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摘 要：区县级平台公司承担着部分政府职能，从政府职能理解平台公司的作用，如何赋予平台公司职能，进而如何能为平台公司创造良好的经营运行条件，以期保持他经营运作的良性循环和可持续发展，最终促进城市建设的发展与城市经济社会的进步。
关键词：平台公司 融资 资源整合 良性循环 持续发展
一、引言
作为中国城市建设序列中最基本的单元，区县地方政府无疑是经济发展的地盘，为加快汉阳区城镇化建设、解决当地就业和获取不断增加的税收，促进汉阳区经济发展，坦达公司等地县级平台公司相继产生并迅速发展。与省、市投融资平台公司相比，坦达公司成立较晚、治理结构也不成熟、各方面能力都较弱。因此如何加强坦达公司的建设和管理，防范融资风险，活着并持续健康发展，就成为摆在我们面前急需解决的问题。
二、主要特点
1.资产规模小。与省市平台公司动辄数百、上千亿资产相比，坦达公司规模相对较小。
2.与区政府财政及土地收入关系密切。从全国地方政府投融资平台资本金和总资产来看，主要采取财政资金、划拨土地、公益性股权划拨、经营性股权划拨、以及债权、规费等其他方式出资。根据是否需要财政补贴划分，地方政府投融资平台分为全额财政补贴型、部分财政补贴型、自我发展型。目前，坦达公司主营业务主要为汉阳区重大基础设施建设、三旧、棚改项目投融资及房屋租赁。其中，墨水湖公园及汉阳大道等基础设施建设项目为纯公益项目；棚改项目主要为相应国家及市区政府用款需要，负责国开行棚改项目贷款资金的使用和还款服务；金龙公馆等房屋租赁虽于2015年正式启动，但尚未收回租金。公司截止目前自身没有任何收入，完全依靠财政补贴、打包土地收益或国资注资予以还本付息和项目回购。
3.可利用资源少。与省市城投平台优质资源数量和规模相比，坦达公司有着先天性的劣势。在实际运行的2年里，坦达公司的资产主要为金龙公馆写字楼、闽东国际、垦鑫花园三处房产（其中80%的房屋被无偿用于对接区政府下属机构或国有企事业单位）、汉阳大道景观市政道路、墨水湖公园等公益性资产，缺少经营性资源和优质资产，如燃气、供排水和公共交通等资源。
三、运作存在的主要问题
1.功能定位模糊，职能交叉重叠。区级融资平台肩负国有资产运营及城市建设设施项目资金筹措工作，与园林、水务、建设局、建设用地征收等主管部门分工不清，管理职能交叉，工作开展不畅，不利于平台企业实现市场化运行进程。
2.治理结构不规范、管理上未按现代化企业制度运行。虽平台公司多为企业法人，但真正的政企分开、政事分开实际上没有做到，这导致平台公司管理上的冲突。一是在投资决策上，90%为政府公益性基建项目和旧城改造项目，既缺乏对未来政府投资项目的超强谋划，又缺少对当前实施的具体项目可行性论证，投资随意性较强。二是资金管理上，一方面城建项目过分依赖财政投资，另一方面，各类城建资金及专项建设资金支付程序繁琐，无法顺畅运作进入平台公司用于项目回购或作为项目建设期项目资本金，提高政府投资效率。
3.资产盈利差，资本运作能力弱。分析市级平台公司的利润来源，大多来自两个渠道。一是为政府代建工程项目，按投资额收取代建费用；二是政府财政补贴。而坦达公司作为区级平台公司，大多资产为政府划拨的道路、公园等公益性资产占比重，这些资产几乎不能带来任何经营利润。同时目前主要执行政府的指令，企业市场化程度较低，未走多元化发展道路，没有形成自己的优势产业，缺乏可持续发展的动力。当然我们如何向市城投公司那样运用并购、转让、重组的等手段加快国有资产的流动，加快资产变现和增值，增强可持续融資能力等资本运作方面，也缺乏专业知识和才人。
四、发展战略的几点想法和建议
1.定位方面。融资平台承担着部分政府职能，从政府职能方面理解平台公司的作用，如何赋予平台公司职能，进而如何能为平台公司创造良好的经营运行条件，以期保持他经营运作的良性循环和可持续发展，最终促进城市建设的发展与城市经济社会的进步。
借省市优秀地方政府平台公司先进经验之山攻汉阳城建宝玉。案例一武汉市城投集团公司——成立1997年，2002年7月，市委、市政府决定重组城建资产，通过合并和资产注入，对城投公司进行重组，重组时公司注册资本金39亿元，总资产1351亿元，同时明确武汉市城市建设基金管理办公室与城投公司实行两块牌子，互相依托，整体运。
案例二武汉花山生态新城——2009年，由省联发投与武汉市洪山区政府联合组建了花山生态新城投资有限公司。花山新城投资公司受武汉市政府的委托进行新城开发。其运行管理模式为，花山新城土地的收储和出让指标独立于武汉市用地指标，由省国土局单独化列。盈利模式为，以土地封闭运行作为基础，整合优势的土地运作政策资源。花山新城投资公司受武汉市政府委托进行花山新城的土地一级开发工作，土地出让后，由武汉市政府返还给花山新城投资公司土地开发成本和部分收益。
为充分发挥政府平台的功能，对坦达公司职能定位建议明确如下：（1）城市基础设施建设投融资的职能。区政府授权坦达公司对区内基础设施建设项目进行融资、投资、建设和经营（包含区级学校教育用房）。（2）城市建设相关土地的收储及开发的职能。授权坦达公司按照城市基础设施与经营性土地统一规划、捆绑运作，对经营性土地实施收储及一级开发整理，提升土地价值，参入二级合作开发、投资、建设和经营，实现项目平衡。（3）城建资金归集的职能。为加大坦达公司现金流量，完善政府资本金注入机制，最大限度地发挥现有城建资金的放大效应和使用效率。根据区政府及人大确定的城建资金年度使用计划，按照资金性质、用途及数额等不变的原则，由财政拨给坦达公司，再由坦达公司将资金拨付给使用单位。城市配套费、旧城改造费、教育费附加等各项城建行政事业性收费区级部分，通过坦达公司银行账户收付。（4）整合和盘活城建资产的职能。为做大坦达公司规模，授权坦达公司对现有区城建资产进行整合，相关部门配合，划转和注入相关的城市资产。以发挥城建国有资产的规模效应，降低坦达公司资产负债，增强融资能力。同时，支持坦达公司加大存量国有资产（如公园的配套用房、停车场、广告位）的盘活力度，促进国有资产有效流动和保障增值。通过收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁等途径，将潜在的资本转化为活资本，通过资本层面的运行实现资本价值的升值。通过“四资”（资产、资金、资源、资本）整合，完善机制和结构，年内基本达到发行企业债券的资信条件。 2.保障措施。（1）扩大资产规模。建议区政府将区级城市基础设施资产注入坦达，将拟实施的项目中政府投资部分全部转为坦达公司资产，改由坦达公司投资，政府购买服务。（2）相关部门全力配合，做好财务审计、资产评估、产权移交、增资扩股和工商变更手续。（3）增大注册资本。建议将坦达公司的股权变更迅速完善，并将公司注册资本金由目前的4.1亿元增加到10亿元以上。其中，国开基金投资入股2亿元；区财政注入国有资金3亿元；根据资产评估，从划入的资产中安排部分资产作为增资进入。（4）加大现金流量。 （下转第243页）（上接第233页）建议区政府确定用于基础设施建设的财政资金，按照资金性质、用途及数额等不变的原则，由财政拨给坦达公司，再由坦达公司将资金拨付给使用单位。城市配套费、旧城改造费、教育费附加等各项城建行政事业性收费区级部分，通过坦达公司银行账户收付。（5）加强组织领导。为统一思想，提高认识，积极参与，全力配合做好做大做强坦达公司的工作，建议区委、区政府对涉及上述工作的部门和单位，明确责任，限时办理，按期完成。为抓好落实，建议在政府层面成立专项工作推进领导小组，由区政府主要领导任组长，财政、发改、建设、工商、国资、人事等部门主要负责人为成员，具体领导和协调推进这项工作。
3.融资及偿债方面。
3.1项目分类运作。按照属性把项目分成经营性项目与非经营性项目。投资规模较大的经营性项目，可以寻求外部投资者合作经营、委托建设；对有稳定的经营性回报的经营性项目尽量采取项目融资的方式进行操作，以降低企业总体资产负债率，同时也将风险主要隔离在项目本身；非经营性项目，独立财务核算，实施基础设施项目全过程代建，债务主体由坦达公司承担，以便和代建单位、审计部门对接，为资产回购、对价、争取财政补贴、争取资产补偿打下基础。
3.2开拓融资渠道。（1）搞好贷款融资。与国开行、农发行、交行等金融机构建立长期稳定的战略伙伴关系，切实抓住当前金融放贷的利好政策，精心包装项目，积极争取政策银行的期限长、成本低的贷款。（2）搞好土地经营。根据市政府批准的土地收储供应计划，区政府协调区土储、征收部门加快土地收储和整理。通过区政府协调和牵头，积极争取市级政策，结合市级项目及区级重大公益性项目准予通过打包土地方式平衡项目建设资金。2015年经公司、集团、区政府以及各职能部门一直努力成功获批汉阳区土地打包15块，共计738亩；通过初审的土地打包36块，共计1241亩土地资源。通过项目周边上述打包土地封闭运营，土地出让收益由市财政定向用于平衡汉阳大道景观大道工程及墨水湖公园项目建设，通过积极响应武汉市统贷统还政策，由坦达公司作为上述部分已打包土地的棚改项目实施主体和用款主体，出让收入专项用于坦达公司偿还银行贷款本息及建设项目回购。（3）开展优质项目PPP融资模式，引进社会力量参与投资、建设。（4）远期还可以尝试通过存量资产转让、资产整合和重组等市场化资本运作方法壮大资本实力、优化资产结构、增强获利能力。
4.建立投融资补偿机制。允许坦达公司深度参与城市资源的经营运作，所得收益按有关政策上缴政府财政，其余部分作为公益性项目的投融资补偿。（1）结合城市基础设施建设，通过打包土地方式平衡项目建设资金，利用项目周边土地资源封闭运行，土地出让收入专项用于坦达公司偿还银行贷款本息及建设项目回购；（2）广泛参与城市地上、地下、地面空间的经营，包括但不限于土地开发、城市广告、公园配套设施、可经营的基础设施等。（3）集中年度城建计划资金、城市维护税、公用事业附加、土地出让收入、城建专项收费和一定比例的财政拨款，并通过坦达公司收支，一部分用作非经营性城建设施的养护经费，另一部分用于非经营性项目建设、贷款项目资本金和债务的还本付息以及准经营性项目的贷款、债券贴息。（4）建立定投机制，通过区级财政每年定投3-5亿元作为母资金，委托其进行运作，使坦达公司获得稳定的现金流，通过股权融资、财政担保融资，进行项目包融资等方式获得资金，保障良好的资产、信用状态。
5.建立债务预警系统。通过设定偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间，区政府可以相對集中城市维护税、公用事业附加、土地出让收入、城建专项收费和一定比例的财政拨款，一部分用作非经营性城建设施的养护经费，另一部分用于非经营性项目的贷款和债务的还本付息以及准经营性项目的贷款、债券贴息。通过财政对城建发展专项资金列收列支，定期划拨坦达，委托其进行运作，使坦达获得稳定的现金流。
关键词：平台公司 融资 资源整合 良性循环 持续发展
一、引言
作为中国城市建设序列中最基本的单元，区县地方政府无疑是经济发展的地盘，为加快汉阳区城镇化建设、解决当地就业和获取不断增加的税收，促进汉阳区经济发展，坦达公司等地县级平台公司相继产生并迅速发展。与省、市投融资平台公司相比，坦达公司成立较晚、治理结构也不成熟、各方面能力都较弱。因此如何加强坦达公司的建设和管理，防范融资风险，活着并持续健康发展，就成为摆在我们面前急需解决的问题。
二、主要特点
1.资产规模小。与省市平台公司动辄数百、上千亿资产相比，坦达公司规模相对较小。
2.与区政府财政及土地收入关系密切。从全国地方政府投融资平台资本金和总资产来看，主要采取财政资金、划拨土地、公益性股权划拨、经营性股权划拨、以及债权、规费等其他方式出资。根据是否需要财政补贴划分，地方政府投融资平台分为全额财政补贴型、部分财政补贴型、自我发展型。目前，坦达公司主营业务主要为汉阳区重大基础设施建设、三旧、棚改项目投融资及房屋租赁。其中，墨水湖公园及汉阳大道等基础设施建设项目为纯公益项目；棚改项目主要为相应国家及市区政府用款需要，负责国开行棚改项目贷款资金的使用和还款服务；金龙公馆等房屋租赁虽于2015年正式启动，但尚未收回租金。公司截止目前自身没有任何收入，完全依靠财政补贴、打包土地收益或国资注资予以还本付息和项目回购。
3.可利用资源少。与省市城投平台优质资源数量和规模相比，坦达公司有着先天性的劣势。在实际运行的2年里，坦达公司的资产主要为金龙公馆写字楼、闽东国际、垦鑫花园三处房产（其中80%的房屋被无偿用于对接区政府下属机构或国有企事业单位）、汉阳大道景观市政道路、墨水湖公园等公益性资产，缺少经营性资源和优质资产，如燃气、供排水和公共交通等资源。
三、运作存在的主要问题
1.功能定位模糊，职能交叉重叠。区级融资平台肩负国有资产运营及城市建设设施项目资金筹措工作，与园林、水务、建设局、建设用地征收等主管部门分工不清，管理职能交叉，工作开展不畅，不利于平台企业实现市场化运行进程。
2.治理结构不规范、管理上未按现代化企业制度运行。虽平台公司多为企业法人，但真正的政企分开、政事分开实际上没有做到，这导致平台公司管理上的冲突。一是在投资决策上，90%为政府公益性基建项目和旧城改造项目，既缺乏对未来政府投资项目的超强谋划，又缺少对当前实施的具体项目可行性论证，投资随意性较强。二是资金管理上，一方面城建项目过分依赖财政投资，另一方面，各类城建资金及专项建设资金支付程序繁琐，无法顺畅运作进入平台公司用于项目回购或作为项目建设期项目资本金，提高政府投资效率。
3.资产盈利差，资本运作能力弱。分析市级平台公司的利润来源，大多来自两个渠道。一是为政府代建工程项目，按投资额收取代建费用；二是政府财政补贴。而坦达公司作为区级平台公司，大多资产为政府划拨的道路、公园等公益性资产占比重，这些资产几乎不能带来任何经营利润。同时目前主要执行政府的指令，企业市场化程度较低，未走多元化发展道路，没有形成自己的优势产业，缺乏可持续发展的动力。当然我们如何向市城投公司那样运用并购、转让、重组的等手段加快国有资产的流动，加快资产变现和增值，增强可持续融資能力等资本运作方面，也缺乏专业知识和才人。
四、发展战略的几点想法和建议
1.定位方面。融资平台承担着部分政府职能，从政府职能方面理解平台公司的作用，如何赋予平台公司职能，进而如何能为平台公司创造良好的经营运行条件，以期保持他经营运作的良性循环和可持续发展，最终促进城市建设的发展与城市经济社会的进步。
借省市优秀地方政府平台公司先进经验之山攻汉阳城建宝玉。案例一武汉市城投集团公司——成立1997年，2002年7月，市委、市政府决定重组城建资产，通过合并和资产注入，对城投公司进行重组，重组时公司注册资本金39亿元，总资产1351亿元，同时明确武汉市城市建设基金管理办公室与城投公司实行两块牌子，互相依托，整体运。
案例二武汉花山生态新城——2009年，由省联发投与武汉市洪山区政府联合组建了花山生态新城投资有限公司。花山新城投资公司受武汉市政府的委托进行新城开发。其运行管理模式为，花山新城土地的收储和出让指标独立于武汉市用地指标，由省国土局单独化列。盈利模式为，以土地封闭运行作为基础，整合优势的土地运作政策资源。花山新城投资公司受武汉市政府委托进行花山新城的土地一级开发工作，土地出让后，由武汉市政府返还给花山新城投资公司土地开发成本和部分收益。
为充分发挥政府平台的功能，对坦达公司职能定位建议明确如下：（1）城市基础设施建设投融资的职能。区政府授权坦达公司对区内基础设施建设项目进行融资、投资、建设和经营（包含区级学校教育用房）。（2）城市建设相关土地的收储及开发的职能。授权坦达公司按照城市基础设施与经营性土地统一规划、捆绑运作，对经营性土地实施收储及一级开发整理，提升土地价值，参入二级合作开发、投资、建设和经营，实现项目平衡。（3）城建资金归集的职能。为加大坦达公司现金流量，完善政府资本金注入机制，最大限度地发挥现有城建资金的放大效应和使用效率。根据区政府及人大确定的城建资金年度使用计划，按照资金性质、用途及数额等不变的原则，由财政拨给坦达公司，再由坦达公司将资金拨付给使用单位。城市配套费、旧城改造费、教育费附加等各项城建行政事业性收费区级部分，通过坦达公司银行账户收付。（4）整合和盘活城建资产的职能。为做大坦达公司规模，授权坦达公司对现有区城建资产进行整合，相关部门配合，划转和注入相关的城市资产。以发挥城建国有资产的规模效应，降低坦达公司资产负债，增强融资能力。同时，支持坦达公司加大存量国有资产（如公园的配套用房、停车场、广告位）的盘活力度，促进国有资产有效流动和保障增值。通过收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁等途径，将潜在的资本转化为活资本，通过资本层面的运行实现资本价值的升值。通过“四资”（资产、资金、资源、资本）整合，完善机制和结构，年内基本达到发行企业债券的资信条件。 2.保障措施。（1）扩大资产规模。建议区政府将区级城市基础设施资产注入坦达，将拟实施的项目中政府投资部分全部转为坦达公司资产，改由坦达公司投资，政府购买服务。（2）相关部门全力配合，做好财务审计、资产评估、产权移交、增资扩股和工商变更手续。（3）增大注册资本。建议将坦达公司的股权变更迅速完善，并将公司注册资本金由目前的4.1亿元增加到10亿元以上。其中，国开基金投资入股2亿元；区财政注入国有资金3亿元；根据资产评估，从划入的资产中安排部分资产作为增资进入。（4）加大现金流量。 （下转第243页）（上接第233页）建议区政府确定用于基础设施建设的财政资金，按照资金性质、用途及数额等不变的原则，由财政拨给坦达公司，再由坦达公司将资金拨付给使用单位。城市配套费、旧城改造费、教育费附加等各项城建行政事业性收费区级部分，通过坦达公司银行账户收付。（5）加强组织领导。为统一思想，提高认识，积极参与，全力配合做好做大做强坦达公司的工作，建议区委、区政府对涉及上述工作的部门和单位，明确责任，限时办理，按期完成。为抓好落实，建议在政府层面成立专项工作推进领导小组，由区政府主要领导任组长，财政、发改、建设、工商、国资、人事等部门主要负责人为成员，具体领导和协调推进这项工作。
3.融资及偿债方面。
3.1项目分类运作。按照属性把项目分成经营性项目与非经营性项目。投资规模较大的经营性项目，可以寻求外部投资者合作经营、委托建设；对有稳定的经营性回报的经营性项目尽量采取项目融资的方式进行操作，以降低企业总体资产负债率，同时也将风险主要隔离在项目本身；非经营性项目，独立财务核算，实施基础设施项目全过程代建，债务主体由坦达公司承担，以便和代建单位、审计部门对接，为资产回购、对价、争取财政补贴、争取资产补偿打下基础。
3.2开拓融资渠道。（1）搞好贷款融资。与国开行、农发行、交行等金融机构建立长期稳定的战略伙伴关系，切实抓住当前金融放贷的利好政策，精心包装项目，积极争取政策银行的期限长、成本低的贷款。（2）搞好土地经营。根据市政府批准的土地收储供应计划，区政府协调区土储、征收部门加快土地收储和整理。通过区政府协调和牵头，积极争取市级政策，结合市级项目及区级重大公益性项目准予通过打包土地方式平衡项目建设资金。2015年经公司、集团、区政府以及各职能部门一直努力成功获批汉阳区土地打包15块，共计738亩；通过初审的土地打包36块，共计1241亩土地资源。通过项目周边上述打包土地封闭运营，土地出让收益由市财政定向用于平衡汉阳大道景观大道工程及墨水湖公园项目建设，通过积极响应武汉市统贷统还政策，由坦达公司作为上述部分已打包土地的棚改项目实施主体和用款主体，出让收入专项用于坦达公司偿还银行贷款本息及建设项目回购。（3）开展优质项目PPP融资模式，引进社会力量参与投资、建设。（4）远期还可以尝试通过存量资产转让、资产整合和重组等市场化资本运作方法壮大资本实力、优化资产结构、增强获利能力。
4.建立投融资补偿机制。允许坦达公司深度参与城市资源的经营运作，所得收益按有关政策上缴政府财政，其余部分作为公益性项目的投融资补偿。（1）结合城市基础设施建设，通过打包土地方式平衡项目建设资金，利用项目周边土地资源封闭运行，土地出让收入专项用于坦达公司偿还银行贷款本息及建设项目回购；（2）广泛参与城市地上、地下、地面空间的经营，包括但不限于土地开发、城市广告、公园配套设施、可经营的基础设施等。（3）集中年度城建计划资金、城市维护税、公用事业附加、土地出让收入、城建专项收费和一定比例的财政拨款，并通过坦达公司收支，一部分用作非经营性城建设施的养护经费，另一部分用于非经营性项目建设、贷款项目资本金和债务的还本付息以及准经营性项目的贷款、债券贴息。（4）建立定投机制，通过区级财政每年定投3-5亿元作为母资金，委托其进行运作，使坦达公司获得稳定的现金流，通过股权融资、财政担保融资，进行项目包融资等方式获得资金，保障良好的资产、信用状态。
5.建立债务预警系统。通过设定偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间，区政府可以相對集中城市维护税、公用事业附加、土地出让收入、城建专项收费和一定比例的财政拨款，一部分用作非经营性城建设施的养护经费，另一部分用于非经营性项目的贷款和债务的还本付息以及准经营性项目的贷款、债券贴息。通过财政对城建发展专项资金列收列支，定期划拨坦达，委托其进行运作，使坦达获得稳定的现金流。