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摘 要 环境公益诉讼制度作为一项我国的新型制度，对我国环境保护有着重要的现实意义。随着2012年《民事诉讼法》首次以立法形式确立民事公益诉讼制度，2014年《环境保护法》也将环境公益诉讼纳入其中。新修订的《环境保护法》虽然首次对环境公益诉讼的原告主体进行了规定，但为了防止滥诉问题的产生，对环境公益诉讼原告主体进行了过多的限制，使环境公益诉讼制度的作用不能得到充分的发挥。要解决这一问题，就要启动立法解释对环境公益诉讼的原告主体进行扩充，实现环境公益诉讼原告主体多元化，并根据二次分类标准确定诉权顺位。
关键词 环境公益诉讼 原告主体资格 二次分类标准 主体多元化
作者简介：于露，东北大学文法学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-114-02
一、环境公益诉讼原告资格的立法特点
（一）立法解释缺位，司法解释先行
最高人民法院于 2014 年底出台《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。以司法解释的形式对“设区的市”、“社会组织”、“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的概念做了扩大解释。出现了司法解释先行，立法解释缺位的现象。但我国司法解释并不具有法律效力，如何将司法解释上升为法律是一个值得思考的问题。司法解释的出台是为了满足司法机关处理具体案件的需要。司法解释现今存在混乱和两相冲突等问题，如何使司法解释名正言顺就需要立法机关进行审查，使符合立法者原意的解释上升为立法解释。
（二）国家立法滞后，地方立法先行
早在2009年就有多地对环境公益诉讼制度制定了地方性法规。例如贵阳市人大常委会制定通过的《贵阳市促进生态文明建设条例》，该条例第24、25条对环境公益诉讼相关内容做了明确规定。不仅在立法层面，在司法层面有关环境公益诉讼的地方司法实践也大量存在。如2005年北大师生诉中国石油公司污染松花江水案；又如无锡市中级人民法院于2009年7月受理的针对江苏江阴港某公司中华环保联合会提起的环境污染侵权纠纷诉讼。随着地方立法和司法实践的大量产生，2012年《民事诉讼法》和2014年《环境保护法》将环境公益诉讼纳入立法，揭开了环境公益诉讼制度的神秘面纱。
二、环境公益诉讼原告资格存在的问题
虽然我国对环境公益诉讼的原告主体的相关规定已经越来越完善。但与国外的公益诉讼制度相比，仍存在不少差距。仍然存在主体范围窄、参与意愿低、可操作性差等问题。
（一）主体范围窄
关于环境民事公益诉讼原告主体资格的规定，大多数国家都采取了放开的态度。从国外的立法不难看出，不论是英美法系国家，还是大陆法系国家都对环境民事公益诉讼的原告主体进行了多元化的规定。然而，我国《民事诉讼法》虽然首次将公益诉讼纳入法律范畴，但对公益诉讼的原告主体并没有做出明确规定。司法解释将《民事诉讼法》中的“法律规定的机关和有关组织”进一步解释为“ 环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织”，将该法条指向了新修订的《环境保护法》。新修订的《环境保护法》规定的公益诉讼原告主体却只包括依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上的且无违法记录的社会组织。这就限制了公民、法人和国家机关的诉权。并且，据统计，符合《环境保护法》诉讼原告主体的社会组织只有不到300家，即使司法解释对此进行扩大解释，也只有将近700家。而中国的环保组织有7000多家，具有诉讼原告主体资格的社会组织不到百分之十。相比国外，范围仍然较窄。
（二）参与意愿低
在这符合条件的700家社会组织中，除了有意愿将开启公益诉讼的中华环保联合会，其他社会组织似乎并不甘于充当原告的环境民事公益诉讼。根据提供该调查报告的中国环保协会称，环保组织将公益诉讼普遍不高。只有30%表示环境公益诉讼将是该组织的组织的主要手段，57%都比较谨慎，表示不会轻易提起环境公益诉讼；11%对环境公益诉讼明确表现出消极态度。即使较低的诉讼意愿中，也仅14%的环保组织曾参与环境公益诉讼。因此，很少有有能力并且有意愿提起环境民事公益诉讼的社会组织。
（三）可操作性差
《海洋环境保护法》第 90 条第 2款的规定： “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”虽然该法明确确立了环境公益诉讼主体资格是行政机关，但由于程序上规定的缺失导致其可操作性不强。虽然我国首次在《民事诉讼法》将公益诉讼纳入法律范畴，却没有明确规定公益诉讼的原告主体，仅以“法律规定的机关和有关组织”这类表述进行模糊界定，缺乏可操作性。并且，在环境公益诉讼方面，只对污染环境的行为进行了规定，对于破坏生态资源的行为并未做出相关规定。
三、环境公益诉讼原告主体资格的完善对策
无论我国地方司法实践还是国外司法实践，环境公益诉讼的主体都不应该仅仅局限于环保组织，而应将立法解释程序启动，赋予公民个人、环境公益诉讼事务所、社会组织、检察机关、行政机关环境公益诉讼原告主体资格，实现环境公益诉讼主体多元化。并根据“二次分类标准”确定诉权顺位。
（一）实现主体多元化
1.公民。公民个人作为环境公益诉讼的主体存在一定的弱势。但是，环境公益诉讼可从字面认为是关于污染环境、破坏生态等的公益诉讼。它距离公民的生活最近，是公民亲眼所见亲身体会的。公民作为最直接的受害者和受益者，必须对损害环境行为人享有监督权利及对环境公益提起诉讼的权利。规定公民的诉讼主体资格也有利于《环境保护法》中预防原则的实现。并且，《环境保护法》第六条规定意味着，个人作为诉讼主体存在法律依据。此外，还有学者认为将公民作为环境公益诉讼的主体可能会产生滥诉行为。那对于这样的担心，我们可以借鉴国外经验，限制公民提起公益诉讼。像美国的“诉前通知”。即在提起民事公益诉讼之前，公民要先告知当地行政部门进行行政管理，在一定期限内行政部门没有做出行政行为的时候，公民才可以提起公益诉讼。 2.环境公益诉讼事务所、社会组织。社会组织作为诉讼主体存在坚实的法理基础，如：诉讼信托理论、环境权理论、公众参与理论、私人检察长理论。新《环境保护法》第55条明确将环境社会组织纳入了环境公益诉讼主体的范围，但是通过司法解释目前符合条件的环保组织仅有700家，并且其中不乏有不愿意提起环境公益诉讼的组织。扩大社会组织作为环境公益诉讼主体的范围是历史发展的必然选择。一方面，我们要增强符合条件的环保组织的诉讼意愿。另一方面，法律还应该将作为诉讼主体的社会组织的范围扩大，例如将条件（一）由“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”变为“依法在县级以上政府民政部门登记”。并且，成立环境公益诉讼事务所，由最专业的人员组成。赋予其诉讼主体资格。
3.检察机关。《民事诉讼法》第15条及相关司法解释都规定了检察机关享有支持起诉权。然而，检察机关存在不能直接参与诉讼程序、没有处分权、缺乏可操作性等一系列问题。虽然在新《环境保护法》中，没有明确赋予检察机关诉讼主体资格，但在规定含糊的新《民事诉讼法》中不难推测出检察机关能够成为环境公益诉讼中的原告。检察机关作为环境公益诉讼的主体具有一定的优势。优势如下：第一，检察机关作为环境公益诉讼主体具有坚实的法理基础，如诉讼信托理论、环境公共财产论、环境公共委托论等。根据“诉讼信托”理论，当不特定多数人无法完成环境民事公益诉讼时，检察机关可基于信托理论，提起环境民事公益诉讼。第二，作为环境公益诉讼的原告主体，检察机关具有一定的实践基础。据统计，在2007 年至 2012 年公开的30 起环境公益诉讼案件中，有12件的诉讼主体是检察机关，比例占总案件数的40%。并且，有些城市已设立环保审判庭，明确各级检察机关具有环境公益诉讼原告主体资格。第三，检察机关可以弥补公民个人作为诉讼原告主体成本高、取证难、专业性不足的缺陷。所以，将检察机关以立法形式明确确定为诉讼主体具有重大意义。《民事诉讼法》和《环境保护法》修改不久，为了保护法律的权威性，不应该频繁修改。笔者认为，应该通过颁布立法解释，明确检察机关的诉讼主体资格。
4.行政机关。行政机关作为诉讼主体存在一定的问题。首先，行政机关提起环境公益诉讼存在怠于行使行政权力之嫌，容易成为其自身失职的补救方式；其次，如果行政机关作为环境公益诉讼的原告，则会产生诉讼双方不平等的现象。但是，《海洋环境保护法》第92条第2款对行政机关的诉讼主体资格进行了认可。所以，笔者认为，在特殊环保领域，行政机关可以作为环境公益诉讼的原告主体，但在其他领域，行政机关则只承担辅助责任。在环境公益诉讼中，行政机关得到的环境监测数据、做出的行政处罚等都可以作为环境公益诉讼中证据的来源。
（二）建立“二次分类标准”
在主体多元化的基础上，建立“二次分类标准”、理清诉权顺位至关重要。一次分类标准的根据是案件的社会影响力大小，鉴于公民作为环境公益诉讼原告主体存在的相对弱点，对于社会影响较小的环境公益诉讼案件交给个人。而影响较大的环境公益诉讼案件则由其他诉讼主体承担。并且建立合理的诉讼成本负担机制，调动公民参与诉讼的积极性。
在一次分类标准结束以后，对于影响较大的案件进行二次分类。二次分类中的顺序是社会组织优先，检察机关作为诉讼主体则以必要性为原则，行政机关对社会组织和检察机关进行辅助，只有在特殊环保领域，行政机关才担任诉讼原告主体。
（三）启动立法解释程序
虽然司法解释对《环境保护法》第55条中相关概念做了扩大解释，但是仍然没有上升到立法层面。针对司法解释先行，立法解释缺位的现象，笔者建议，应该启动立法解释程序。通过立法解释，将环境公益诉讼原告主体扩大，使一些社会组织担任诉讼原告具有真实的法律依据。
《海洋环境保护法》第 90 条第 2款的规定以法律形式确立了行政机关的环境公益诉讼主体资格，但由于规定的过于简单原则导致其可操作性不强。也可以通过启动立法解释程序对相关概念予以明确。
四、结语
随着经济的高速发展，环境问题日益严重。环境保护作为一个重要的课题正在为全世界所关注。其中，环境公益诉讼制度就至关重要。而环境公益诉讼的核心就在于明确环境公益诉讼的原告主体资格。如今，我们国家仅仅在法律中明确规定社会组织作为环境公益诉讼的原告是远远不够的。扩大环境公益诉讼的原告主体范围、实现环境公益诉讼主体多元化、根据二次分类标准实现诉权顺位已成为了一种必然趋势。
参考文献：
[1]张铎.我国环境公益诉讼的原告资格问题研究.吉林大学.2013（11）.
[2]杨朝霞.提起公益诉讼，检察机关应有资格.检察日报.2012.
关键词 环境公益诉讼 原告主体资格 二次分类标准 主体多元化
作者简介：于露，东北大学文法学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-114-02
一、环境公益诉讼原告资格的立法特点
（一）立法解释缺位，司法解释先行
最高人民法院于 2014 年底出台《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。以司法解释的形式对“设区的市”、“社会组织”、“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的概念做了扩大解释。出现了司法解释先行，立法解释缺位的现象。但我国司法解释并不具有法律效力，如何将司法解释上升为法律是一个值得思考的问题。司法解释的出台是为了满足司法机关处理具体案件的需要。司法解释现今存在混乱和两相冲突等问题，如何使司法解释名正言顺就需要立法机关进行审查，使符合立法者原意的解释上升为立法解释。
（二）国家立法滞后，地方立法先行
早在2009年就有多地对环境公益诉讼制度制定了地方性法规。例如贵阳市人大常委会制定通过的《贵阳市促进生态文明建设条例》，该条例第24、25条对环境公益诉讼相关内容做了明确规定。不仅在立法层面，在司法层面有关环境公益诉讼的地方司法实践也大量存在。如2005年北大师生诉中国石油公司污染松花江水案；又如无锡市中级人民法院于2009年7月受理的针对江苏江阴港某公司中华环保联合会提起的环境污染侵权纠纷诉讼。随着地方立法和司法实践的大量产生，2012年《民事诉讼法》和2014年《环境保护法》将环境公益诉讼纳入立法，揭开了环境公益诉讼制度的神秘面纱。
二、环境公益诉讼原告资格存在的问题
虽然我国对环境公益诉讼的原告主体的相关规定已经越来越完善。但与国外的公益诉讼制度相比，仍存在不少差距。仍然存在主体范围窄、参与意愿低、可操作性差等问题。
（一）主体范围窄
关于环境民事公益诉讼原告主体资格的规定，大多数国家都采取了放开的态度。从国外的立法不难看出，不论是英美法系国家，还是大陆法系国家都对环境民事公益诉讼的原告主体进行了多元化的规定。然而，我国《民事诉讼法》虽然首次将公益诉讼纳入法律范畴，但对公益诉讼的原告主体并没有做出明确规定。司法解释将《民事诉讼法》中的“法律规定的机关和有关组织”进一步解释为“ 环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织”，将该法条指向了新修订的《环境保护法》。新修订的《环境保护法》规定的公益诉讼原告主体却只包括依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上的且无违法记录的社会组织。这就限制了公民、法人和国家机关的诉权。并且，据统计，符合《环境保护法》诉讼原告主体的社会组织只有不到300家，即使司法解释对此进行扩大解释，也只有将近700家。而中国的环保组织有7000多家，具有诉讼原告主体资格的社会组织不到百分之十。相比国外，范围仍然较窄。
（二）参与意愿低
在这符合条件的700家社会组织中，除了有意愿将开启公益诉讼的中华环保联合会，其他社会组织似乎并不甘于充当原告的环境民事公益诉讼。根据提供该调查报告的中国环保协会称，环保组织将公益诉讼普遍不高。只有30%表示环境公益诉讼将是该组织的组织的主要手段，57%都比较谨慎，表示不会轻易提起环境公益诉讼；11%对环境公益诉讼明确表现出消极态度。即使较低的诉讼意愿中，也仅14%的环保组织曾参与环境公益诉讼。因此，很少有有能力并且有意愿提起环境民事公益诉讼的社会组织。
（三）可操作性差
《海洋环境保护法》第 90 条第 2款的规定： “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”虽然该法明确确立了环境公益诉讼主体资格是行政机关，但由于程序上规定的缺失导致其可操作性不强。虽然我国首次在《民事诉讼法》将公益诉讼纳入法律范畴，却没有明确规定公益诉讼的原告主体，仅以“法律规定的机关和有关组织”这类表述进行模糊界定，缺乏可操作性。并且，在环境公益诉讼方面，只对污染环境的行为进行了规定，对于破坏生态资源的行为并未做出相关规定。
三、环境公益诉讼原告主体资格的完善对策
无论我国地方司法实践还是国外司法实践，环境公益诉讼的主体都不应该仅仅局限于环保组织，而应将立法解释程序启动，赋予公民个人、环境公益诉讼事务所、社会组织、检察机关、行政机关环境公益诉讼原告主体资格，实现环境公益诉讼主体多元化。并根据“二次分类标准”确定诉权顺位。
（一）实现主体多元化
1.公民。公民个人作为环境公益诉讼的主体存在一定的弱势。但是，环境公益诉讼可从字面认为是关于污染环境、破坏生态等的公益诉讼。它距离公民的生活最近，是公民亲眼所见亲身体会的。公民作为最直接的受害者和受益者，必须对损害环境行为人享有监督权利及对环境公益提起诉讼的权利。规定公民的诉讼主体资格也有利于《环境保护法》中预防原则的实现。并且，《环境保护法》第六条规定意味着，个人作为诉讼主体存在法律依据。此外，还有学者认为将公民作为环境公益诉讼的主体可能会产生滥诉行为。那对于这样的担心，我们可以借鉴国外经验，限制公民提起公益诉讼。像美国的“诉前通知”。即在提起民事公益诉讼之前，公民要先告知当地行政部门进行行政管理，在一定期限内行政部门没有做出行政行为的时候，公民才可以提起公益诉讼。 2.环境公益诉讼事务所、社会组织。社会组织作为诉讼主体存在坚实的法理基础，如：诉讼信托理论、环境权理论、公众参与理论、私人检察长理论。新《环境保护法》第55条明确将环境社会组织纳入了环境公益诉讼主体的范围，但是通过司法解释目前符合条件的环保组织仅有700家，并且其中不乏有不愿意提起环境公益诉讼的组织。扩大社会组织作为环境公益诉讼主体的范围是历史发展的必然选择。一方面，我们要增强符合条件的环保组织的诉讼意愿。另一方面，法律还应该将作为诉讼主体的社会组织的范围扩大，例如将条件（一）由“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”变为“依法在县级以上政府民政部门登记”。并且，成立环境公益诉讼事务所，由最专业的人员组成。赋予其诉讼主体资格。
3.检察机关。《民事诉讼法》第15条及相关司法解释都规定了检察机关享有支持起诉权。然而，检察机关存在不能直接参与诉讼程序、没有处分权、缺乏可操作性等一系列问题。虽然在新《环境保护法》中，没有明确赋予检察机关诉讼主体资格，但在规定含糊的新《民事诉讼法》中不难推测出检察机关能够成为环境公益诉讼中的原告。检察机关作为环境公益诉讼的主体具有一定的优势。优势如下：第一，检察机关作为环境公益诉讼主体具有坚实的法理基础，如诉讼信托理论、环境公共财产论、环境公共委托论等。根据“诉讼信托”理论，当不特定多数人无法完成环境民事公益诉讼时，检察机关可基于信托理论，提起环境民事公益诉讼。第二，作为环境公益诉讼的原告主体，检察机关具有一定的实践基础。据统计，在2007 年至 2012 年公开的30 起环境公益诉讼案件中，有12件的诉讼主体是检察机关，比例占总案件数的40%。并且，有些城市已设立环保审判庭，明确各级检察机关具有环境公益诉讼原告主体资格。第三，检察机关可以弥补公民个人作为诉讼原告主体成本高、取证难、专业性不足的缺陷。所以，将检察机关以立法形式明确确定为诉讼主体具有重大意义。《民事诉讼法》和《环境保护法》修改不久，为了保护法律的权威性，不应该频繁修改。笔者认为，应该通过颁布立法解释，明确检察机关的诉讼主体资格。
4.行政机关。行政机关作为诉讼主体存在一定的问题。首先，行政机关提起环境公益诉讼存在怠于行使行政权力之嫌，容易成为其自身失职的补救方式；其次，如果行政机关作为环境公益诉讼的原告，则会产生诉讼双方不平等的现象。但是，《海洋环境保护法》第92条第2款对行政机关的诉讼主体资格进行了认可。所以，笔者认为，在特殊环保领域，行政机关可以作为环境公益诉讼的原告主体，但在其他领域，行政机关则只承担辅助责任。在环境公益诉讼中，行政机关得到的环境监测数据、做出的行政处罚等都可以作为环境公益诉讼中证据的来源。
（二）建立“二次分类标准”
在主体多元化的基础上，建立“二次分类标准”、理清诉权顺位至关重要。一次分类标准的根据是案件的社会影响力大小，鉴于公民作为环境公益诉讼原告主体存在的相对弱点，对于社会影响较小的环境公益诉讼案件交给个人。而影响较大的环境公益诉讼案件则由其他诉讼主体承担。并且建立合理的诉讼成本负担机制，调动公民参与诉讼的积极性。
在一次分类标准结束以后，对于影响较大的案件进行二次分类。二次分类中的顺序是社会组织优先，检察机关作为诉讼主体则以必要性为原则，行政机关对社会组织和检察机关进行辅助，只有在特殊环保领域，行政机关才担任诉讼原告主体。
（三）启动立法解释程序
虽然司法解释对《环境保护法》第55条中相关概念做了扩大解释，但是仍然没有上升到立法层面。针对司法解释先行，立法解释缺位的现象，笔者建议，应该启动立法解释程序。通过立法解释，将环境公益诉讼原告主体扩大，使一些社会组织担任诉讼原告具有真实的法律依据。
《海洋环境保护法》第 90 条第 2款的规定以法律形式确立了行政机关的环境公益诉讼主体资格，但由于规定的过于简单原则导致其可操作性不强。也可以通过启动立法解释程序对相关概念予以明确。
四、结语
随着经济的高速发展，环境问题日益严重。环境保护作为一个重要的课题正在为全世界所关注。其中，环境公益诉讼制度就至关重要。而环境公益诉讼的核心就在于明确环境公益诉讼的原告主体资格。如今，我们国家仅仅在法律中明确规定社会组织作为环境公益诉讼的原告是远远不够的。扩大环境公益诉讼的原告主体范围、实现环境公益诉讼主体多元化、根据二次分类标准实现诉权顺位已成为了一种必然趋势。
参考文献：
[1]张铎.我国环境公益诉讼的原告资格问题研究.吉林大学.2013（11）.
[2]杨朝霞.提起公益诉讼，检察机关应有资格.检察日报.2012.