制，更少有工具或手段能够确保实现其最初目标。环境管治体系不包括任何实质性争端解决机构，而且很少措施确保协议得到遵守。就像其他许多国际过程和制度一样，多边国际协议中的共识构建更多是受到政治可行性而不是科学性所推动。当然，这一难题并不仅限于全球环境管治体系，而是存在于所有国际组织。然而，无视复杂而长期过程中的科学性会带来比其他领域更大的成本和持久性影响。
四是资源的无效使用。这方面经常被指出的问题是，这一体系作为一个整体似乎拥有丰富的资源（尽管仍不充足），但体系内的重叠和缺乏协调意味着这些资源往往得不到有效利用。例如，在2000年，世界银行用于环境项目的投资高达50亿美元，联合国开发计划署为12亿美元，而全球环境基金的项目投入共计已达45亿美元。民族国家政府、公民社会和私人部门也已经向环境项目提供大量资助。尽管整体上有这种数量不菲的投入，但该体系的构成部分依然是严重资源短缺的。地理上的分散化和活动重复会导致更高的运行成本和更低的资源利用效率。如果管治和资助体系内部有着更高的一致性的话，这些既有资源完全可以取得更好的成效。
五是环境领域以外的全球环境管治。如今，数量不断增加的影响环境管治的重要决定发生在环境领域之外，如在贸易、投资和国际发展领域。尽管像世界贸易组织、联合国开发计划署和世界银行等机构开始比以往更加关注环境和可持续发展议题，但它们在很大程度上仍处在全球环境管治的讨论之外，或者说，环境行为体仍然处在环境管治决策的边缘地带。在很大程度上，环境决策者往往只是相互间讨论，而很少被邀请或主动努力进入更宽泛的发展决策。此外，卫生和安全议题如今日益被与全球环境管治联系在一起。因为，全球环境管治体系作为一个整体要想有效进行，就必须努力实现与其他全球政策领域的衔接，使环境考虑融入主流的经济与安全决策，确保环境与其他全球公共政策领域之间的高度一致。
六是一个以国家为中心体系中的非国家角色。参与全球环境管治的各种制度是以民族国家为中心而设计的。然而，公民社会角色如环境非政府组织和工商业团体正在全球环境决策中发挥着日益重要的作用。环境非政府组织既可以在促成国际会议、起草条约、提供科技信息和监督落实等方面发挥着积极作用，还可以在环境协议落实中担当重要角色。私人部门也通过自愿性承诺和公私伙伴关系而越来越多地参与到全球环境管治之中。然而，目前的全球环境管治体系并非是为了适应这些多元性非国家行为体而创建的。因而，全球环境管治面临的挑战是创建一种使这些非国家角色充分实现其潜能的制度空间。 于全球环境管治体系中上述各种“亏空”的实际影响，学者和实践工作者中间存在着广泛争论。然而是一种共识性看法是，我们必须充分考虑如何改进这一现行体系。不仅如此，大家原则上同意，关于全球环境管治改革的讨论必须超越联合国环境署本身的改革，以便构建一种新的体系，其中不同行为体能够更加高效和有效地相互作用，从而服务于环境保护与可持续发展的最终目标。
通过回顾全球环境管治体系的演进及其面临的主要挑战可以发现，问题不在于这一体系本身是有缺陷的，而在于体系本身已经远远超出了其设计负荷，因而难以适应新的现实。的确，我们前文分析的诸多关切恰恰是因为这一体系过快成长以及由此带来的全球环境管治工具和制度的大量增加。如果上述看法成立，那么，我们所面临的挑战就不是去“修补”一个已经破碎的体系，而是去革新这个体系，以便使其适应自身进化过程中面临的新现实与挑战。
二、全球环境管治改革的主要模式
改善全球环境管治是自从环境议题20世纪70年代进入国际议程以来一直在学术界和政策决策圈引起激烈争论的议题。自那时以来，无论是环境威胁还是国际社会的回应都已在数量和复杂程度上大大增加。然而，全球环境管治面临的主要挑战依然未变：如何设计一种可以更好地保护全球环境的制度框架（体系）？
1 遵从模式
该模式信奉者主张创建这样一个机构，它能够提供约束性的决定，使得国家和私人部门为它们对多边环境协议的不遵从行为和由此产生的环境破坏行为负责。
沿着这一思路，他们已经建议提出了几个具有上述执行权能的机构：一是世界环境法院，它被设计为仿照欧洲人权法院的永久性机构，确保对多边环境协议的遵从并捍卫人们对于健康环境的新权利。二是提升托管理事会的地位以便有权掌管全球性共同财富，并代表潜在托管者尤其是未来后代的利益。三是重新解释对安理会的授权包括环境安全，正如它已经很好地适应了非传统安全，比如人道主义紧急状况和对人权的粗暴侵犯。
从理论上说，遵从模式可以克服“搭便车”难题，确保人们对全球性公共财富的关心，提供像其他领域中那样（尤其是世界贸易组织）的司法强制执行，改善环境法的可预期性和代际关切，并直接影响到对多边环境协议的遵从。但在实践中，国家不会愿意将自己置身于上述遵从机构的监管之下。国际环境法发展历史上长期存在的是极力回避第三方的裁决，无力通过驱逐或罚款来惩处对全球公共财富的侵害者和对“执行”条款的低态支持。最后，各个国家自愿接受这种遵从模式的可能性是微乎其微的。
2 新机构模式
该模式信奉者主张创建一个联合国环境署之外的新机构，集中承担环境责任并协调联合国相关机构的工作。
这方面最雄心勃勃的建议是在世界环境与发展组织（WOED）或世界可持续发展组织（WSDO）的新框架下合并联合国相关署司（包括联合国环境署、可持续发展委员会和联合国开发计划署等）。其他建议还包括创建一个类似世界贸易组织的全球环境组织（GEO），它具有应对市场失败的广泛权威，并推进由成员国负责落实的有关国际标准的谈判。还有的建议利用全球环境基金作为新机构设计蓝本，或主张强化联合国经社理事会和可持续发展委员会等在监管体系性协调方面的作用，或建议创建一个环境谈判组织来实现环境产品贸易，或旨在强化G8和G20的领导作用以便逐渐创设一个新机构。
创建一个新机构是聚合现有机构的优秀品质并指导全球环境决策的机会。这样一种机构可以解决联合国体系内环境管治的离散化和软弱性难题。然而，把所有的环境协议置于一个构架之下将会是一个重大挑战，因为现行体系是严重分散化的，而各环境机构强烈拒斥兼并。把布雷顿森林制度也置于同一个构架之下尤其不现实。新机构的好处仍然是不确定的：它也许会促进合作和增进国家的环境关切，但也有可能成为另一个庞大官僚机构，排斥公民社会的影响，并忽视向发展中国家的资金和技术转移。
3 改进联合国环境署模式
该模式信奉者主张把联合国环境署作为改进环境管治的起点，将其改造成为不断强化其自身地位的专门性机构。
这一模式与上述模式的不同在于，它主张强化联合国环境署的地位而不是用一个超级新机构来取代它。联合国环境署长期以来是改革争论的积极参与者和焦点所在。它自创立以来就面临着诸多挑战（有限的法律授权、缺乏资金和办公场所等）。该模式下广泛讨论的建议是，把联合国环境署提升为一个专门性机构，从而它可以缔结条约，拥有独立的预算以及全新的资助机制。联合国环境署可以强化自身地位成为全球环境的一个“支撑”性机构，致力于促进信息与能力交流，并确定全球环境部长论坛（GMEF）的大致政策行动指南。同样，还有建议把联合国环境署提升为一个相对独立的联合国环境组织（UNEO）。该组织将拥有独立的法律身份，因而拥有自己的大会、执行机构和秘书处。它将结合联合国环境署和全球环境部长论坛，接管联合国环境署的日常职权，并作为联合国体系的环境监管机构。
关于环境管治的现有讨论，似乎聚焦于把联合国环境署提升为一个专门性机构这样一种折衷性建议，既不做大幅度的改变，也不无所作为。与创设一个新机构相比，提升联合国环境署的地位不需要太多的资金和外交努力。鉴于联合国环境署有着制度成功和不断学习的良好纪录，一旦拥有更高的法律地位、更充足的资金和更多的职员，完全可以有着更为突出的表现。但是，改革争论仅仅集中于联合国环境署将会影响我们正视更宽泛的制度性挑战，而且我们并不清楚的是，一种专门性机构地位究竟能够带来多大改变。
4 组织理顺模式
该模式信奉者强调改进全球环境管治体系下各种机构间合作与协同的必要性。
改进协调是联合国体系正在开展中的工作和面临的主要挑战之一。使现有环境制度一体化或“聚合”已经被视为实现环境条约目标的措施之一，尽管提高效率和改进环境管治的一致性也同样重要。聚合可以是以议题为基础的、功能性的和组织性的，或者它们可以有着一个特定的区域性范围（位于同一地点和秘书处“合并”）。实现协同的另一方法是通过明晰对不同机构的法律授权、消除它们之间的冲突性议程和建立其相互联系而克服职权重叠和重复。全球贸易规则和多边环境协议之间的不一致性清楚表明了组织理顺化的必要性。最后，还有一个落实理顺化，各国要制订计划以协调对联合国关于气候变化、沙漠化和生物多样性的里约公约的落实。 制度分散化并非完全没有优点：它可以增加环境保护的可视性，促进专门化和革新，并提高秘书处所在国的承诺。某种程度上的机构冗余也是必要的，因为它可以有效抵御制度的衰弱趋势②。然而，分散化有着许多缺点，如机构重叠、过高的资金与行政成本以及尤其是来自发展中国家的汇报压力。这些缺点将导致国家参与的减少和环境法律落实的不足。各种组织理顺建议必须做到设计精致以便有助于克服上述难题。否则，它们只会使现状变得更加糟糕。
5 多重角色模式
该模式信奉者强调环境管治体系由众多的角色构成，而它们的行动需要相互加强和更好的协调。如果缺乏这些角色的一体化，单纯的组织重构并不能解决制度性难题。
角色的多元化及其相互作用构成了全球环境管治的一种多维“体系”。它包括国家、国际环境组织、有关国际组织、公民社会组织和公众关切与行动。仅仅关注于管治的组织向度会让我们忽视如下事实：要想影响决策程序和改变制度界限，制度性意愿是必需的。这方面的第一个改革建议是把环境纳入到更大的可持续发展框架之下，允许多元化组织蓬勃发展，但创设这些组织彼此间相互作用的渠道、偏好可持续发展而不是环境的管治也许会导致环境难题在国际议程上的进一步边缘化、发展中国家的疏离和环境与其他相关国际体制之间的持续冲突，因而需要谈判签署一个《环境与发展总协定》来规范被普遍认可的可持续发展原则，并成为现存的多边环境协议的基石。第二个改革建议是创建多重落实机制。全球环境管治的质量将日益取决于五个主要执行机构之间的相互作用以及这一体系通过全球公共政策网络来促进其相互作用的能力。
上述模式是基于对全球环境管治难题的一个宽泛定义。相应地，它所提出的应对建议也是总体性的，提供的只是体系改革应遵循的方向，而不是具体的组织改进举措。如果说组织性思考留下了一种控制而不是管治的幻象，那么，系统性思考承认了这一体系的混乱和不确定性。今日环境威胁像气候变化及其回应的复杂性表明，各种落实渠道正在出现，但却可能缺乏方向感，除非全球管治体系能够解决这些难题。这一体系是否已足够成熟，能否通过战略性指引和规范性指导来逆转环境恶化，尚有待观察。
三、全球环境管治改革创议及其实践
联合国似乎处在一种持续的改革状态之中，实际上，改革联合国的最早尝试发生在这一组织创立后不久。但是，国际组织的变革是非常困难的，增添新的因素和机构往往比较容易，但要变革既存机构几乎是不可能的。
全球环境管治的改革努力恰是这样的情形。这一轮要求改革联合国环境署的呼吁始于1997年的《关于联合国环境署职权的内罗毕宣言》，试图重新激活这一组织自20世纪八九十年代以来持续衰弱的权威（然而，历史学家也许认为，改革努力要早得多，甚至可以追溯到1972年它成立之初的相关讨论）。
就最近关于全球环境管治改革的要求来说，我们可以发现，改革的呼声在过去十年中持续不断，越来越强烈，而且同时发生在联合国内部、民族国家政府、学术界和公民社会。具体包括：
一是1997年联合国秘书长科菲·安南发起的联合国改革创议。安南在他1997年公布的《革新联合国》的改革计划中把改进环境制度的协调与效率置于国际政治议程之上。
二是1997年《关于联合国环境署职权的内罗毕宣言》把联合国环境署的角色重新界定为环境领域中的主要权威。该宣言被联合国环境署管委会接受，并得到了联合国大会的支持，以期重振联合国环境署及其权威，抵消它自可持续发展委员会成立以来所遭到的冷落和削弱。
三是1997年安南任命的联合国环境与人类住区特别小组，致力于联合国机构间联络和联合国环境署的振兴。特别小组的建议被安理会采纳，并导致成立了两个协调性机构：环境管理小组和全球环境部长论坛。
四是1999年成立的机构间环境管理小组，作为一种机制对联合国环境署提供联合国框架下环境议题的有效协调。
五是2000年由全球环境部长论坛接受的《马尔默宣言》。它请求可持续发展首脑会议评估一种关于改进全球环境管治制度架构的需要，包括如何强化联合国环境署和拓宽其资金渠道，如何更高地把非国家角色纳入到全球环境管治体系。
六是2000年发起的卡塔吉纳（Cartagena）进程以评估改革全球环境管治的政策选择。联合国环境署管委会和全球环境部长论坛（GC/GMEF）的第21次会议组建了开放的政府间部长及其代表的国际环境管治工作组来评估强化联合国环境署的政策选择，提高多边环境协议的成效和增进国际决策的一致性。
七是2002年由世界可持续发展峰会接受的《约翰内斯堡落实计划》，要求卡塔吉纳决定得到充分落实。
八是在韩国济州岛举行的联合国环境署管委会和全球环境部长论坛第八次特别会议，讨论卡塔吉纳决定的落实进展。
九是2003年法国总统雅克-希拉克在联合国大会上要求建立联合国环境组织的建议。作为回应，一个非正式小组成立，以促进关于联合国环境署改革的对话。
十是2004年联合国环境署管委会和全球环境部长论坛接受的《巴厘技术支持和能力建设战略计划》。巴厘计划概述了提高发展中国家的能力与经济以便落实多边环境协议的政策建议。
十一是联合国2005年峰会呼吁强化国际环境管治框架内的协调和把实践层面上的环境行动一体化进更大的可持续发展框架。
十二是联合国2005年峰会次年成立的联合国范围内人道主义救助、环境和发展领域协调高级小组。
此外，环境非政府组织和学者也提出了大量关于全球环境管治的改革建议。美国的世界资源研究所（WRI）、法国的可持续发展和国际关系研究所（IDDRI）、联邦德国的生态政策研究所和耶鲁大学的全球环境管治项目只是积极参与其中的少数代表。在过去十年中，已经有大量关于全球环境管治的著作出版和期刊创刊。最近，法国总统和联合国秘书长等政治领导人都强调了全球环境管治改革的必要性。
虽然国际社会的持续努力对全球环境管治改革以及一直保持对改革本身的热情，但真正的改变依然是有限的。这其中的原因包括： 一是体系内存在着一种拒斥改革的惰性和维持现状的愿望。尽管联合国已经发起了许多自我改革创议，但体系内的行为体却有着维持现状的强烈动因。无论是民族国家的代表还是国际机构的官僚都不希望看到全球环境管治上的实质性改变，现行体系尽管存在着这样那样的缺陷，但他们已经适应而且善于为己所用。那些确已提出的变革建议，如来自机构间环境管理工作组的建议大多是温和的和渐进性的。
二是缺乏领导者。除了来自全球环境管治体系内部的改革惰性，政治领导人中缺乏足够的意愿和领导者来实施这些创议。偶尔会听到一些行动呼吁，但这些呼吁往往停留在宣示性阶段。
三是发展中国家的关切。发展中国家有着对国际体系状况的合法性关切，它们已经变得不太信任国际体系，尤其关注环境工具的快速增加及对其经济发展可能带来的不利影响。尽管发展中国家未必一定会留恋现状，但它们担心的是，任何改变只会使事情变得更加糟糕。
四是各机构的地盘意识。联合国机构往往舍不得失去其任何权威或职权，即便职权重叠与重复是显而易见的。既然已经创建了一个相互制约和彼此交叉的复杂的立体性制度体系，就像我们看到的那样，毫不奇怪，每一个机构都致力于其持久性延续。
五是缺乏政治意愿和民族国家利益对全球环境难题的平衡。国家经济和安全利益往往与环境关切相冲突，相应地，并非所有的国家都希望有一个强大的全球环境管治体系。实际上，即使当一个更强大的全球环境管治体系的逻辑明显存在时，它也往往受制于如下事实：这一体系中行为体的首要职责是保证其狭隘的国家与机构利益。
六是环境议题对于国际社会的重要性明显呈下降趋势。这在进入新世纪以来的数年中尤其如此。对国际安全的重新强调分散了人们对于其他议题的注意力，这当中也包括与全球环境相关的议题。
尽管上述制约性条件，改革的动力依然存在。在笔者看来，至少以下三方面的原因仍会推动全球环境管治的改革，并且有可能会带来一些期待已久的真正变化。
首先，非政府组织、学术界和这一体系内的政策制定者之间的一个共识是，改革是不可避免的。改革要求虽然缓慢，但却持续性地增加，相应地，体系拒斥改革的能力正在瓦解。的确，行动范围的不断扩大和改革进程中的失望本身就会提供一种机会，一些切实可行的建议也许会付诸实施。
其次，不仅呼吁改革的数量，而且它们的性质已发生改变。最近，这些改革呼吁开始来自民族国家政府的最高层，而且许多政府持续在最高层面上提出类似主张。此外，那些试图在联合国范围以及全球环境管治的高层面的改革尝试，正在获得越来越大的政治支持和吸引力。这并不意味着新的体系范围的改革创议一定会比原来的努力更成功，但它的确表明，如今有了更为持续的和重要的变革要求者。这方面的最新例子是在人道主义救助、环境和发展领域的联合国范围内一致性进程的加快。
再次，也是最重要的，大量改革尝试所集聚的经验已经使得改革倡导者可以更清晰地表明，什么样的改革一揽子方案是在政治上更加可行的和理论上更受欢迎的。人们已经拥有更明智的实践智慧，虽然不会轻易抛弃那些看似“草率的”建议，但却十分清楚，改革并不是为了装饰什么，而是要能够切实带来全球环境的改善并转向可持续发展道路。