论文部分内容阅读
摘 要：高校专项资金是高校预算资金的重要组成部分，对专项预算资金实施全面预算绩效评价能够推动高校健康发展。从财务、服务对象、内部业务流程和学习与成长四个维度建立绩效评价指标体系，有助于改善高校预算资金绩效评价的现状，对提升高校预算资金使用效率具有重要意义。
关键词：平衡记分卡;高校专项资金;绩效评价体系;全面预算
中图分类号：F810.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）12-0114-04
高等教育的发展已经影响了一个国家长期战略任务的规划，已成为我国人才培训和科技进步的主要动力，如何提高资金使用和资源配置效率越来越受到社会的广泛关注。2014年，新《预算法》第一次以法律形式融入绩效管理，奠定了绩效管理的发力基础。因此，高校全面预算绩效管理评价对我国高等教育事业的健康持续发展起到了积极的推动作用。全面预算绩效管理就是“全面预算+全程预算+绩效评价”，构建一套公开、透明、合理、科学的预算绩效评价体系，是对全面预算工作效率和效果的积极反馈。
本文中的Z大学针对2016—2018年专项资金的预算申报管理采取试点，推行绩效评价指标体系考核，由于原来的预算绩效评价的指标设计仍然偏重于结果，因此缺乏对考核对象执行过程的监督和执行状态的考量，未建立起预算与绩效的动态联系。基于BSC的绩效评价体系，可以克服原有指标体系“偏财务、重结果、轻过程、忽长效”的缺陷，对于提高预算资金使用效率具有重要意义。
一、基本情况
Z大学按照国务院预算改革和财政部文件（国发[2014]45号、财预[2011]285号）的相关规定，首先对学校专项资金项目实施绩效评价。Z大学每年专项资金主要分为公共服務类、教学类、科研类、人才学科建设类和其他类，通过对专项资金项目的实地访谈，结合预算编制组织单位校财务处的意见，发现现行的预算编制工作存在以下问题。
1.绩效概念模糊，绩效目标缺乏长期性。Z大学目前实行的“两上两下”的专项资金预算编制办法，先由财务处下达预算编制要求，各个专项预算资金单位进行预算编制，再由财务处进行预算汇总调整，各个预算编制单位根据调整后的预算量进行调整，再次上交财务处。预算绩效要用于衡量资金所要达到的效果，但不仅仅是结果，更应该是与目标相关的一系列行为。如果专项资金项目的申报单位概念模糊，预算绩效的编制不是服务于预算资金的既定目标（即预算期内预期达到的目标），而是根据财务处能够拨付的预算资金总量，安排预算期内的一系列活动，就会导致预算绩效缺乏实际活动的支撑。由于对预算资金缺乏总体规划，专项资金项目申报单位在确定绩效目标时往往缺乏长期性，更偏重于短期利益。
2.绩效考核指标过度依赖财务指标。专项资金项目进行申报的时候要求提交预算绩效表，绩效目标中的一级和二级目标是既定的，问题主要出现在三级绩效目标的选取上。专项资金项目申报人员由于缺乏绩效评价的专业知识，在选取目标上往往依赖于财务人员的指导，财务人员由于缺乏具体项目的专业知识而过多选择财务性指标。而预算资金的拨付、到位情况又受到各种政策、制度的束缚带有刚性，河南未能对项目本身的执行情况做出客观评估，这就造成了“绩效目标编制不合理、绩效后期评价不到位不公平”的情况，项目申报部门和财务部门都是怨声载道。
3.绩效指标单一，缺乏针对性。按照中央绩效改革的要求，项目申请时要确立绩效目标，并分解成多层绩效指标，并逐一赋权重，便于后期进行评价。项目申报单位进行预算编制时，由于担心既定目标完不成，后期评价效果不好，在分解绩效指标时倾向选择笼统、单一、缺乏针对性的指标，造成指标缺乏专业性、缺乏针对性，甚至只是对二级指标的简单重复，更甚至出现故意降低指标要求，以便于后期评价。但这往往造成预算编制不详尽、预算资金打折扣、项目申报失败的恶性循环。
4.绩效管理缺乏后续反馈。预算编制阶段确认的绩效目标不准确，确认的绩效指标过于笼统，预算资金使用过程中，很难按照预算申报书执行，当初确认的指标体系就流于形式，对绩效目标完成情况进行后续评价和反馈更无从谈起。这更打击了进行预算绩效编制的项目单位的积极性，也让没有进行认真准备的单位暗自庆幸，让预算绩效管理工作难上加难。即使进行反馈，反馈形式比较单一，预算资金的刚性限制，无法真正兑现经济利益上的奖励，一开始设定的绩效指标不恰当，基于这些目标进行的评价也往往难以令人信服。
二、全面预算绩效评价指标体系的建立
通过对代表项目的实地访谈，本文建立了以平衡记分卡为核心的绩效评价指标体系，首先从四个维度建立一级指标，并对指标体系进行层层分解，设立二级指标，为了增加绩效指标的可操作性，同时发挥项目申报单位的主观能动性，分解三级指标时本文主要设立指导性指标框架，建立三级指标库，并放松对指标个数和指标权重的要求，由项目申报单位自主从指标库中进行选择，并逐年根据项目情况对指标库进行更新和调整。该指标体系以组织战略为基础，目的是实现组织战略和绩效目标的一致、财务指标与业务指标并重，实现业务拉动财务、财务监督业务的良性循环。
Z大学各类的专项资金绩效目标，一方面由上级垂直管理部门决定，另一方面与学校的发展战略保持一致，还应该涵盖自己的组织目标。因此，确定BSC为基础的绩效指标体系，就是要BSC的四个维度与上级管理部门的制度要求相融合，形成一套便于理解并具有可操作性的三层指标体系。具体操作上，可以将四个维度细化成三级指标库，其中一级、二级指标进行固定，三级指标要体现出专业性和可行性，分解结果（见表1）。
这套绩效评价指标体系具有以下特征：一是整套指标体系以平衡记分卡的四个维度为视角，以预算资金的绩效目标为准绳，以专项资金的审批立项、过程管理和结项评价为逻辑编制;二是指标体系中的一、二级指标相对固定，三级指标由项目申报单位自主拟定，数量以3—5个为宜;三是三级指标对应权重由申报单位自行确定，由预算组织单位进行审核调整;四是三级指标可以根据预算组织单位提供的指标库选取，也可由项目申报单位自行抽取。 三、基于BSC的高校绩效评价体系应用分析
为了检验以平衡记分卡四个维度为基础的全面预算指标体系实施效果，Z大学从2016—2018年全校专项资金预算项目中抽取了18个作为试点，要求项目负责人按照绩效评价指标体系重新整理预算资金项目申报书，项目结束按照申报书进行绩效评价，以三年为一个周期进行调整。
1.财务层面。本文以Z大学财务处获取2016—2018年的分项目预算经费数据作为财务数据来源，主要以财务处财务系统中的预算资金到位和使用情况作为财务层面绩效指标完成情况的依据。经过分析发现，三年间不同项目预算执行效率具有明显的项目类别特征，其中公共服务类和教学类项目的执行效率相对较高，项目执行效率基本在80%～100%之间，但所有项目普遍存在资金到位时间滞后，使用时间过于集中于第四季度这一现象。但是这部分指标完成情况会受到上级预算资金拨付时间的影响，并不能完全反映预算资金的使用效率，要与其他非财务指标进行结合分析。
2.内部业务流程层面。内部业务流程层面是实现战略目标的关键内部过程，主要体现在两个方面，一是项目的立项，主要由项目隶属职能部门来进行把控，二是项目的执行管理，主要由项目负责单位进行控制，这两个过程都对项目的服务对象层面和学习与成长层面有重要影响。比如学科类里面的“2018年公共分析与计算平台三期装备计划”，不仅业务管理制度健全，而且对产出指标的设定及考核标准非常清晰明确（如表2所示），在项目运行过程中自动对服务对象满意情况进行调查，获得了关于客户满意度维度的一手资料，业务流程也得到大大改善。
3.服务对象层面。现有资金项目从服务对象来看，主要为学校现有的师生，少量大型学科项目会涉及社会服务的提供，但基本上不涉及经济利益，这可能会降低项目负责人对服务对象的关注，在笔者调查的重点项目中，教育类、学科建设类项目都比较注重对服务对象范围进行划分，并能够形成书面调查问卷。但是对于公共服务类项目，由于服务对象范围较广，原来在执行中总是模糊处理，现在绩效评价中在三级指标中进行细化分解，项目执行中也注重对服务对象的反馈，服务满意程度大大提高。
4.学习与成长层面。绩效指标体系中的学习与成长层面主要体现各种效益指标，划分为经济效益、社会效益和可持续效益，虽然高校的专项资金项目中大多数不涉及经济利益，但是为了保证绩效指标的完整性，仍然保留“经济效益”指标。在执行过程中，项目负责人可以根据需要对该指标的权重进行调整，如果社会中提供有类似服务项目，可以参考社会收费标准计算项目的经济效益。比如“2018年高性能计算平台及学科建设”中，尽管对社会提供计算服务不收费，但是仍然可以按照社会收费标准计算项目的经济效益。
四、绩效评价体系运行的保障机制
在对各个重点项目为期三年的跟踪服务中，笔者发现BSC视角的全面预算绩效评价体系具有以下优点：一是指标体系中实现财务指标与非财务指标的平衡。长期以来，预算资金主要从财务方面进行考核，由于预算资金管理制度的刚性，无法全面评估资金项目的效率。将其他三个维度加进来，既调动了项目执行单位的积极性，又能够对项目执行情况做出客观评价。二是落实高校的预算绩效评价工作。绩效目标管理通过确定高校的整体绩效目标，再对目标进行分解，落实在组织的一系列行为活动中。平衡记分卡的四个维度既考虑了内部业务流程与外部服务对象的平衡以及结果衡量与未来发展的平衡，突破了以往预算评价的限制，真正实现了“全面预算+全程预算”的指导思想。
通过对重点项目的连续跟踪，笔者也发现BSC的绩效评价体系在执行中也存在一定的困难，比如三级指标的选取要保证指标间的相关性和适当性，具有很大的难度，实施成本较高，绩效评价从始到终的执行难度较大，全员参与的积极性较低等等。因此，笔者建议绩效评价体系的实施要建立以下保障机制。
1.建立预算项目库管理机制。学校建立财经领导小组负责总体工作，财务处是绩效评价的归口管理部门负责组织工作，专项资金项目的日常管理由各职能部门负责，实施项目库制度，包括立项、日常管理和结项。各职能部门在对所有申报项目建立项目库，按照学校战略发展需要安排项目，实施3—5年的滚动管理，非入库项目当年预算资金不予考虑，已入库项目可以优先安排资金，可以提前项目执行时点，克服项目资金由于预算拨付的限制到位晚、项目执行进度拖延、资金运用不及时的现象。
2.实行预算项目“自评+他评”制度。专项资金项目实施完成后，实行“自评+他评”制度，由项目负责单位对照申报表中的绩效指标设定，撰写专项资金绩效自评报告，然后由财务处组织职能部门聘请专家检查考核，所有考核结果报学校绩效考评小组最后决定，对每年的评价结果实施经济利益反馈。
五、结语
综上所述，构建有平衡记分卡四个维度的全面预算绩效评价体系，充分考虑了高校全面预算绩效评价的可操作性，能够促进预算管理工作的良性循环，提高预算资金执行效率的评价水平，促进高校的长远发展。
参考文献：
[1] 贾梦莎，胡钰曦.基于BSC的高校预算绩效评价体系的研究[J].财经界：学术版，2013，（11）：139-140.
[2] 申艳艳.高校专项资金绩效评价体系构建研究——基于平衡计分卡的视角[J].会计之友，2016，（1）：115-117.
[3] 河北省财政厅.探索建立全过程预算绩效管理体系[J].中国财政，2011，（5）：20-21.
[4] 李春霞.高校预算项目库绩效管理模式探讨[J].当代经济，2017，（28）.
[5] 周瑜琛.基于滚动预算的高校预算项目库建设研究[J].会计之友，2018，（24）：76-80.
[6] 梁春鼎.基于中期财政规划视角的滚动项目库分类管理研究——以某县级地方政府的实践为案例[J].经济研究参考，2015，（34）：35-41.
[7] 高旭英.BSC视角下行政事业单位绩效评价体系设计——以基层某事业单位为例[J].商业会计，2019，（5）：63-66.
[8] 劉巧华.高校学科建设专项资金绩效预算模型探讨[J].会计之友，2018，（7）：126.
[9] 姚哲.以优化资源配置为目的的高校预算绩效管理措施浅析[J].财务与会计，2018，（24）：59.
关键词：平衡记分卡;高校专项资金;绩效评价体系;全面预算
中图分类号：F810.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）12-0114-04
高等教育的发展已经影响了一个国家长期战略任务的规划，已成为我国人才培训和科技进步的主要动力，如何提高资金使用和资源配置效率越来越受到社会的广泛关注。2014年，新《预算法》第一次以法律形式融入绩效管理，奠定了绩效管理的发力基础。因此，高校全面预算绩效管理评价对我国高等教育事业的健康持续发展起到了积极的推动作用。全面预算绩效管理就是“全面预算+全程预算+绩效评价”，构建一套公开、透明、合理、科学的预算绩效评价体系，是对全面预算工作效率和效果的积极反馈。
本文中的Z大学针对2016—2018年专项资金的预算申报管理采取试点，推行绩效评价指标体系考核，由于原来的预算绩效评价的指标设计仍然偏重于结果，因此缺乏对考核对象执行过程的监督和执行状态的考量，未建立起预算与绩效的动态联系。基于BSC的绩效评价体系，可以克服原有指标体系“偏财务、重结果、轻过程、忽长效”的缺陷，对于提高预算资金使用效率具有重要意义。
一、基本情况
Z大学按照国务院预算改革和财政部文件（国发[2014]45号、财预[2011]285号）的相关规定，首先对学校专项资金项目实施绩效评价。Z大学每年专项资金主要分为公共服務类、教学类、科研类、人才学科建设类和其他类，通过对专项资金项目的实地访谈，结合预算编制组织单位校财务处的意见，发现现行的预算编制工作存在以下问题。
1.绩效概念模糊，绩效目标缺乏长期性。Z大学目前实行的“两上两下”的专项资金预算编制办法，先由财务处下达预算编制要求，各个专项预算资金单位进行预算编制，再由财务处进行预算汇总调整，各个预算编制单位根据调整后的预算量进行调整，再次上交财务处。预算绩效要用于衡量资金所要达到的效果，但不仅仅是结果，更应该是与目标相关的一系列行为。如果专项资金项目的申报单位概念模糊，预算绩效的编制不是服务于预算资金的既定目标（即预算期内预期达到的目标），而是根据财务处能够拨付的预算资金总量，安排预算期内的一系列活动，就会导致预算绩效缺乏实际活动的支撑。由于对预算资金缺乏总体规划，专项资金项目申报单位在确定绩效目标时往往缺乏长期性，更偏重于短期利益。
2.绩效考核指标过度依赖财务指标。专项资金项目进行申报的时候要求提交预算绩效表，绩效目标中的一级和二级目标是既定的，问题主要出现在三级绩效目标的选取上。专项资金项目申报人员由于缺乏绩效评价的专业知识，在选取目标上往往依赖于财务人员的指导，财务人员由于缺乏具体项目的专业知识而过多选择财务性指标。而预算资金的拨付、到位情况又受到各种政策、制度的束缚带有刚性，河南未能对项目本身的执行情况做出客观评估，这就造成了“绩效目标编制不合理、绩效后期评价不到位不公平”的情况，项目申报部门和财务部门都是怨声载道。
3.绩效指标单一，缺乏针对性。按照中央绩效改革的要求，项目申请时要确立绩效目标，并分解成多层绩效指标，并逐一赋权重，便于后期进行评价。项目申报单位进行预算编制时，由于担心既定目标完不成，后期评价效果不好，在分解绩效指标时倾向选择笼统、单一、缺乏针对性的指标，造成指标缺乏专业性、缺乏针对性，甚至只是对二级指标的简单重复，更甚至出现故意降低指标要求，以便于后期评价。但这往往造成预算编制不详尽、预算资金打折扣、项目申报失败的恶性循环。
4.绩效管理缺乏后续反馈。预算编制阶段确认的绩效目标不准确，确认的绩效指标过于笼统，预算资金使用过程中，很难按照预算申报书执行，当初确认的指标体系就流于形式，对绩效目标完成情况进行后续评价和反馈更无从谈起。这更打击了进行预算绩效编制的项目单位的积极性，也让没有进行认真准备的单位暗自庆幸，让预算绩效管理工作难上加难。即使进行反馈，反馈形式比较单一，预算资金的刚性限制，无法真正兑现经济利益上的奖励，一开始设定的绩效指标不恰当，基于这些目标进行的评价也往往难以令人信服。
二、全面预算绩效评价指标体系的建立
通过对代表项目的实地访谈，本文建立了以平衡记分卡为核心的绩效评价指标体系，首先从四个维度建立一级指标，并对指标体系进行层层分解，设立二级指标，为了增加绩效指标的可操作性，同时发挥项目申报单位的主观能动性，分解三级指标时本文主要设立指导性指标框架，建立三级指标库，并放松对指标个数和指标权重的要求，由项目申报单位自主从指标库中进行选择，并逐年根据项目情况对指标库进行更新和调整。该指标体系以组织战略为基础，目的是实现组织战略和绩效目标的一致、财务指标与业务指标并重，实现业务拉动财务、财务监督业务的良性循环。
Z大学各类的专项资金绩效目标，一方面由上级垂直管理部门决定，另一方面与学校的发展战略保持一致，还应该涵盖自己的组织目标。因此，确定BSC为基础的绩效指标体系，就是要BSC的四个维度与上级管理部门的制度要求相融合，形成一套便于理解并具有可操作性的三层指标体系。具体操作上，可以将四个维度细化成三级指标库，其中一级、二级指标进行固定，三级指标要体现出专业性和可行性，分解结果（见表1）。
这套绩效评价指标体系具有以下特征：一是整套指标体系以平衡记分卡的四个维度为视角，以预算资金的绩效目标为准绳，以专项资金的审批立项、过程管理和结项评价为逻辑编制;二是指标体系中的一、二级指标相对固定，三级指标由项目申报单位自主拟定，数量以3—5个为宜;三是三级指标对应权重由申报单位自行确定，由预算组织单位进行审核调整;四是三级指标可以根据预算组织单位提供的指标库选取，也可由项目申报单位自行抽取。 三、基于BSC的高校绩效评价体系应用分析
为了检验以平衡记分卡四个维度为基础的全面预算指标体系实施效果，Z大学从2016—2018年全校专项资金预算项目中抽取了18个作为试点，要求项目负责人按照绩效评价指标体系重新整理预算资金项目申报书，项目结束按照申报书进行绩效评价，以三年为一个周期进行调整。
1.财务层面。本文以Z大学财务处获取2016—2018年的分项目预算经费数据作为财务数据来源，主要以财务处财务系统中的预算资金到位和使用情况作为财务层面绩效指标完成情况的依据。经过分析发现，三年间不同项目预算执行效率具有明显的项目类别特征，其中公共服务类和教学类项目的执行效率相对较高，项目执行效率基本在80%～100%之间，但所有项目普遍存在资金到位时间滞后，使用时间过于集中于第四季度这一现象。但是这部分指标完成情况会受到上级预算资金拨付时间的影响，并不能完全反映预算资金的使用效率，要与其他非财务指标进行结合分析。
2.内部业务流程层面。内部业务流程层面是实现战略目标的关键内部过程，主要体现在两个方面，一是项目的立项，主要由项目隶属职能部门来进行把控，二是项目的执行管理，主要由项目负责单位进行控制，这两个过程都对项目的服务对象层面和学习与成长层面有重要影响。比如学科类里面的“2018年公共分析与计算平台三期装备计划”，不仅业务管理制度健全，而且对产出指标的设定及考核标准非常清晰明确（如表2所示），在项目运行过程中自动对服务对象满意情况进行调查，获得了关于客户满意度维度的一手资料，业务流程也得到大大改善。
3.服务对象层面。现有资金项目从服务对象来看，主要为学校现有的师生，少量大型学科项目会涉及社会服务的提供，但基本上不涉及经济利益，这可能会降低项目负责人对服务对象的关注，在笔者调查的重点项目中，教育类、学科建设类项目都比较注重对服务对象范围进行划分，并能够形成书面调查问卷。但是对于公共服务类项目，由于服务对象范围较广，原来在执行中总是模糊处理，现在绩效评价中在三级指标中进行细化分解，项目执行中也注重对服务对象的反馈，服务满意程度大大提高。
4.学习与成长层面。绩效指标体系中的学习与成长层面主要体现各种效益指标，划分为经济效益、社会效益和可持续效益，虽然高校的专项资金项目中大多数不涉及经济利益，但是为了保证绩效指标的完整性，仍然保留“经济效益”指标。在执行过程中，项目负责人可以根据需要对该指标的权重进行调整，如果社会中提供有类似服务项目，可以参考社会收费标准计算项目的经济效益。比如“2018年高性能计算平台及学科建设”中，尽管对社会提供计算服务不收费，但是仍然可以按照社会收费标准计算项目的经济效益。
四、绩效评价体系运行的保障机制
在对各个重点项目为期三年的跟踪服务中，笔者发现BSC视角的全面预算绩效评价体系具有以下优点：一是指标体系中实现财务指标与非财务指标的平衡。长期以来，预算资金主要从财务方面进行考核，由于预算资金管理制度的刚性，无法全面评估资金项目的效率。将其他三个维度加进来，既调动了项目执行单位的积极性，又能够对项目执行情况做出客观评价。二是落实高校的预算绩效评价工作。绩效目标管理通过确定高校的整体绩效目标，再对目标进行分解，落实在组织的一系列行为活动中。平衡记分卡的四个维度既考虑了内部业务流程与外部服务对象的平衡以及结果衡量与未来发展的平衡，突破了以往预算评价的限制，真正实现了“全面预算+全程预算”的指导思想。
通过对重点项目的连续跟踪，笔者也发现BSC的绩效评价体系在执行中也存在一定的困难，比如三级指标的选取要保证指标间的相关性和适当性，具有很大的难度，实施成本较高，绩效评价从始到终的执行难度较大，全员参与的积极性较低等等。因此，笔者建议绩效评价体系的实施要建立以下保障机制。
1.建立预算项目库管理机制。学校建立财经领导小组负责总体工作，财务处是绩效评价的归口管理部门负责组织工作，专项资金项目的日常管理由各职能部门负责，实施项目库制度，包括立项、日常管理和结项。各职能部门在对所有申报项目建立项目库，按照学校战略发展需要安排项目，实施3—5年的滚动管理，非入库项目当年预算资金不予考虑，已入库项目可以优先安排资金，可以提前项目执行时点，克服项目资金由于预算拨付的限制到位晚、项目执行进度拖延、资金运用不及时的现象。
2.实行预算项目“自评+他评”制度。专项资金项目实施完成后，实行“自评+他评”制度，由项目负责单位对照申报表中的绩效指标设定，撰写专项资金绩效自评报告，然后由财务处组织职能部门聘请专家检查考核，所有考核结果报学校绩效考评小组最后决定，对每年的评价结果实施经济利益反馈。
五、结语
综上所述，构建有平衡记分卡四个维度的全面预算绩效评价体系，充分考虑了高校全面预算绩效评价的可操作性，能够促进预算管理工作的良性循环，提高预算资金执行效率的评价水平，促进高校的长远发展。
参考文献：
[1] 贾梦莎，胡钰曦.基于BSC的高校预算绩效评价体系的研究[J].财经界：学术版，2013，（11）：139-140.
[2] 申艳艳.高校专项资金绩效评价体系构建研究——基于平衡计分卡的视角[J].会计之友，2016，（1）：115-117.
[3] 河北省财政厅.探索建立全过程预算绩效管理体系[J].中国财政，2011，（5）：20-21.
[4] 李春霞.高校预算项目库绩效管理模式探讨[J].当代经济，2017，（28）.
[5] 周瑜琛.基于滚动预算的高校预算项目库建设研究[J].会计之友，2018，（24）：76-80.
[6] 梁春鼎.基于中期财政规划视角的滚动项目库分类管理研究——以某县级地方政府的实践为案例[J].经济研究参考，2015，（34）：35-41.
[7] 高旭英.BSC视角下行政事业单位绩效评价体系设计——以基层某事业单位为例[J].商业会计，2019，（5）：63-66.
[8] 劉巧华.高校学科建设专项资金绩效预算模型探讨[J].会计之友，2018，（7）：126.
[9] 姚哲.以优化资源配置为目的的高校预算绩效管理措施浅析[J].财务与会计，2018，（24）：59.