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一、失业保险的促进再就业功能
促进就业作为失业保险延伸的一项功能，目的在于形成新一轮就业，而非单纯的经济补偿，该功能的实现要求失业人员以就业为前提获得生活保障。具体而言，其对就业的积极作用主要体现在：
（一）维持了失业者的最基本生活水平，保证了劳动力的再生产。通过失业保障措施，使失业者能够维持起码的生活标准，使他们对市场经济机制作用下的失业能够容忍和正确看待，保证了失业底线的相对公平，有利于社会的稳定和谐。
（二）在一定程度上抑制了企业的随意解雇行为。失业保险制度能够减少失业冲击，有了失业保险做底线的保障，企业就不能肆意抬高就业条件，压榨员工的劳动力，可以说失业保险是劳动者脚下的石基，以支撑劳动者与企业平等磋商。
（三）提高就业率，提升劳动者的素质。首先，给付失业保险金能够提高劳动者对失业的心理承受能力，使其坚持寻找与自己技能基本相符合的工作岗位，使劳动者不易贬值，提高就业效率。其次，失业保险等劳动机构能为失业者提供相对准确的职业信息服务，加强劳动力市场供需双方的信息交流，提高就业效率。再次，失业保险基金可以积极地配合劳动力市场政策，强化职业技术培训，提高劳动力素质，促进再就业。
另一方面，失业保险对就业也具有不可避免的消极作用，如西方的“养懒汉”现象，人们容易对较高水平的失业保险产生依赖心理，从而对就业产生消极的影响。因此过高的失业保险替代率对于就业的负面效应不可忽视。
二、我国失业保险在发挥促进再就业功能中存在的问题
我国失业保险制度初建于上世纪80年代，1999年1月国务院颁布《失业保险条例》，标志着这一制度逐步建立并臻于完善，但我国现行失业保险制度仍以救济为主，促进再就业作用十分有限。主要表现在：
（一）失业保险立法层次低。我国《国营企业职工待业保险暂行规定》、《国有企业职工待业保险规定》、《失业保险条例》都是国务院出台的行政法规，没有上升到全国人大或其常委会立法的高度，仅是失业保险制度实施的基本规范而不是失业保险的基本法。缺乏最高形式的立法会影响到它的法律效力，对违法行业也无力追究，可能致使强制性保险制度变为实际上的自愿保险。
（二）失业保险覆盖面小。按照《失业保险条例》第2条第款的规定，我国的失业保险其实是镇失业保险，并没有涵盖乡镇企业职工和城市农民工，也不包括那些事实已失去工作，但因企业困难等原因仍与企业保持劳动关系的失业人员（也称“隐性失业者”），此外大学生失业保险问题也成我国失业保险制度亟须解决的问题3。
（三）对促进就业缺乏系统的制度设计。首先，《失业保险条例》规定了12至24月的保险金支付期限，远长于其他国家限定的8至36周，可能导致失业人员自我救济的能力降低，延长失业人员的职业搜寻期限；其次，失业保险的给付标准原则上是低于当地最低工资标准，高于城镇居民最低生活保障标准。给付标准过低，难以保障失业者的基本生活，削弱了失业保险的生活救济功能，也让失业者没有足够资金支付求职成本，而支付标准实行无差别待遇，使缴费群体积极性不高、拖欠现象严重，造成失业保险的收支不平衡，影响失业保险基金积累规模扩大。
（四）基金支出结构不合理。在失业保险基金支出结构上,我国偏重生活保障，在就业指导、技能培训等促进就业方面的投入明显不足，使得有限的失业保险基金对就业的促进功能变得更加脆弱。
（五）缺乏对求职者的经济激励。主要表现为现行制度仅为失业者免费提供职业信息、咨询、求职指导、参加与招募单位双向选择的机会，而求职其他成本如交通费、住宿费等则由失业者自己负担。另外，越来越多的人选择跨地区求职，而失业保险不对跨地区求职与再就业提供补贴，不利于促进失业者积极求职。
三、完善失业保险之促进再就业功能的思考
（一）提高立法层次。我国失业保险制度由于缺乏最高层次的立法，既导致失业保险基金的收缴困难，也使各种挪用、挤占、截流社保基金的行为层出不穷，影响基金筹集，妨碍就业促进方面的支出。因此应借鉴国外的经验，确定统一立法，确保执法效率，为我国失业保险制度改革和完善打下基础。
（二）扩大失业保险覆盖范围，调整给付期。理论上，其保障范围应包括所有有劳动能力且愿意就业的劳动力。从现实情况看，应将失业保险覆盖到乡镇企业、个体经营者、私营企业工人、短期内难以就业的毕业生和农村劳动者，真正解决所有人员的失业保险问题。
（三）针对我国失业保险制度存在期限长、待遇低的问题，可以采取弹性的救济金发放期限和发放标准。如按照时间序列逐次递减发放救济金，有区别地确定更具体的保险金数额。
（四）应借鉴国外，根据企业的失业风险大小采用差别费率制度，将失业保险费率与各行业或企业失业的风险程度挂起钩，使企业负担相对合理。
（五）调整失业保险基金的支出结构，提高其在职业介绍和就业培训的比例；建立健全多方位就业服务和失业保险的信息网及其公开发布系统；失业保险机构应加强与职业介绍所、劳动力市场的联系，及时准确了解就业和失业状况，确定发放失业保险金的对象，及时指导和帮助失业者再就业。
（六）创新筹资渠道。首先政府是失业保险的“最后调节者”,应明确划分中央政府和地方政府在失業保险筹资中的责任，当失业保险收不抵支时，各级政府应按规定通过财政拨款加以弥补。其次，寻求新的资金来源，有学者提出，可将部分国有企业股权划归失业保险基金会，或把部分国家财政对企业的亏损补贴变为失业保险金。
（七）抑制解雇。借鉴日本做法，在失业保险制度中规定雇佣制度，如通过提高征缴失业保险费率来限制用人单位随意解雇行为，对招用就业困难群体的企业给予相应的优惠政策。也可以在失业保险基金支出中设立预防失业基金，以补贴的方式支付给企业，促使企业及时采取转产、内部培训等方式来抑制解雇行为，减少失业。
【参考文献】
[1]安锦：《我国失业保险制度的改革及发展取向》，《社会科学论坛》， 2008年第10期，P87-90.
[2]《失业保险条例》第2条第3款规定：“城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条例所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”
[3]曲宁、陈莉霞：《我国失业保险的现状分析及发展建议》，《科技创业月刊》， 2008 (1)，P118-119.
[4]杜建华：《调整失业保险方向完善促进就业机制》，《经济论坛》， 2004 (11) :P22-23.
[5] 段宏毅：《我国失业保险制度的历史沿革和现状分析》，《 北京工业职业技术学院学报》，2008年，P123。
[6]李传彪：《刍议中国特色的失业保障制度的构建》，《兰州学刊》，2009年第9期
促进就业作为失业保险延伸的一项功能，目的在于形成新一轮就业，而非单纯的经济补偿，该功能的实现要求失业人员以就业为前提获得生活保障。具体而言，其对就业的积极作用主要体现在：
（一）维持了失业者的最基本生活水平，保证了劳动力的再生产。通过失业保障措施，使失业者能够维持起码的生活标准，使他们对市场经济机制作用下的失业能够容忍和正确看待，保证了失业底线的相对公平，有利于社会的稳定和谐。
（二）在一定程度上抑制了企业的随意解雇行为。失业保险制度能够减少失业冲击，有了失业保险做底线的保障，企业就不能肆意抬高就业条件，压榨员工的劳动力，可以说失业保险是劳动者脚下的石基，以支撑劳动者与企业平等磋商。
（三）提高就业率，提升劳动者的素质。首先，给付失业保险金能够提高劳动者对失业的心理承受能力，使其坚持寻找与自己技能基本相符合的工作岗位，使劳动者不易贬值，提高就业效率。其次，失业保险等劳动机构能为失业者提供相对准确的职业信息服务，加强劳动力市场供需双方的信息交流，提高就业效率。再次，失业保险基金可以积极地配合劳动力市场政策，强化职业技术培训，提高劳动力素质，促进再就业。
另一方面，失业保险对就业也具有不可避免的消极作用，如西方的“养懒汉”现象，人们容易对较高水平的失业保险产生依赖心理，从而对就业产生消极的影响。因此过高的失业保险替代率对于就业的负面效应不可忽视。
二、我国失业保险在发挥促进再就业功能中存在的问题
我国失业保险制度初建于上世纪80年代，1999年1月国务院颁布《失业保险条例》，标志着这一制度逐步建立并臻于完善，但我国现行失业保险制度仍以救济为主，促进再就业作用十分有限。主要表现在：
（一）失业保险立法层次低。我国《国营企业职工待业保险暂行规定》、《国有企业职工待业保险规定》、《失业保险条例》都是国务院出台的行政法规，没有上升到全国人大或其常委会立法的高度，仅是失业保险制度实施的基本规范而不是失业保险的基本法。缺乏最高形式的立法会影响到它的法律效力，对违法行业也无力追究，可能致使强制性保险制度变为实际上的自愿保险。
（二）失业保险覆盖面小。按照《失业保险条例》第2条第款的规定，我国的失业保险其实是镇失业保险，并没有涵盖乡镇企业职工和城市农民工，也不包括那些事实已失去工作，但因企业困难等原因仍与企业保持劳动关系的失业人员（也称“隐性失业者”），此外大学生失业保险问题也成我国失业保险制度亟须解决的问题3。
（三）对促进就业缺乏系统的制度设计。首先，《失业保险条例》规定了12至24月的保险金支付期限，远长于其他国家限定的8至36周，可能导致失业人员自我救济的能力降低，延长失业人员的职业搜寻期限；其次，失业保险的给付标准原则上是低于当地最低工资标准，高于城镇居民最低生活保障标准。给付标准过低，难以保障失业者的基本生活，削弱了失业保险的生活救济功能，也让失业者没有足够资金支付求职成本，而支付标准实行无差别待遇，使缴费群体积极性不高、拖欠现象严重，造成失业保险的收支不平衡，影响失业保险基金积累规模扩大。
（四）基金支出结构不合理。在失业保险基金支出结构上,我国偏重生活保障，在就业指导、技能培训等促进就业方面的投入明显不足，使得有限的失业保险基金对就业的促进功能变得更加脆弱。
（五）缺乏对求职者的经济激励。主要表现为现行制度仅为失业者免费提供职业信息、咨询、求职指导、参加与招募单位双向选择的机会，而求职其他成本如交通费、住宿费等则由失业者自己负担。另外，越来越多的人选择跨地区求职，而失业保险不对跨地区求职与再就业提供补贴，不利于促进失业者积极求职。
三、完善失业保险之促进再就业功能的思考
（一）提高立法层次。我国失业保险制度由于缺乏最高层次的立法，既导致失业保险基金的收缴困难，也使各种挪用、挤占、截流社保基金的行为层出不穷，影响基金筹集，妨碍就业促进方面的支出。因此应借鉴国外的经验，确定统一立法，确保执法效率，为我国失业保险制度改革和完善打下基础。
（二）扩大失业保险覆盖范围，调整给付期。理论上，其保障范围应包括所有有劳动能力且愿意就业的劳动力。从现实情况看，应将失业保险覆盖到乡镇企业、个体经营者、私营企业工人、短期内难以就业的毕业生和农村劳动者，真正解决所有人员的失业保险问题。
（三）针对我国失业保险制度存在期限长、待遇低的问题，可以采取弹性的救济金发放期限和发放标准。如按照时间序列逐次递减发放救济金，有区别地确定更具体的保险金数额。
（四）应借鉴国外，根据企业的失业风险大小采用差别费率制度，将失业保险费率与各行业或企业失业的风险程度挂起钩，使企业负担相对合理。
（五）调整失业保险基金的支出结构，提高其在职业介绍和就业培训的比例；建立健全多方位就业服务和失业保险的信息网及其公开发布系统；失业保险机构应加强与职业介绍所、劳动力市场的联系，及时准确了解就业和失业状况，确定发放失业保险金的对象，及时指导和帮助失业者再就业。
（六）创新筹资渠道。首先政府是失业保险的“最后调节者”,应明确划分中央政府和地方政府在失業保险筹资中的责任，当失业保险收不抵支时，各级政府应按规定通过财政拨款加以弥补。其次，寻求新的资金来源，有学者提出，可将部分国有企业股权划归失业保险基金会，或把部分国家财政对企业的亏损补贴变为失业保险金。
（七）抑制解雇。借鉴日本做法，在失业保险制度中规定雇佣制度，如通过提高征缴失业保险费率来限制用人单位随意解雇行为，对招用就业困难群体的企业给予相应的优惠政策。也可以在失业保险基金支出中设立预防失业基金，以补贴的方式支付给企业，促使企业及时采取转产、内部培训等方式来抑制解雇行为，减少失业。
【参考文献】
[1]安锦：《我国失业保险制度的改革及发展取向》，《社会科学论坛》， 2008年第10期，P87-90.
[2]《失业保险条例》第2条第3款规定：“城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条例所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”
[3]曲宁、陈莉霞：《我国失业保险的现状分析及发展建议》，《科技创业月刊》， 2008 (1)，P118-119.
[4]杜建华：《调整失业保险方向完善促进就业机制》，《经济论坛》， 2004 (11) :P22-23.
[5] 段宏毅：《我国失业保险制度的历史沿革和现状分析》，《 北京工业职业技术学院学报》，2008年，P123。
[6]李传彪：《刍议中国特色的失业保障制度的构建》，《兰州学刊》，2009年第9期