论文部分内容阅读
当前，中国基层民主发展，已从农村向城市转移。近年来，中国很多城市，都在积极探索基层民主的实现形式。完善城市区人大代表选举制度无疑是城市基层民主发展的突破口之一。
中国城市基层民主发展的现状
□您对中国城市基层民主发展的现状有何总体评价？
■城市基层民主发展只是刚刚开始，目前已存在一些问题。从社区层面来说，问题主要在于社区居民委员会与政府的关系还没完全摆正。民政部推动社区民主发展时，设立的目标之一就是实现社区居民委员会与政府的分离，使社区居委会能真正实现自治。可是，从目前来看，这一目标并没有真正实现，一些地方政府还在自觉或不自觉地介入社区居民委员会的自治行为。
但是，必须承认，随着基层民主在一些城市的萌芽和发展，这也带来了一些新的气象，如社区居民的民主意识有了很大程度地提高，由以前习惯于“被人管”，到现在开始积极主动地参与本社区事务的民主管理。此外，遇到矛盾时，社区居民与政府的协调关系也在改善。当然，这种民主氛围的形成，也促进了社区内部的良性发展。
城市基层民主发展遇到的另外一个更为主要的问题是，业主委员会与物业公司的矛盾日趋尖锐。在目前的体制下，一个社区最初的物业公司大多是由开发商指定，而开发商背后往往隐藏着政府利益。因此，一旦在管理模式、收费项目等事项上，广大业主与物业公司存在较大的分歧，作为业主维权组织的业主委员会便开始与物业公司产生激烈的利益冲突，要求自己选择物业公司，可既有的物业公司由于有着错综复杂的利益关系，这种要求显然很难得到满足。于是，双方之间的冲突进一步加剧，进而可能演变成武力冲突乃至流血事件。
由业主委员会维权引起的多方利益冲突，已成为近两年社会上的一大热点现象。从某种意义上说，这是业主物权意识的觉醒，是一个好现象。随着社会发展，利益表达的机会和渠道越来越多，出现利益冲突，也是一种正常现象。关键是，如何从制度上更好地平衡两者的利益冲突，是一个需要认真加以解决的问题。但是，从目前来看，利益冲突各方还只是处在一个学习协调的过程中。
新探索：议行分设
□近两三年来，一些城市在社区居民委员会实现直接选举之后，正在探索进一步民主改革，如北京、上海等城市实行的“议行分设”制度，其制度设计的初衷是把社区居委会从繁重的行政事务中解脱出来，从而有更多的时间和精力推进民主自治。请问您怎么看待这种制度？
■从目前执行效果来看，只能说这个制度既有好的一面，也有不好的一面。
从好的一面看，这种制度有利于一些高素质的人进入居民委员会，如大学教授、小学校长等。据我了解，这些人虽然不是专职工作，可他们比较有社会责任感，完全有可能把先进理念、民主意识带进社区。而在传统的组织模式中，居委会成员绝大多数是文化素质不高的退休老人，他们在居委会工作完全是“发挥余热”。
现在的问题是，在一些城市，由于各种原因，这种制度构架下作为“议事层”的社区居委会，并没有发挥出多大的作用，有的甚至完全被架空了。例如，宁波市某区当初在推行这一制度时，“议事层”成员的竞选非常激烈。可是，3年之后的今天，在即将面临的换届选举中，几乎没有人对之感兴趣，原因恰恰就是“议事层”没有发挥应有的作用。因此，下一步应该考虑的是，如何有效地进行制度修订，以便让“议事层”扮演更积极的角色。
实际上，深圳市在这方面已在探索“第三条道路”。2005年3月，在部分辖区范围内，该市把社区居委会承担的所有政府职能单独剥离出来，仍然以社区为单位，成立一个政府工作站。作为政府的一个派出机构，这个工作站的人员完全由政府任命。与政府“划清界限”的社区居委会，只管老百姓内部的事情。
在推行这项改革时，深圳市政府内部经过了一个很艰难的探索过程，能走到这一步，已是很不容易了。由于时间较短，目前这一制度的实际效果还没完全显现出来，不便作过多的评论。
□作为一个新鲜事物，这个制度本身对城市基层民主的发展有无实际意义？
■应该说，实际意义非常大。民主的发展是政府与老百姓相互间的事情。在实行这种制度的地区，特别是私营经济发达的地区，有助于全社会形成“小政府，大社会”的观念，其中既包括政府官员，又包括普通老百姓。
中国城市居民多年来都是隶属于一个单位（绝大多数是国有性质），是一个“单位人”，这个单位会供给他所有的政治、经济和生活的资源，而在社区的生活只是一个“单位人”生活中的一个次要部分，很显然，这种社会结构下的居民不太可能去关心和参与社区的事务。可是，随着市场经济的发展，许多国有单位破产了，而新的非政府的单位又在大量产生，这样就使得大量的“单位人”变成了“社会人”，这些“社会人”开始关心社区的事务，把自己当成了真正的社区居民。“议行分设”制度的推行，正是集中在“社会人”比较多的社区，它是为了满足这些“社会人”参与社区民主管理的需要。
在过去上千年的传统社会中，中国的老百姓大体可以概括为两类，第一类是顺民，第二类就是造反派。现在，通过“议行分设”这种制度，老百姓正在养成“第三种心态”，就是学着自己管理自己，并开始对政府提出理性的建设性意见。
民主是一种生活方式。老百姓应把对政府监督、对社区日常事务的管理变成一种生活方式，遇到问题，通过协商谈判解决。政府也是这样，遇到矛盾冲突，应坐下来跟老百姓一起协商，一起决定，慢慢地把谈判、多数表决作为一种生活方式，进而把这种生活方式固定化、制度化，这样民主就出现了。
城市基层民主发展的阻力和突破口
□相比于农村基层民主，城市基层民主发展较慢。这是不是意味着城市基层民主的进一步发展遇到了一些阻力？
■城市基层群众已经成了推动中国基层民主发展的一个主要动力来源，并且是以群众监督政府、反腐败、法治改革等作为主要内容，这完全符合中国基层民主发展的方向。
从中国基层民主发展的途径来看，政府的推动也是一个非常重要的因素，这在中国现行的体制中是必要的，如果没有政府作为第一推动力，中国的基层民主无法开展起来。但是，当基层民主开展起来以后，政府的作用应该逐渐淡化，否则就会延缓基层民主的发展。
应该说，在城市基层民主发展过程中，中国政府正在努力转换自己的角色，如现在推行的“议行分设”制度，就是一个探索性尝试。但是，又不得不承认，在一些地方，由于各种各样的原因，政府的力量还很强，对社区居委会的民主自治产生了一定的压力。
近5年来，居民委员会组织法一直在酝酿修改，曾有人提出用明确条文的办法界定居委会和政府之间各自的权限，并强调政府不得干预居委会的自治。2005年，该法律修改草案终于提交到中央有关部门审核，可我估计，由于目前分歧仍然很大，2006年出台的可能性很小。
法律条文的缺失是中国基层民主发展所面临的一个重大问题。没有法律支撑，民主发展将很难获得足够的后劲。
□中国社会、经济领域已发生深刻的变革，不管面临多大的阻力，中国民主发展的潮流是挡不住的。请问，城市基层民主进一步发展的突破口在哪儿呢？
■社区居委会的影响力毕竟有限，在改革面临困境的情况之下，我认为目前需要启动另外一种民主程序把它带动起来。这就是城市区人大代表的选举，应该有更多的名额来自于真正的社区基层，最好做到每个社区都有真正反映自己呼声的区人大代表。
在目前体制内，区人大代表大多是“单位”的领导，虽然生活在社区，可没有太多的时间和精力去了解并体验社情民意。这一点如果能做到，将会成为城市基层民主发展的一个突破口。因为相比居委会，来自基层的人大代表可以直接影响政府决策。换言之，在目前情况下，期望社区居委会较大程度上推动城市基层民主发展，是很困难的。
令人高兴的是，在目前体制一时难以改变的情况下，一些城市已做出了探索性的努力。例如，在沈阳市沈河区，每个社区居委会都会选举一个民意代表，俗称“二代表”。除选举权以外，他享有人大代表的所有权利，如旁听人大会议、质询任何政府机关、调阅政府文件材料等。这种制度的产生，是由社区民主而产生的往上的进一步要求，是社区居委会与城市区人大代表选举制度改革之间的一个过渡性产物，也可以说是一种衔接。
（李凡:世界与中国研究所所长，主要关注基层民主、社区选举等问题。）
相关链接：议行分设
根据国家民政部的定义：“议行分设”是指以社区居委会为主体组织，社区内议事层与执行层分开。社区议事层由社区成员直接选举组成，实行兼职制，作为社区成员代表大会闭会期间常设的义务工作机构，行使社区民主议事、民主管理的职能；执行层由议事层按相应标准和程序聘任，负责社区事务的管理。
从2000年开始，深圳盐田区率先开始了居委会改革的步伐，为“议行分设”探路。
中国城市基层民主发展的现状
□您对中国城市基层民主发展的现状有何总体评价？
■城市基层民主发展只是刚刚开始，目前已存在一些问题。从社区层面来说，问题主要在于社区居民委员会与政府的关系还没完全摆正。民政部推动社区民主发展时，设立的目标之一就是实现社区居民委员会与政府的分离，使社区居委会能真正实现自治。可是，从目前来看，这一目标并没有真正实现，一些地方政府还在自觉或不自觉地介入社区居民委员会的自治行为。
但是，必须承认，随着基层民主在一些城市的萌芽和发展，这也带来了一些新的气象，如社区居民的民主意识有了很大程度地提高，由以前习惯于“被人管”，到现在开始积极主动地参与本社区事务的民主管理。此外，遇到矛盾时，社区居民与政府的协调关系也在改善。当然，这种民主氛围的形成，也促进了社区内部的良性发展。
城市基层民主发展遇到的另外一个更为主要的问题是，业主委员会与物业公司的矛盾日趋尖锐。在目前的体制下，一个社区最初的物业公司大多是由开发商指定，而开发商背后往往隐藏着政府利益。因此，一旦在管理模式、收费项目等事项上，广大业主与物业公司存在较大的分歧，作为业主维权组织的业主委员会便开始与物业公司产生激烈的利益冲突，要求自己选择物业公司，可既有的物业公司由于有着错综复杂的利益关系，这种要求显然很难得到满足。于是，双方之间的冲突进一步加剧，进而可能演变成武力冲突乃至流血事件。
由业主委员会维权引起的多方利益冲突，已成为近两年社会上的一大热点现象。从某种意义上说，这是业主物权意识的觉醒，是一个好现象。随着社会发展，利益表达的机会和渠道越来越多，出现利益冲突，也是一种正常现象。关键是，如何从制度上更好地平衡两者的利益冲突，是一个需要认真加以解决的问题。但是，从目前来看，利益冲突各方还只是处在一个学习协调的过程中。
新探索：议行分设
□近两三年来，一些城市在社区居民委员会实现直接选举之后，正在探索进一步民主改革，如北京、上海等城市实行的“议行分设”制度，其制度设计的初衷是把社区居委会从繁重的行政事务中解脱出来，从而有更多的时间和精力推进民主自治。请问您怎么看待这种制度？
■从目前执行效果来看，只能说这个制度既有好的一面，也有不好的一面。
从好的一面看，这种制度有利于一些高素质的人进入居民委员会，如大学教授、小学校长等。据我了解，这些人虽然不是专职工作，可他们比较有社会责任感，完全有可能把先进理念、民主意识带进社区。而在传统的组织模式中，居委会成员绝大多数是文化素质不高的退休老人，他们在居委会工作完全是“发挥余热”。
现在的问题是，在一些城市，由于各种原因，这种制度构架下作为“议事层”的社区居委会，并没有发挥出多大的作用，有的甚至完全被架空了。例如，宁波市某区当初在推行这一制度时，“议事层”成员的竞选非常激烈。可是，3年之后的今天，在即将面临的换届选举中，几乎没有人对之感兴趣，原因恰恰就是“议事层”没有发挥应有的作用。因此，下一步应该考虑的是，如何有效地进行制度修订，以便让“议事层”扮演更积极的角色。
实际上，深圳市在这方面已在探索“第三条道路”。2005年3月，在部分辖区范围内，该市把社区居委会承担的所有政府职能单独剥离出来，仍然以社区为单位，成立一个政府工作站。作为政府的一个派出机构，这个工作站的人员完全由政府任命。与政府“划清界限”的社区居委会，只管老百姓内部的事情。
在推行这项改革时，深圳市政府内部经过了一个很艰难的探索过程，能走到这一步，已是很不容易了。由于时间较短，目前这一制度的实际效果还没完全显现出来，不便作过多的评论。
□作为一个新鲜事物，这个制度本身对城市基层民主的发展有无实际意义？
■应该说，实际意义非常大。民主的发展是政府与老百姓相互间的事情。在实行这种制度的地区，特别是私营经济发达的地区，有助于全社会形成“小政府，大社会”的观念，其中既包括政府官员，又包括普通老百姓。
中国城市居民多年来都是隶属于一个单位（绝大多数是国有性质），是一个“单位人”，这个单位会供给他所有的政治、经济和生活的资源，而在社区的生活只是一个“单位人”生活中的一个次要部分，很显然，这种社会结构下的居民不太可能去关心和参与社区的事务。可是，随着市场经济的发展，许多国有单位破产了，而新的非政府的单位又在大量产生，这样就使得大量的“单位人”变成了“社会人”，这些“社会人”开始关心社区的事务，把自己当成了真正的社区居民。“议行分设”制度的推行，正是集中在“社会人”比较多的社区，它是为了满足这些“社会人”参与社区民主管理的需要。
在过去上千年的传统社会中，中国的老百姓大体可以概括为两类，第一类是顺民，第二类就是造反派。现在，通过“议行分设”这种制度，老百姓正在养成“第三种心态”，就是学着自己管理自己，并开始对政府提出理性的建设性意见。
民主是一种生活方式。老百姓应把对政府监督、对社区日常事务的管理变成一种生活方式，遇到问题，通过协商谈判解决。政府也是这样，遇到矛盾冲突，应坐下来跟老百姓一起协商，一起决定，慢慢地把谈判、多数表决作为一种生活方式，进而把这种生活方式固定化、制度化，这样民主就出现了。
城市基层民主发展的阻力和突破口
□相比于农村基层民主，城市基层民主发展较慢。这是不是意味着城市基层民主的进一步发展遇到了一些阻力？
■城市基层群众已经成了推动中国基层民主发展的一个主要动力来源，并且是以群众监督政府、反腐败、法治改革等作为主要内容，这完全符合中国基层民主发展的方向。
从中国基层民主发展的途径来看，政府的推动也是一个非常重要的因素，这在中国现行的体制中是必要的，如果没有政府作为第一推动力，中国的基层民主无法开展起来。但是，当基层民主开展起来以后，政府的作用应该逐渐淡化，否则就会延缓基层民主的发展。
应该说，在城市基层民主发展过程中，中国政府正在努力转换自己的角色，如现在推行的“议行分设”制度，就是一个探索性尝试。但是，又不得不承认，在一些地方，由于各种各样的原因，政府的力量还很强，对社区居委会的民主自治产生了一定的压力。
近5年来，居民委员会组织法一直在酝酿修改，曾有人提出用明确条文的办法界定居委会和政府之间各自的权限，并强调政府不得干预居委会的自治。2005年，该法律修改草案终于提交到中央有关部门审核，可我估计，由于目前分歧仍然很大，2006年出台的可能性很小。
法律条文的缺失是中国基层民主发展所面临的一个重大问题。没有法律支撑，民主发展将很难获得足够的后劲。
□中国社会、经济领域已发生深刻的变革，不管面临多大的阻力，中国民主发展的潮流是挡不住的。请问，城市基层民主进一步发展的突破口在哪儿呢？
■社区居委会的影响力毕竟有限，在改革面临困境的情况之下，我认为目前需要启动另外一种民主程序把它带动起来。这就是城市区人大代表的选举，应该有更多的名额来自于真正的社区基层，最好做到每个社区都有真正反映自己呼声的区人大代表。
在目前体制内，区人大代表大多是“单位”的领导，虽然生活在社区，可没有太多的时间和精力去了解并体验社情民意。这一点如果能做到，将会成为城市基层民主发展的一个突破口。因为相比居委会，来自基层的人大代表可以直接影响政府决策。换言之，在目前情况下，期望社区居委会较大程度上推动城市基层民主发展，是很困难的。
令人高兴的是，在目前体制一时难以改变的情况下，一些城市已做出了探索性的努力。例如，在沈阳市沈河区，每个社区居委会都会选举一个民意代表，俗称“二代表”。除选举权以外，他享有人大代表的所有权利，如旁听人大会议、质询任何政府机关、调阅政府文件材料等。这种制度的产生，是由社区民主而产生的往上的进一步要求，是社区居委会与城市区人大代表选举制度改革之间的一个过渡性产物，也可以说是一种衔接。
（李凡:世界与中国研究所所长，主要关注基层民主、社区选举等问题。）
相关链接：议行分设
根据国家民政部的定义：“议行分设”是指以社区居委会为主体组织，社区内议事层与执行层分开。社区议事层由社区成员直接选举组成，实行兼职制，作为社区成员代表大会闭会期间常设的义务工作机构，行使社区民主议事、民主管理的职能；执行层由议事层按相应标准和程序聘任，负责社区事务的管理。
从2000年开始，深圳盐田区率先开始了居委会改革的步伐，为“议行分设”探路。