论文部分内容阅读
【摘要】：十八大以来，深化行政体制改革，加快建设法治政府成为我国的重中之重。尤其是推进综合执法体制改革，促进行政执法规范化，已经是建设依法治国的应有之意。我国综合行政执法体制基于行政机构出现职责重叠，机构冗杂的现状。于1996年颁布《行政处罚法》，建立新的管理模式，规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政行使有关行政机关的行政处罚权”，因此相对集中行政处罚权得以确立。
【关键词】：行政执法综合执法
“综合行政执法”这一概念因我国的行政执法体制而起，属新生词汇，研究时间不长，目前尚未有权威的界定。学界对这一概念的阐述基于国内行政执法体制的现状。现在的综合行政执法主要是指城管执法部门，其主要负责对市容环境卫生、城市规划管理、道路交通秩序、工商行政管理、市政管理、停车管理、环境保护管理等等管理方面的综合行政执法。一般认为，“综合行政执法”是把各个行政执法机构中的社会管理方面的职权进行整合，由一个部门统一行使行政执法权，同时承担相应的职责。这些年来，我国综合行政执法体制实行中，取得了一定的成效，提高了我国的行政效能，对我国全方位的治国理政作出了很大的贡献。
一、目前我国综合行政执法中存在的问题
（一）执法机构设置尚未规范
我国相关的法律规范中，《行政处罚法》只涉及到国务院或者国务院授权或者委托与受委托的机关，没有明确具体的法律规定，对实施的主体，权责的分配等仍然模糊不清。因此，出现有些地方的综合行政执法部门设置为地方政府直属部门或者某个部门的二层机构或内设机构，甚至将综合行政执法部门与其他部门设置在一起合署办公，导致地方的执法机关在实施过程中出现职能设定、机构体系不统一，综合行政执法机构设置不规范。
（二）执法依据尚未明确规定
没有具体的法律规范为依据，将会带来职权不清的执法问题。目前我国综合执法机构缺乏执法的具体法律依据，因此，实践中执法机构只能依据行政机关内部的文件实施执法行为，这往往会造成与法律法规相冲突的现象。我国的综合执法体制改革尚未到位，只是将众多问题中的某一小部分进行集中，比如有些存在执法交叉问题的行政管理领域未能进行相对集中的行政处罚工作。
（三）执法机构职能设置尚未明晰
行政机构的设立应该相应地有其行政职能，同时承担相应的责任。机构的职能配置合理分配才能管理社会问题。目前，综合行政执法体制中较为突出的问题是城市管理综合执法的职能分配不够明确，部门的职责界限比较模糊。实践中出现有利却挣着管，无利却相互推。这种情况过大地任由综合行政执法机构选择执法，阻碍综合行政执法体制改革。
二、进一步完善综合行政执法体制的对策研究
综合行政执法体制的完善有益于我国行政结构的高效运行，提高我国社会管理的水平。现实中，我国综合行政执法中出现多头执法、权限冲突、职能重叠的情况，为了更好地改善行政执法体制，下文提供几点建议，借鉴国外的管理模式，提高我国的执法水平。
（一）规范执法机构的职权
我国的综合行政执法的职责权限范围，相对来说比较有限，尽管有些地方政府采取灵活运用政策，对地方的综合性质执法职权进行有所扩展，但是地方政府并没明确统一界定行政执法的范围。比如，交通、工商、城管等執法队伍同时拥有行政处罚资格，面对非法出租车非法运营开展执法活动时，需要其他部门的协助与合作。因此，容易导致重复执法、相互推诿的现象。面对这种现象，我国可以试行“独立决策、独立监管、独立执法”的模式，从源头上解决重复执法、相互推诿的现象，同时，将个行政执法部门中的执法权集中到一起，全部归入综合行政执法部门，扩大综合执法部门的职权。综合执法权部门能够“光明正大”地执法，将执法权实施到位，彻底解决执法难问题。首先，经常出现行政执法权冲突的权限进行整理，针对这些冲突权限统一归纳到综合行政执法部门，原有的执法部门的人员进行必要精简。其次，给予综合执法部门权限，将原来管理一般社会管理行政执法权的部门进行整合，建立有权有责的综合行政执法部门。当然公安原有的行政执法权应该进行专门立法，规定专门属于公安机关，明确界定公安与综合行政执法部门的权限，互不冲突。
（二）加强部门与机构之间的合作
行政执法的实施当然不只是综合执法机构的独立职能，虽然综合行政执法机构拥有执法职能，但是仍然要注重综合执法机构内部部门与部门，或者机构与机构之间的的协调与配合，防止出现管理、监督与执法分裂的现象。因此，相关行政执法联动机制和常态化的协调机制，注重每个部门之间与机构之间的配合，定期检查执法过程中的问题与漏洞，做到信息科学化，资源分享化，协调合作化；其次，建立行政电子信息网站，利用信息科技化的便利，将执法信息上传互联网系统，积极推进全区、全身甚至全国互联互通，实现网上监督，网上查阅，提高行政执法的效率，真正实现为群众利益为根本目的。最后，根据行政法的公众参与的基本原则，共同商讨公民组织参与社会治理制度的建立，推进行政执法与公民之间的良心互动，积极推进公众参与的行政执法体制改革。
（三）制定全国性的综合行政执法的法律文件
对于公权力而言，“法无明文规定不可为”。综合行政执法权是公权力的其中一种，公权力的实施必须依据法律的明文规定，受法律明文规定的限制。孟德斯鸠曾经说过，“一切不受约束的权力必然腐败，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验”。因此，权力的实施需要约束，不能为所欲为。法律的作用就得到发挥，依据法律的规定实施综合行政执法权，加强法律对权力的监督。通过立法文件，把综合行政执法权的范围，实施方式和违法后果等等进行法律规范，权力的行使就不会出现异化。详细来说，我国的《行政处罚法》只有第16条、第17条说明关于处罚权的内容，在其他的法律无法找到关于行政执法权的法律条文，因此关于综合行政执法权的法律相当于没有。也就是说，在我国综合行政执法权没有一部位阶最高的法律，执法过程中职能参照、依据政府的规范性文件或者规章等位阶比较低的规范性法律文件。所以，执法当中容易出现权力的滥用、设租寻租的现象。这就是制定全国性的综合行政执法权法律的必要性。
结语
全面推进依法治国，加强行政机构依法行政，已经成为目前我国实现中华民族伟大复兴中国梦的重任务。我国的综合行政执法的困境可以从法治的角度突破。首先综合行政执法不是一朝一夕就能彻底且妥善解决的问题，需要系统而详细的改革方案，要求我国从立法活动开始，建立适合我国国情的立法模式、制定统一健全的综合行政执法的法律，提高其执法依据的位阶，同时国务院出台相应的行政法规及改善现有的管理办法。其次，执法的对象就是我们的群众，当然要立足于“立法为民”“执法为民”的根本法治理念，同时结合公众参与的基本原则制定法律法规。最后注重各方面的规范化，机构设置、执法方式与职能配置等应当按照法律的规定来实行。综合行政执法事关我国的行政能力的提高与完善，因此，不断完善与加强对行政执法体制是我国推进依法治国的必然要求，更是推进我国综合执法体制改革进程的应有之意。
参考文献：
[1]马怀德.健全综合权威规范的行政执法体制[J].北京：中国党政干部论坛，2013年。
[2]叶敬涛.论我国城市综合行政执法的立法研究[D].南京：南京师范大学，2014年.
[3].徐婧.综合行政执法体制研究[D].北京：中国社会科学院研究生院，2012年.
【关键词】：行政执法综合执法
“综合行政执法”这一概念因我国的行政执法体制而起，属新生词汇，研究时间不长，目前尚未有权威的界定。学界对这一概念的阐述基于国内行政执法体制的现状。现在的综合行政执法主要是指城管执法部门，其主要负责对市容环境卫生、城市规划管理、道路交通秩序、工商行政管理、市政管理、停车管理、环境保护管理等等管理方面的综合行政执法。一般认为，“综合行政执法”是把各个行政执法机构中的社会管理方面的职权进行整合，由一个部门统一行使行政执法权，同时承担相应的职责。这些年来，我国综合行政执法体制实行中，取得了一定的成效，提高了我国的行政效能，对我国全方位的治国理政作出了很大的贡献。
一、目前我国综合行政执法中存在的问题
（一）执法机构设置尚未规范
我国相关的法律规范中，《行政处罚法》只涉及到国务院或者国务院授权或者委托与受委托的机关，没有明确具体的法律规定，对实施的主体，权责的分配等仍然模糊不清。因此，出现有些地方的综合行政执法部门设置为地方政府直属部门或者某个部门的二层机构或内设机构，甚至将综合行政执法部门与其他部门设置在一起合署办公，导致地方的执法机关在实施过程中出现职能设定、机构体系不统一，综合行政执法机构设置不规范。
（二）执法依据尚未明确规定
没有具体的法律规范为依据，将会带来职权不清的执法问题。目前我国综合执法机构缺乏执法的具体法律依据，因此，实践中执法机构只能依据行政机关内部的文件实施执法行为，这往往会造成与法律法规相冲突的现象。我国的综合执法体制改革尚未到位，只是将众多问题中的某一小部分进行集中，比如有些存在执法交叉问题的行政管理领域未能进行相对集中的行政处罚工作。
（三）执法机构职能设置尚未明晰
行政机构的设立应该相应地有其行政职能，同时承担相应的责任。机构的职能配置合理分配才能管理社会问题。目前，综合行政执法体制中较为突出的问题是城市管理综合执法的职能分配不够明确，部门的职责界限比较模糊。实践中出现有利却挣着管，无利却相互推。这种情况过大地任由综合行政执法机构选择执法，阻碍综合行政执法体制改革。
二、进一步完善综合行政执法体制的对策研究
综合行政执法体制的完善有益于我国行政结构的高效运行，提高我国社会管理的水平。现实中，我国综合行政执法中出现多头执法、权限冲突、职能重叠的情况，为了更好地改善行政执法体制，下文提供几点建议，借鉴国外的管理模式，提高我国的执法水平。
（一）规范执法机构的职权
我国的综合行政执法的职责权限范围，相对来说比较有限，尽管有些地方政府采取灵活运用政策，对地方的综合性质执法职权进行有所扩展，但是地方政府并没明确统一界定行政执法的范围。比如，交通、工商、城管等執法队伍同时拥有行政处罚资格，面对非法出租车非法运营开展执法活动时，需要其他部门的协助与合作。因此，容易导致重复执法、相互推诿的现象。面对这种现象，我国可以试行“独立决策、独立监管、独立执法”的模式，从源头上解决重复执法、相互推诿的现象，同时，将个行政执法部门中的执法权集中到一起，全部归入综合行政执法部门，扩大综合执法部门的职权。综合执法权部门能够“光明正大”地执法，将执法权实施到位，彻底解决执法难问题。首先，经常出现行政执法权冲突的权限进行整理，针对这些冲突权限统一归纳到综合行政执法部门，原有的执法部门的人员进行必要精简。其次，给予综合执法部门权限，将原来管理一般社会管理行政执法权的部门进行整合，建立有权有责的综合行政执法部门。当然公安原有的行政执法权应该进行专门立法，规定专门属于公安机关，明确界定公安与综合行政执法部门的权限，互不冲突。
（二）加强部门与机构之间的合作
行政执法的实施当然不只是综合执法机构的独立职能，虽然综合行政执法机构拥有执法职能，但是仍然要注重综合执法机构内部部门与部门，或者机构与机构之间的的协调与配合，防止出现管理、监督与执法分裂的现象。因此，相关行政执法联动机制和常态化的协调机制，注重每个部门之间与机构之间的配合，定期检查执法过程中的问题与漏洞，做到信息科学化，资源分享化，协调合作化；其次，建立行政电子信息网站，利用信息科技化的便利，将执法信息上传互联网系统，积极推进全区、全身甚至全国互联互通，实现网上监督，网上查阅，提高行政执法的效率，真正实现为群众利益为根本目的。最后，根据行政法的公众参与的基本原则，共同商讨公民组织参与社会治理制度的建立，推进行政执法与公民之间的良心互动，积极推进公众参与的行政执法体制改革。
（三）制定全国性的综合行政执法的法律文件
对于公权力而言，“法无明文规定不可为”。综合行政执法权是公权力的其中一种，公权力的实施必须依据法律的明文规定，受法律明文规定的限制。孟德斯鸠曾经说过，“一切不受约束的权力必然腐败，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验”。因此，权力的实施需要约束，不能为所欲为。法律的作用就得到发挥，依据法律的规定实施综合行政执法权，加强法律对权力的监督。通过立法文件，把综合行政执法权的范围，实施方式和违法后果等等进行法律规范，权力的行使就不会出现异化。详细来说，我国的《行政处罚法》只有第16条、第17条说明关于处罚权的内容，在其他的法律无法找到关于行政执法权的法律条文，因此关于综合行政执法权的法律相当于没有。也就是说，在我国综合行政执法权没有一部位阶最高的法律，执法过程中职能参照、依据政府的规范性文件或者规章等位阶比较低的规范性法律文件。所以，执法当中容易出现权力的滥用、设租寻租的现象。这就是制定全国性的综合行政执法权法律的必要性。
结语
全面推进依法治国，加强行政机构依法行政，已经成为目前我国实现中华民族伟大复兴中国梦的重任务。我国的综合行政执法的困境可以从法治的角度突破。首先综合行政执法不是一朝一夕就能彻底且妥善解决的问题，需要系统而详细的改革方案，要求我国从立法活动开始，建立适合我国国情的立法模式、制定统一健全的综合行政执法的法律，提高其执法依据的位阶，同时国务院出台相应的行政法规及改善现有的管理办法。其次，执法的对象就是我们的群众，当然要立足于“立法为民”“执法为民”的根本法治理念，同时结合公众参与的基本原则制定法律法规。最后注重各方面的规范化，机构设置、执法方式与职能配置等应当按照法律的规定来实行。综合行政执法事关我国的行政能力的提高与完善，因此，不断完善与加强对行政执法体制是我国推进依法治国的必然要求，更是推进我国综合执法体制改革进程的应有之意。
参考文献：
[1]马怀德.健全综合权威规范的行政执法体制[J].北京：中国党政干部论坛，2013年。
[2]叶敬涛.论我国城市综合行政执法的立法研究[D].南京：南京师范大学，2014年.
[3].徐婧.综合行政执法体制研究[D].北京：中国社会科学院研究生院，2012年.