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摘 要： 本文详细论证了空缺的高等级岗位能够低用，分析了其中的意义与作用，为深化广东省事业单位人事制度改革建言献策。
关键词：事业单位；人事制度；高岗低用
推行岗位管理制度和聘用制度，深化事业单位人事制度改革，是当前各级人力资源社会保障部门的一项重点工作。其目的是通过因事设岗原则和竞争择优机制，建立起符合事业单位特点的新型人事管理制度，充分调动广大事业单位工作人员的积极性、主动性和创造性，为事业单位注入生机和活力，推动各项社会事业的科学发展。
在实施岗位设置和人员聘用工作过程中，部分事业单位存在着高等级岗位空缺多、中等岗位不够用的实际情况，有人提出空缺的高等级岗位用来聘用较低等级岗位人员，以缓解人员聘用的压力，化解矛盾，促进单位和谐和社会稳定。对此建议，人力资源社会保障部门的工作人员有不同的意见。一种意见认为空缺的高等级岗位低用并未违背国家和省岗位管理的政策规定，也未突破岗位总量和大的结构比例，支持事业单位的意见建议；另一种意见则认为空缺的高等级岗位低用会导致某些等级突破核定的岗位数量和结构比例，违反了国家和省的不得突破岗位结构比例的政策规定。事业单位及其主管部门迫切希望政府人社部门就此问题予以明确，以统一思想和规范操作，顺利推进事业单位人事制度改革。
空缺的高等级岗位到底能不能低用呢？笔者认为，空缺的高等级岗位低用不但没有违反国家和省的岗位管理的政策规定，反而赋予了岗位管理制度最大的生命力和活力，有利于化解事业单位人员聘用压力，保证聘用质量，充分调动广大事业单位工作人员的积极性和创造性，维护社会和谐稳定。
一、高岗低用没有违反国家和省的岗位管理政策规定
首先，原人事部《关于印发事业单位岗位设置管理试行办法的通知》（国人部发[2006]70号）、《关于印发事业单位岗位设置管理试行办法实施意见的通知》（国人部发[2006]86号）、《广东省事业单位岗位设置管理实施意见》（粤人发[275]号），均强调了政府对事业单位的岗位实行总量、结构比例和最高等级控制，事业单位根据岗位设置的政策规定，按照核准的岗位总量、结构比例和最高等级，自主设置本单位的具体工作岗位；强调了事业单位要按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用，并未有明确禁止空缺的高等级岗位可以低用的规定。
其次，国人部发[2006]70号文第三十四条明确要求政府人事行政部门要制定和完善相关政策措施，加强对事业单位岗位设置的指导、监督和管理，确保岗位设置工作有序进行。允许高岗低用就是政府人社部门对岗位管理制度和人员聘用制度的具体完善，因此，是符合国家政策精神的。
最后，国人部发[2006]86号文、粤人发[275]号文均强调“尚未达到核准的结构比例的事业单位，要严格控制岗位聘用数量，根据事业发展要求和人员队伍状况等情况逐年逐步到位。”因此，允许高岗低用也是事业单位逐步达到规定的结构比例，优化事业单位人员配置的必然要求。
二、高岗低用的方式
综合兄弟省市人社部门的做法以及笔者的思考，高岗低用的方式主要有两种（以专业技术岗位为例）。
第一种方式：把专业技术13个等级分成4大板块，即正高（2到4级）、副高（5到7级）、中级（8到10级）、初级（11到13级）。在每个板块内部，空缺的高等级岗位可以低用，即空缺的2级岗位可以用来低聘3级岗位和4级岗位，空缺的3级岗位可以用来低聘4级岗位；空缺的5级岗位可以用来低聘6级岗位和7级岗位，空缺的6级岗位可以用来低聘7级岗位；空缺的8级岗位可以用来低聘9级岗位和10级岗位，空缺的9级岗位可以用来低聘10级岗位；空缺的11级岗位可以用来低聘12级岗位和13级岗位，空缺的12级岗位可以用来低聘13级岗位。按照这种方式，事业单位空缺的较高等级岗位可在一定范围内低用，在一定程度上有利于落实事业单位用人的自主权。
第二种方式：把专业技术岗位13个等级既看成各自相对独立、又相互关联的等级，上一等级的岗位聘用情况影响下面等级岗位的聘用数量，某一等级可聘用岗位最大数为该等级核定的岗位数 前面所有高等级空缺的岗位数，当前面所有高等级岗位聘满没有空缺时，该等级岗位可聘用的最大数即为核定的岗位数。按照这种方式，空缺的高等级岗位可在任一较低的岗位上使用，最大限度落实了事业单位的用人自主权，岗位管理制度充满了无限生机和活力。
推进事业单位人事制度改革，其最终目的就是要转换事业单位用人制度和机制，为事业单位注入生机和活力。只有新的人事管理制度本身充满生机和活力，事业单位的生机和活力才不会是无源之水，无本之木。比较上述两种方式，第二种方式应是我们在实际工作中的最佳选择。
三、允许高岗低用在实际工作中具有重要的意义和作用
高岗低用在实际工作中主要有以下几个方面的积极意义和作用。
（一）能对事业单位超比例公开招聘低等级岗位人员等问题给出合理的政策解释。岗位设置完成后，事业单位如出现岗位空缺，应通过内部竞聘上岗或公开招聘，产生岗位聘用人选。低等级岗位出现空缺，通过公开招聘补充人员，不是难事。但高等级岗位出现空缺，事业单位如严格按照岗位设置方案，实行对岗招聘，可能出现两种情况：一是按空缺的高等级岗位进行公开招聘，但根本就招不到人（别人不愿去，山区乡镇卫生院），导致工作没人干或人手不足；二是按空缺的高等级岗位进行招聘且招到了人，但会严重挫伤单位内部工作人员的积极性（年轻人看不到成长的空间）。这两种情况都会影响工作的开展和事业的发展。在很多情况下，事业单位都愿意招聘低层次岗位人员，空缺的高等级岗位主要在单位内部通过竞聘择优机制产生人选，以调动单位内部工作人员的积极性。允许高岗低用则能很好地解释因公开招聘导致的低等级岗位及结构比例超标的现象。
（二）有利于贯彻落实公平原则。在实际工作中，部分规模小的事业单位，由于人员少，导致专业技术岗位设置出现岗位等级不连续，即中间某个等级或两个等级断档的情况，比如，设置了专业技术五级但没有六、七级，设置了专业技术九级没有十级，按照高岗低用规定，该单位在首次人员聘用按该级别最低等级入轨后，与其它单位人员一样要逐级聘用，最后到达核定的岗位等级，不得跳级聘用，体现了公平原则，有利于消除攀比心理，维护社会和谐稳定。
（三）有利于化解人员聘用的压力，充分调动广大工作人员的积极性、创造性，促进各项事业和谐发展。
（四）有利于严控包括专业技术二级岗位在内的高等级岗位的聘用质量，做到宁缺勿滥。不同类别、等级的岗位都有其具体的岗位任职条件，只有符合岗位任职条件，事业单位工作人员才有资格参与竞聘。一般情况下，中、初级岗位的晋升条件侧重在学历和任职年限上，但高级岗位由于数量有限，等级越高数量越少，岗位竞争激烈，聘用条件就会比较重视对业绩的要求。单位审查后如果认为参与竞聘的人员虽然任职年限已到，但业绩一般，暂时还未达到高等级岗位的要求，由于空缺的高岗可以低用，为保证高等级岗位的聘用质量，单位可以将此岗位空缺。同样，在核准专业技术二级、工勤技能一级岗位聘用人选时，就可严格条件标准，做到宁缺勿滥。单位因空缺的专业技术二级、工勤技能一级岗位可以低用，也会支持我们的做法。
（五）最大限度地落实了单位的用人自主权。从上面的论述中，我们可以看到，允许空缺的高等级岗位低用，给予了事业单位最大限度的用人自主权。
（六）有利于维护岗位设置方案的严肃性，又赋予了人员聘用实施工作的操作性和灵活性。有人认为，如果一个单位存在较多的高岗低用情况，那就说明该单位的岗位设置方案不合理。单位应根据现有人员岗位（职务）实际情况制定岗位设置方案，确保对岗聘用；待单位人员职称等情况发生变化时，再调整岗位设置方案，如此反复多次，最终达到人员与岗位设置方案的匹配。笔者认为，这种说法不可取，第一，岗位设置方案具有相对的稳定性和政策的严肃性，调整或变更岗位设置方案是有先置条件的，不断调整或变更岗位设置方案，会给事业单位或其主管部门发出错误信号，以为岗位设置方案是可以随时随意调整或变更的；第二，岗位设置方案应反映该单位的规模、承担的社会功能、职责任务和工作需要，而不是反映该单位现有人员的具体情况，因为人员情况与单位所承担的社会功能、职责任务和工作需要存在不一致性；第三，反复调整或变更岗位设置方案，既增加了单位、人社部门的工作量，也不利于单位及时引进、聘用高层次人才。而允许高岗低用不但有利于维护岗位设置方案的严肃性，又能赋予人员聘用实施工作的操作性和灵活性，充分尊重和落实了单位的用人自主权。
综上所述，笔者认为，允许空缺的高等级岗位低用不但没有违反国家和省岗位管理制度和人员聘用制度的政策规定，反而赋予了岗位管理制度和人员聘用制度更大的生命力，具有非常重要的积极意义。
[本文仅反映作者个人观点，不是现行政策]
（作者单位：广东省人力资源社会保障厅）
责任编辑 赖俊辰
关键词：事业单位；人事制度；高岗低用
推行岗位管理制度和聘用制度，深化事业单位人事制度改革，是当前各级人力资源社会保障部门的一项重点工作。其目的是通过因事设岗原则和竞争择优机制，建立起符合事业单位特点的新型人事管理制度，充分调动广大事业单位工作人员的积极性、主动性和创造性，为事业单位注入生机和活力，推动各项社会事业的科学发展。
在实施岗位设置和人员聘用工作过程中，部分事业单位存在着高等级岗位空缺多、中等岗位不够用的实际情况，有人提出空缺的高等级岗位用来聘用较低等级岗位人员，以缓解人员聘用的压力，化解矛盾，促进单位和谐和社会稳定。对此建议，人力资源社会保障部门的工作人员有不同的意见。一种意见认为空缺的高等级岗位低用并未违背国家和省岗位管理的政策规定，也未突破岗位总量和大的结构比例，支持事业单位的意见建议；另一种意见则认为空缺的高等级岗位低用会导致某些等级突破核定的岗位数量和结构比例，违反了国家和省的不得突破岗位结构比例的政策规定。事业单位及其主管部门迫切希望政府人社部门就此问题予以明确，以统一思想和规范操作，顺利推进事业单位人事制度改革。
空缺的高等级岗位到底能不能低用呢？笔者认为，空缺的高等级岗位低用不但没有违反国家和省的岗位管理的政策规定，反而赋予了岗位管理制度最大的生命力和活力，有利于化解事业单位人员聘用压力，保证聘用质量，充分调动广大事业单位工作人员的积极性和创造性，维护社会和谐稳定。
一、高岗低用没有违反国家和省的岗位管理政策规定
首先，原人事部《关于印发事业单位岗位设置管理试行办法的通知》（国人部发[2006]70号）、《关于印发事业单位岗位设置管理试行办法实施意见的通知》（国人部发[2006]86号）、《广东省事业单位岗位设置管理实施意见》（粤人发[275]号），均强调了政府对事业单位的岗位实行总量、结构比例和最高等级控制，事业单位根据岗位设置的政策规定，按照核准的岗位总量、结构比例和最高等级，自主设置本单位的具体工作岗位；强调了事业单位要按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用，并未有明确禁止空缺的高等级岗位可以低用的规定。
其次，国人部发[2006]70号文第三十四条明确要求政府人事行政部门要制定和完善相关政策措施，加强对事业单位岗位设置的指导、监督和管理，确保岗位设置工作有序进行。允许高岗低用就是政府人社部门对岗位管理制度和人员聘用制度的具体完善，因此，是符合国家政策精神的。
最后，国人部发[2006]86号文、粤人发[275]号文均强调“尚未达到核准的结构比例的事业单位，要严格控制岗位聘用数量，根据事业发展要求和人员队伍状况等情况逐年逐步到位。”因此，允许高岗低用也是事业单位逐步达到规定的结构比例，优化事业单位人员配置的必然要求。
二、高岗低用的方式
综合兄弟省市人社部门的做法以及笔者的思考，高岗低用的方式主要有两种（以专业技术岗位为例）。
第一种方式：把专业技术13个等级分成4大板块，即正高（2到4级）、副高（5到7级）、中级（8到10级）、初级（11到13级）。在每个板块内部，空缺的高等级岗位可以低用，即空缺的2级岗位可以用来低聘3级岗位和4级岗位，空缺的3级岗位可以用来低聘4级岗位；空缺的5级岗位可以用来低聘6级岗位和7级岗位，空缺的6级岗位可以用来低聘7级岗位；空缺的8级岗位可以用来低聘9级岗位和10级岗位，空缺的9级岗位可以用来低聘10级岗位；空缺的11级岗位可以用来低聘12级岗位和13级岗位，空缺的12级岗位可以用来低聘13级岗位。按照这种方式，事业单位空缺的较高等级岗位可在一定范围内低用，在一定程度上有利于落实事业单位用人的自主权。
第二种方式：把专业技术岗位13个等级既看成各自相对独立、又相互关联的等级，上一等级的岗位聘用情况影响下面等级岗位的聘用数量，某一等级可聘用岗位最大数为该等级核定的岗位数 前面所有高等级空缺的岗位数，当前面所有高等级岗位聘满没有空缺时，该等级岗位可聘用的最大数即为核定的岗位数。按照这种方式，空缺的高等级岗位可在任一较低的岗位上使用，最大限度落实了事业单位的用人自主权，岗位管理制度充满了无限生机和活力。
推进事业单位人事制度改革，其最终目的就是要转换事业单位用人制度和机制，为事业单位注入生机和活力。只有新的人事管理制度本身充满生机和活力，事业单位的生机和活力才不会是无源之水，无本之木。比较上述两种方式，第二种方式应是我们在实际工作中的最佳选择。
三、允许高岗低用在实际工作中具有重要的意义和作用
高岗低用在实际工作中主要有以下几个方面的积极意义和作用。
（一）能对事业单位超比例公开招聘低等级岗位人员等问题给出合理的政策解释。岗位设置完成后，事业单位如出现岗位空缺，应通过内部竞聘上岗或公开招聘，产生岗位聘用人选。低等级岗位出现空缺，通过公开招聘补充人员，不是难事。但高等级岗位出现空缺，事业单位如严格按照岗位设置方案，实行对岗招聘，可能出现两种情况：一是按空缺的高等级岗位进行公开招聘，但根本就招不到人（别人不愿去，山区乡镇卫生院），导致工作没人干或人手不足；二是按空缺的高等级岗位进行招聘且招到了人，但会严重挫伤单位内部工作人员的积极性（年轻人看不到成长的空间）。这两种情况都会影响工作的开展和事业的发展。在很多情况下，事业单位都愿意招聘低层次岗位人员，空缺的高等级岗位主要在单位内部通过竞聘择优机制产生人选，以调动单位内部工作人员的积极性。允许高岗低用则能很好地解释因公开招聘导致的低等级岗位及结构比例超标的现象。
（二）有利于贯彻落实公平原则。在实际工作中，部分规模小的事业单位，由于人员少，导致专业技术岗位设置出现岗位等级不连续，即中间某个等级或两个等级断档的情况，比如，设置了专业技术五级但没有六、七级，设置了专业技术九级没有十级，按照高岗低用规定，该单位在首次人员聘用按该级别最低等级入轨后，与其它单位人员一样要逐级聘用，最后到达核定的岗位等级，不得跳级聘用，体现了公平原则，有利于消除攀比心理，维护社会和谐稳定。
（三）有利于化解人员聘用的压力，充分调动广大工作人员的积极性、创造性，促进各项事业和谐发展。
（四）有利于严控包括专业技术二级岗位在内的高等级岗位的聘用质量，做到宁缺勿滥。不同类别、等级的岗位都有其具体的岗位任职条件，只有符合岗位任职条件，事业单位工作人员才有资格参与竞聘。一般情况下，中、初级岗位的晋升条件侧重在学历和任职年限上，但高级岗位由于数量有限，等级越高数量越少，岗位竞争激烈，聘用条件就会比较重视对业绩的要求。单位审查后如果认为参与竞聘的人员虽然任职年限已到，但业绩一般，暂时还未达到高等级岗位的要求，由于空缺的高岗可以低用，为保证高等级岗位的聘用质量，单位可以将此岗位空缺。同样，在核准专业技术二级、工勤技能一级岗位聘用人选时，就可严格条件标准，做到宁缺勿滥。单位因空缺的专业技术二级、工勤技能一级岗位可以低用，也会支持我们的做法。
（五）最大限度地落实了单位的用人自主权。从上面的论述中，我们可以看到，允许空缺的高等级岗位低用，给予了事业单位最大限度的用人自主权。
（六）有利于维护岗位设置方案的严肃性，又赋予了人员聘用实施工作的操作性和灵活性。有人认为，如果一个单位存在较多的高岗低用情况，那就说明该单位的岗位设置方案不合理。单位应根据现有人员岗位（职务）实际情况制定岗位设置方案，确保对岗聘用；待单位人员职称等情况发生变化时，再调整岗位设置方案，如此反复多次，最终达到人员与岗位设置方案的匹配。笔者认为，这种说法不可取，第一，岗位设置方案具有相对的稳定性和政策的严肃性，调整或变更岗位设置方案是有先置条件的，不断调整或变更岗位设置方案，会给事业单位或其主管部门发出错误信号，以为岗位设置方案是可以随时随意调整或变更的；第二，岗位设置方案应反映该单位的规模、承担的社会功能、职责任务和工作需要，而不是反映该单位现有人员的具体情况，因为人员情况与单位所承担的社会功能、职责任务和工作需要存在不一致性；第三，反复调整或变更岗位设置方案，既增加了单位、人社部门的工作量，也不利于单位及时引进、聘用高层次人才。而允许高岗低用不但有利于维护岗位设置方案的严肃性，又能赋予人员聘用实施工作的操作性和灵活性，充分尊重和落实了单位的用人自主权。
综上所述，笔者认为，允许空缺的高等级岗位低用不但没有违反国家和省岗位管理制度和人员聘用制度的政策规定，反而赋予了岗位管理制度和人员聘用制度更大的生命力，具有非常重要的积极意义。
[本文仅反映作者个人观点，不是现行政策]
（作者单位：广东省人力资源社会保障厅）
责任编辑 赖俊辰