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[摘 要]石油天然气开采业用地主要指井场、进井路及计量站、配水间、接转站、污水处理站、集中处理站、石油天然气管道站场、供电供水等配套设施工程用地。本文梳理和分析了石油天然气用地现行政策和石油天然气勘探开发建设用地的特点，针对建立和改进石油天然气开采业用地管理制度、促进企业依法依规用地、加快企业发展提出了合理化建议。
[关键词]石油天然气用地 简化 审批 划拨
中图分类号：F426.22 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0281-01
1 存在的主要问题及原因分析
1.1 选址困难
山区建站，站场应沿等高线布置，以减少支护工程量；地形较陡的场地设计多采用台阶式布置，以减少土石方工程量。并且在站址选择时，地形地势特殊，连续开发后导致很难找到符合标准的井场；自然风景区区域较多导致选址困难。并且应综合考虑整个工程的投资。有的站场布置在山顶等地势较平整的地段，但没有道路能够接入，如果修路进入则需要修较长的山区道路，单项山区的道路及道路两侧的支护工程量的投资就远远大于土方工程的投资，远不如将站场放置在靠近主要道路附近。
1.2 城镇建设、农村产业结构调整及原始地形地貌挤压了勘探开发空间
（1）规划区内的新井不易找到最佳位置，石油天然气企业探矿权、采矿权的实现必须依附于土地。城镇化建设使得石油天然气资源所在地的城市范围不断扩大，城市建设项目占据了大量的土地，导致勘探开发建设空间越来越小。城市中的钻井最佳井位不易找到，常常需要采用高斜井、同台井取代直井，这就大幅度增加了打井的难度和费用。（2）老井的维护和大型作业施工难度加大，费用提高，建成的老井周围常常被住宅区、工业园区等建筑物包围，却没有预留施工空间，致使石油天然气企业无法进行后期的老井维护和大型作业施工，后续滚动勘探开发也受到极大限制。同时，石油天然气企业已有的道路、管网被迫迁建、改造。（3）农地价值增加了征地难度和征地费用，近年来，国家大力支持农村经济发展，农地和荒地利用率提高，农业产品附加值增加，亩产值逐年提高。这些变化使得石油天然气征地难度加大，尤其是人均耕地较少的农民一般不同意其土地被征收。同时，土地年产值的提高也大幅增加了石油天然气企业征地费用。（4）山西省临汾市地形轮廓大体呈“凹”字型分布，四周环山，中间平川，全境分山地、丘陵、盆地三大地形单元。其中，平川面积占19.4%，丘陵面积51.4%，山地29.2%。在井位选址时由于地形地貌多为山地丘陵导致选出合适标准井场较为困难，只能逐渐征用耕地及经济作物用地，增加开发成本及协调难度。
1.3 用地报批手续繁琐、耗时过长，部分程序流于形式
（1）工作量大，申请报批难。实际工作中，因石油天然气企业用地数量多、单宗面积小、布局分散和涉及地类复杂，以及用地位置、数量不确定性的特点，增加了石油天然气企业用地报批难度，使石油天然气企业用地报批的工作量巨大，部分政府的国土资源管理部门工作量大、人员少，审批时间被动延长。（2）材料多，组卷呈报难。每宗土地在批复前，均要经过用地申请、勘测定界、公告、听证、土地利用总体规划调整评估、占用基本农田论证和补划、地质灾害危险性和压覆矿产资源评估、用地预审、签订补偿协议并结算兑付到位、补充耕地等多个环节，以及县、市、省、部各级国土资源管理部门和各级政府层层审查，由下向上行文逐级申报，报批要件数量不断增加。《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）虽要求由现行的35件减少到10件，但实际报批手续并未减少。（3）部分程序形同虚设，实际操作难。由于石油天然气企业用地先占地后办理征地手续，导致有些报批环节倒置，部分组卷材料实际意义不大。一是压覆矿藏资源证明和地质灾害评估材料必要性不大。从《矿产资源法》到其实施细则再到国土资源部的《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》，都明确了需要做压覆矿产资源审批的建设项目的类型，即铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群的建设项目，石油天然气开采业建设项目不在法律法规规定的范围内。石油天然气开采业的钻井及其配套设施的建设项目占地面积小，并且井位分散，多数井都是独立存在。
1.4 临时用地不属于土地复垦费征收范围
《土地管理法》、《土地复垦条例》明确规定，缴纳复垦费需同时满足以下两个条件：①土地被用地单位破坏，不能再进行种植；土地的破坏一是地表直接遭受破坏，二是引起地表塌陷，三是废弃物压占土地。②用地单位对破坏了的土地没有进行复垦或者复垦不符合要求。石油天然气开采业的临时用地主要是钻井用地，其不存在上述两种情况。
1.4.1 未对地表造成破坏，石油天然气开采业因临时用地面积小，对地表的碾压强度小，撤井后一般当季能恢复耕种，周期短（一般在10～40天）。且用地较为分散，不同于露天采矿、取土、挖砂、采石等生产建设活动，未对地表造成本质性破坏。
1.4.2没有引起地表塌陷，目前，气层深度通常在1000米以上，钻井施工用套管固井，钻孔面积小且采用套管进行井壁支撑，开发过程中还要注水恢复地层能量，所以不会引发地表塌陷等地质灾害。
2 相关政策的合理化建议
2.1 加强规划衔接，确保石油天然气勘探开发建设用地预留
一是在城市建设规划审批时，强化对重要矿产资源压覆的调查，进一步明确“邀请石油天然气企业管理部门参加”的程序和手续要件。二是明确要求编制城市建设规划不仅要在用地数量上与勘探开发建设规划进行衔接，还要在空间上进行优化衔接，为石油天然气勘探开发预留出必要的用地，包括打井带、平台及管廊等所需用地。三是加强压覆矿产资源审批工作落实，强化建设单位与石油天然气矿业权人书面协议在项目审批中的重要性，加大违规审批的责任追究力度。
2.2 简化土地征用的审批手续和报批要件
2.2.1 简化用地报批的有关材料，减少无效工作量
一是取消调整土地利用总体规划和基本農田补划的“听证”；二是石油天然气企业用地报批时不再进行压覆矿藏和地质灾害评估，可以将这两个“评估”前置于企业申请办理探、采矿权证的环节。同时，优化有关报批程序，相关材料可由省级人民政府审核把关备案，在报部审核的材料中附加说明，不再作为报部审核的要件，以加快土地审批进度。
2.2.2 用地面积标准以均井用地达标、区块用地总量控制为宜
单井用地受地质地貌、地面条件和开发方案调整等诸多因素影响，仅以井深为依据作为单井用地标准不能满足实际工作需要。建议在勘探开发建设用地审批的标准控制上采取更加灵活务实的方式，按照区块开发方案设计的气井总量及参数，确定总体用地控制指标，单井平均用地不超过建设标准即可。这样既减少用地报批、审批的工作量，也能满足实际工作中企业动态调整的要求。
2.2.3 土地仍采用划拨方式取得，临时用地时间适当延长
石油天然气是国民经济的命脉，事关能源安全，石油天然气开采业用地取得应继续沿用划拨方式。同时，可以根据地质特点，在科学论证的基础上，采取征收、租用、临时使用等不同用地取得方式。政策上明确钻井临时用地两年内未完成任务的，可以继续沿用临时用地手续，直到钻井工作完成。
2.3 完善临时用地复垦法规
对于石油天然气开采临时用地复垦问题，有的地方政府收取土地复垦费由政府进行复垦，有的要求企业自行复垦，有的则由土地所有人自己复垦。鉴于当前土地资源特别是耕地资源宝贵，建议国家对土地复垦分行业、分区域、分用地类细化临时用地破坏查验标准和复垦检验标准，便于地方政府的操作，也便于企业的适用。
参考文献
[1] 矿业用地的临时性向常规性过渡[J].康纪田，黄永香.内蒙古社会科学（汉文版）.2014（06）.
[关键词]石油天然气用地 简化 审批 划拨
中图分类号：F426.22 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0281-01
1 存在的主要问题及原因分析
1.1 选址困难
山区建站，站场应沿等高线布置，以减少支护工程量；地形较陡的场地设计多采用台阶式布置，以减少土石方工程量。并且在站址选择时，地形地势特殊，连续开发后导致很难找到符合标准的井场；自然风景区区域较多导致选址困难。并且应综合考虑整个工程的投资。有的站场布置在山顶等地势较平整的地段，但没有道路能够接入，如果修路进入则需要修较长的山区道路，单项山区的道路及道路两侧的支护工程量的投资就远远大于土方工程的投资，远不如将站场放置在靠近主要道路附近。
1.2 城镇建设、农村产业结构调整及原始地形地貌挤压了勘探开发空间
（1）规划区内的新井不易找到最佳位置，石油天然气企业探矿权、采矿权的实现必须依附于土地。城镇化建设使得石油天然气资源所在地的城市范围不断扩大，城市建设项目占据了大量的土地，导致勘探开发建设空间越来越小。城市中的钻井最佳井位不易找到，常常需要采用高斜井、同台井取代直井，这就大幅度增加了打井的难度和费用。（2）老井的维护和大型作业施工难度加大，费用提高，建成的老井周围常常被住宅区、工业园区等建筑物包围，却没有预留施工空间，致使石油天然气企业无法进行后期的老井维护和大型作业施工，后续滚动勘探开发也受到极大限制。同时，石油天然气企业已有的道路、管网被迫迁建、改造。（3）农地价值增加了征地难度和征地费用，近年来，国家大力支持农村经济发展，农地和荒地利用率提高，农业产品附加值增加，亩产值逐年提高。这些变化使得石油天然气征地难度加大，尤其是人均耕地较少的农民一般不同意其土地被征收。同时，土地年产值的提高也大幅增加了石油天然气企业征地费用。（4）山西省临汾市地形轮廓大体呈“凹”字型分布，四周环山，中间平川，全境分山地、丘陵、盆地三大地形单元。其中，平川面积占19.4%，丘陵面积51.4%，山地29.2%。在井位选址时由于地形地貌多为山地丘陵导致选出合适标准井场较为困难，只能逐渐征用耕地及经济作物用地，增加开发成本及协调难度。
1.3 用地报批手续繁琐、耗时过长，部分程序流于形式
（1）工作量大，申请报批难。实际工作中，因石油天然气企业用地数量多、单宗面积小、布局分散和涉及地类复杂，以及用地位置、数量不确定性的特点，增加了石油天然气企业用地报批难度，使石油天然气企业用地报批的工作量巨大，部分政府的国土资源管理部门工作量大、人员少，审批时间被动延长。（2）材料多，组卷呈报难。每宗土地在批复前，均要经过用地申请、勘测定界、公告、听证、土地利用总体规划调整评估、占用基本农田论证和补划、地质灾害危险性和压覆矿产资源评估、用地预审、签订补偿协议并结算兑付到位、补充耕地等多个环节，以及县、市、省、部各级国土资源管理部门和各级政府层层审查，由下向上行文逐级申报，报批要件数量不断增加。《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）虽要求由现行的35件减少到10件，但实际报批手续并未减少。（3）部分程序形同虚设，实际操作难。由于石油天然气企业用地先占地后办理征地手续，导致有些报批环节倒置，部分组卷材料实际意义不大。一是压覆矿藏资源证明和地质灾害评估材料必要性不大。从《矿产资源法》到其实施细则再到国土资源部的《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》，都明确了需要做压覆矿产资源审批的建设项目的类型，即铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群的建设项目，石油天然气开采业建设项目不在法律法规规定的范围内。石油天然气开采业的钻井及其配套设施的建设项目占地面积小，并且井位分散，多数井都是独立存在。
1.4 临时用地不属于土地复垦费征收范围
《土地管理法》、《土地复垦条例》明确规定，缴纳复垦费需同时满足以下两个条件：①土地被用地单位破坏，不能再进行种植；土地的破坏一是地表直接遭受破坏，二是引起地表塌陷，三是废弃物压占土地。②用地单位对破坏了的土地没有进行复垦或者复垦不符合要求。石油天然气开采业的临时用地主要是钻井用地，其不存在上述两种情况。
1.4.1 未对地表造成破坏，石油天然气开采业因临时用地面积小，对地表的碾压强度小，撤井后一般当季能恢复耕种，周期短（一般在10～40天）。且用地较为分散，不同于露天采矿、取土、挖砂、采石等生产建设活动，未对地表造成本质性破坏。
1.4.2没有引起地表塌陷，目前，气层深度通常在1000米以上，钻井施工用套管固井，钻孔面积小且采用套管进行井壁支撑，开发过程中还要注水恢复地层能量，所以不会引发地表塌陷等地质灾害。
2 相关政策的合理化建议
2.1 加强规划衔接，确保石油天然气勘探开发建设用地预留
一是在城市建设规划审批时，强化对重要矿产资源压覆的调查，进一步明确“邀请石油天然气企业管理部门参加”的程序和手续要件。二是明确要求编制城市建设规划不仅要在用地数量上与勘探开发建设规划进行衔接，还要在空间上进行优化衔接，为石油天然气勘探开发预留出必要的用地，包括打井带、平台及管廊等所需用地。三是加强压覆矿产资源审批工作落实，强化建设单位与石油天然气矿业权人书面协议在项目审批中的重要性，加大违规审批的责任追究力度。
2.2 简化土地征用的审批手续和报批要件
2.2.1 简化用地报批的有关材料，减少无效工作量
一是取消调整土地利用总体规划和基本農田补划的“听证”；二是石油天然气企业用地报批时不再进行压覆矿藏和地质灾害评估，可以将这两个“评估”前置于企业申请办理探、采矿权证的环节。同时，优化有关报批程序，相关材料可由省级人民政府审核把关备案，在报部审核的材料中附加说明，不再作为报部审核的要件，以加快土地审批进度。
2.2.2 用地面积标准以均井用地达标、区块用地总量控制为宜
单井用地受地质地貌、地面条件和开发方案调整等诸多因素影响，仅以井深为依据作为单井用地标准不能满足实际工作需要。建议在勘探开发建设用地审批的标准控制上采取更加灵活务实的方式，按照区块开发方案设计的气井总量及参数，确定总体用地控制指标，单井平均用地不超过建设标准即可。这样既减少用地报批、审批的工作量，也能满足实际工作中企业动态调整的要求。
2.2.3 土地仍采用划拨方式取得，临时用地时间适当延长
石油天然气是国民经济的命脉，事关能源安全，石油天然气开采业用地取得应继续沿用划拨方式。同时，可以根据地质特点，在科学论证的基础上，采取征收、租用、临时使用等不同用地取得方式。政策上明确钻井临时用地两年内未完成任务的，可以继续沿用临时用地手续，直到钻井工作完成。
2.3 完善临时用地复垦法规
对于石油天然气开采临时用地复垦问题，有的地方政府收取土地复垦费由政府进行复垦，有的要求企业自行复垦，有的则由土地所有人自己复垦。鉴于当前土地资源特别是耕地资源宝贵，建议国家对土地复垦分行业、分区域、分用地类细化临时用地破坏查验标准和复垦检验标准，便于地方政府的操作，也便于企业的适用。
参考文献
[1] 矿业用地的临时性向常规性过渡[J].康纪田，黄永香.内蒙古社会科学（汉文版）.2014（06）.