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摘要:我国可再生能源的发展离不开政府能源管理体制的建立与完善。从现实出发,以提高政府可再生能源管理效能和管理能力为目标,通过不断的管理体制创新,逐步建立起符合可再生能源发展要求的现代管理体制。
关键词:可再生能源;管理体制;现状;完善对策
作者简介:李慧(1984-),女,河北高碑店人,华北电力大学人文学院硕士研究生,主要研究方向:行政管理;荀振芳(1966-),女,河南三门峡人,华北电力大学高等教育研究所,研究员,教育学博士,主要研究方向:高教管理。(北京 102206)
建国后我国可再生能源的开发利用大体经过了三个发展阶段,即零星开发利用、分散开发利用和规模化开发利用阶段。与可再生能源开发利用这三个阶段相联系的管理体制也具有不同的历史特点:个别管理,分散管理,统一管理与分散管理相结合、中央和地方管理相结合。
一、可再生能源管理体制的现状及特点
1.統一管理和分部门管理相结合
统一管理是指国家能源主管部门确立统一的可再生能源管理机构,对可再生能源实施统一管理,因而对于利用有限的人力、物力、财力,统筹规划、统一部署可再生能源的开发利用具有十分重要的推动作用。国家能源局作为可再生能源行业主管部门具有综合统一管理的能力,主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约等。国家能源局对可再生能源的统一管理不仅整合目前分散在各个部门的管理职能,而且还对可再生能源资源与管理进行整合,融合分散在同一部门不同司、局对可再生能源的管理职能。
分部门管理则是指国务院各有关部门依据相关法律对可再生能源的开发利用分别进行管理。这样的管理体制是考虑到可再生能源管理的复杂性而确立的。可再生能源种类繁多,可再生能源政策也需要与国家的其他政策协调与配合。实施分部门管理的国务院部门包括科技、农业、水利、国土资源、建设、环境保护、林业、海洋、气象等,这些部门依据有关法律规定对可再生能源的开发利用进行管理。
2.中央管理与地方管理相结合
中央管理与地方管理相结合是可再生能源管理的综合性与地方性的体现。国务院和国务院能源主管部门对可再生能源的管理负有统一的业务领导或指导,中央级的能源管理部门主要对可再生能源进行宏观管理,具有全局性、长期性、间接性的特点。地方分级管理包括省级、市级、县级的管理,主要进行地方性、短期、直接的微观管理。由于开发利用可再生能源是一个关系国家经济和能源安全的全局性问题,因而需要加强中央政府对可再生能源管理的统一领导和宏观调控。但是,可再生能源的开发利用必须考虑不同地区的资源条件和气候条件以及当地的经济发展水平,这又需要县级以上地方人民政府从本地可再生能源的实际情况出发,实行地方分级管理。二者的结合,既有利于发挥中央统一领导、宏观调控的作用,又有利于调动地方各级人民政府的积极性,实行有效的微观管理。
二、可再生能源管理体制存在的问题分析
1.综合协调能力不强,管理职责分散
长期以来,我国可再生能源在管理体制方面,按照各自的职能分工,国家发改委、商务部、农业部、水利部、国家电力管理委员会等都负责各自的可再生能源管理,这样的管理体制导致政出多门、职能交叉、多头管理、协调配合比较困难,不仅容易造成管理上的低效和混乱,而且会削弱国家的宏观调控力度,严重削弱了国家对可再生能源统一规划、统一部署的能力。
可再生能源分散管理设置的多重审批程序为项目的开发设置了过多的障碍,限制了开发商和投资商进入市场,影响了可再生能源的开发利用。《可再生能源法》第5条规定,全国可再生能源的开发利用由能源主管部门统一管理,但事实上可再生能源的管理职责是十分分散的。这种分散不仅体现在分部门管理体制上,即使是同一部门中,管理的职责也不够集中。例如,国家发展和改革委员会内部的多个司、局如能源局、经济运行局、价格司、工业司、高技术产业司等都分别担负有关可再生能源管理职责,从而使可再生能源的规划、项目审批、能源调配、价格和产业发展的职能相分离。这种将本来属于一个整体的管理分割为不同部门在不同阶段的管理,极易造成管理部门之间的相互扯皮。管理职责的分散也影响到了决策的权威与效率。2008年国务院机构改革成立了国家能源局后,有关可再生能源管理体制有一定程度的完善,但依然没有从根本上解决问题。这种过于分散的能源管理模式突出的问题是缺少战略管理,难以适应可再生能源和经济可持续发展的要求,也不符合能源自身发展的规律。
2.重经济性管理、轻社会性管理
目前对可再生能源产业的管理主要集中在经济领域,主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用,政府机关用法律权限,通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管理,特别是对可再生能源项目准入的管理,而对涉及公共安全、环境与资源保护等社会性管理重视不够。《可再生能源法》虽然对建设可再生能源并网发电项目的审批、可再生能源发电项目的上网电价管理、电力管理机构对电力企业的检查监督等经济性管理作出了原则性的规定,但对于可再生能源造成的资源与环境问题的社会性管理并未涉及。因此,非常有必要在对可再生能源的社会性管理作出专门规定。
3.政策执行能力不够,重审批、轻监管
目前政府管理的重点更多地放在前置性审批环节,项目的事中、事后监督与管理则相对较弱,存在“重审批、轻监管”的现象。《可再生能源法》对可再生能源的主管部门与管理体制进行了明确规定,但是关于电力管理委员会对可再生能源的管理,该法则没有太多涉及,这实际上是将电力管理委员会对可再生能源市场的管理分离出去了。电力管理委员会作为电力市场的管理者,拥有对电力安全监督管理的权力以及对电价实施管理的权力。可再生能源的开发利用虽然不能等同于可再生能源发电,但目前可再生能源规模化应用的领域实际上主要就是利用可再生能源发电。因此,电力管理部门应该对可再生能源企业的发电、电价等具有监管的职权。但是,《可再生能源法》并没有明确规定能源管理机构与电力管理机构在可再生能源开发利用中管理职责的合理配置与划分。
4.管理职能不到位,管理力量不足
目前我国可再生能源管理处于较分散状态,存在一定的管理真空。可再生能源管理机构面临职能缺失和管理真空问题,如电监会始终缺乏价格、准入等核心管理手段。可再生能源管理机构的人员配置较少,与可再生能源的战略性地位、日趋严峻的能源供应形势以及可再生能源覆盖的领域不相称。中国有13多亿人口,能源从业人员多达1200多万(仅煤炭从业人员就高达500多万),但中央政府仅有几十人专司能源管理之责,专业的可再生能源管理人员更是严重短缺。相比之下,美国能源部有1.5万名联邦雇员从事能源管理。
三、完善可再生能源管理体制的对策
1.设立能源部及全国统一的可再生能源管理机构
关于可再生能源管理体制的完善,总的发展方向应是整合能源管理相关部门的职能,建立统一的、强有力的能源管理专门机构,如在国家一级建立能源部等。这有助于我国能源管理体制的合理布局,也能够有效防止几大垄断性能源公司的恶性竞争和相互打压,缓解能源管理上的政出多门。新能源部与原来的能源部有所区别,应当是一个政企分开的、精干的、从事宏观管理和统筹规划的综合性、协调性的政府部门。其主要职责应包括:制定和实施国家能源发展战略和能源政策,对能源的生产和消费状况进行管理和指导,指导全国能源安全生产,组织能源安全和能源有效利用方面的科学研究等。
在能源部应设立一个独立性较强的全国可再生能源管理机构,能源部及其全国可再生能源管理机构应该总揽可再生能源政策制定和管理权力。
2.以社会性管理为主、经济性管理为辅
未来可再生能源管理要由以往的经济性管理为主、社会性管理为辅的旧管理模式,转向以社会性管理为主、经济性管理为辅的新管理模式,在放松经济性管理(投资、价格和市场准入等)的同时,要加强社会性管理,以及对垄断环节的管理,实现管理重点的转移。管理重心是要提高资源利用效率,确保能源供应安全,保护生态环境等。依据国家能源中长期发展战略和目标,对资源的持续利用、环境保护、能源安全等社会性目标进行管制,并以此为依据设立最低的准入门槛,建立以社会性管制为核心内容的项目核准制。通过上述管制制度的功能转型,建立起通过放松经济性管制,充分调动国有、民间、外资各类投资者积极性的激励机制。通过加强社会性管制,实现资源有序高效利用、环境污染有效控制等社会目标。
3.政监分离,理清可再生能源管理和监管部门的关系
实现对可再生能源有效的管理要保持监管机构的独立性。在政府部门之外来设立监管机构,保持监管机构的相对独立性是建立现代监管体制的基础。实现“政监分離”,将行政管理职能与监管职能适当分离,将政策制定与执行职能相分离,是保证监管机构的独立性和监管政策连贯性的前提条件。建立我国可再生能源管理新体制,首先需要国家按照“政监分离”的原则,改革可再生能源领域的政府管理机构设置。通过建立能源管理的“双层结构”来实现“政监分离”。具体而言,就是将综合性的能源管理机构(如能源局)和专业性的可再生能源监管机构分设,分工明确,权责明晰。前者负责国家能源战略、能源规划和能源政策的制定,协调其他部门之间的关系;后者负责市场监管,保证可再生能源行业的健康发展和有序竞争。可再生能源产业作为能源领域的新兴产业,按照“政监分离”的模式恰当处理主管部门与监管部门的关系,特别是赋予电力监管机构明确的职责和权限,并对监管机构的法律责任做出明确的规定,对于可再生能源行业的健康发展具有非常重要的意义。
4.政府、市场与社会“三只手”共同管理
可再生能源管理体制改革总的发展方向应是加强政府整合可再生能源管理相关部门的职能,加强市场机制和市民社会的作用,使得政府、市场与社会这“三只手”有机配合,共同发挥作用,以便在提升整个可再生能源产业经济效率、发展可持续性的同时最大限度地兼顾社会公平。其中市场是基础,政府是关键,社会是必要补充。可再生能源商业化和大规模发展的前提是可再生能源市场的营造,通过立法的手段调整各种利益集团的关系,建立市场规则,消除可再生能源发展的市场障碍。强化对政府以及相关主管部门履行其能源管理职责的政治性和法律性的制约与问责机制。赋予公众在有关可再生能源的决策制定与法律执行中享有其法律地位和权利,加强公众参与,从原来基本上由政府唱独角戏,“一只手”配置资源的传统能源发展模式转向由市场、政府和社会分工协作,“三只手”共同作用的新模式。
参考文献:
[1]王仲颖,李俊峰,等.中国可再生能源产业发展报告2007[M].北京:化学工业出版社,2008.
[2]杨庆舟.我国能源管理体制变革模式研究[J].煤炭经济研究,
2007,(4).
[3]李艳芳.我国可再生能源管理体制研究[J].法商研究,2008,(6).
[4]陈文章,荣士壮.我国新能源和可再生能源现状、问题及对策的探讨[J].辽宁农业职业技术学院学报,2008,(10).
(责任编辑:苏宇嵬)
关键词:可再生能源;管理体制;现状;完善对策
作者简介:李慧(1984-),女,河北高碑店人,华北电力大学人文学院硕士研究生,主要研究方向:行政管理;荀振芳(1966-),女,河南三门峡人,华北电力大学高等教育研究所,研究员,教育学博士,主要研究方向:高教管理。(北京 102206)
建国后我国可再生能源的开发利用大体经过了三个发展阶段,即零星开发利用、分散开发利用和规模化开发利用阶段。与可再生能源开发利用这三个阶段相联系的管理体制也具有不同的历史特点:个别管理,分散管理,统一管理与分散管理相结合、中央和地方管理相结合。
一、可再生能源管理体制的现状及特点
1.統一管理和分部门管理相结合
统一管理是指国家能源主管部门确立统一的可再生能源管理机构,对可再生能源实施统一管理,因而对于利用有限的人力、物力、财力,统筹规划、统一部署可再生能源的开发利用具有十分重要的推动作用。国家能源局作为可再生能源行业主管部门具有综合统一管理的能力,主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约等。国家能源局对可再生能源的统一管理不仅整合目前分散在各个部门的管理职能,而且还对可再生能源资源与管理进行整合,融合分散在同一部门不同司、局对可再生能源的管理职能。
分部门管理则是指国务院各有关部门依据相关法律对可再生能源的开发利用分别进行管理。这样的管理体制是考虑到可再生能源管理的复杂性而确立的。可再生能源种类繁多,可再生能源政策也需要与国家的其他政策协调与配合。实施分部门管理的国务院部门包括科技、农业、水利、国土资源、建设、环境保护、林业、海洋、气象等,这些部门依据有关法律规定对可再生能源的开发利用进行管理。
2.中央管理与地方管理相结合
中央管理与地方管理相结合是可再生能源管理的综合性与地方性的体现。国务院和国务院能源主管部门对可再生能源的管理负有统一的业务领导或指导,中央级的能源管理部门主要对可再生能源进行宏观管理,具有全局性、长期性、间接性的特点。地方分级管理包括省级、市级、县级的管理,主要进行地方性、短期、直接的微观管理。由于开发利用可再生能源是一个关系国家经济和能源安全的全局性问题,因而需要加强中央政府对可再生能源管理的统一领导和宏观调控。但是,可再生能源的开发利用必须考虑不同地区的资源条件和气候条件以及当地的经济发展水平,这又需要县级以上地方人民政府从本地可再生能源的实际情况出发,实行地方分级管理。二者的结合,既有利于发挥中央统一领导、宏观调控的作用,又有利于调动地方各级人民政府的积极性,实行有效的微观管理。
二、可再生能源管理体制存在的问题分析
1.综合协调能力不强,管理职责分散
长期以来,我国可再生能源在管理体制方面,按照各自的职能分工,国家发改委、商务部、农业部、水利部、国家电力管理委员会等都负责各自的可再生能源管理,这样的管理体制导致政出多门、职能交叉、多头管理、协调配合比较困难,不仅容易造成管理上的低效和混乱,而且会削弱国家的宏观调控力度,严重削弱了国家对可再生能源统一规划、统一部署的能力。
可再生能源分散管理设置的多重审批程序为项目的开发设置了过多的障碍,限制了开发商和投资商进入市场,影响了可再生能源的开发利用。《可再生能源法》第5条规定,全国可再生能源的开发利用由能源主管部门统一管理,但事实上可再生能源的管理职责是十分分散的。这种分散不仅体现在分部门管理体制上,即使是同一部门中,管理的职责也不够集中。例如,国家发展和改革委员会内部的多个司、局如能源局、经济运行局、价格司、工业司、高技术产业司等都分别担负有关可再生能源管理职责,从而使可再生能源的规划、项目审批、能源调配、价格和产业发展的职能相分离。这种将本来属于一个整体的管理分割为不同部门在不同阶段的管理,极易造成管理部门之间的相互扯皮。管理职责的分散也影响到了决策的权威与效率。2008年国务院机构改革成立了国家能源局后,有关可再生能源管理体制有一定程度的完善,但依然没有从根本上解决问题。这种过于分散的能源管理模式突出的问题是缺少战略管理,难以适应可再生能源和经济可持续发展的要求,也不符合能源自身发展的规律。
2.重经济性管理、轻社会性管理
目前对可再生能源产业的管理主要集中在经济领域,主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用,政府机关用法律权限,通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管理,特别是对可再生能源项目准入的管理,而对涉及公共安全、环境与资源保护等社会性管理重视不够。《可再生能源法》虽然对建设可再生能源并网发电项目的审批、可再生能源发电项目的上网电价管理、电力管理机构对电力企业的检查监督等经济性管理作出了原则性的规定,但对于可再生能源造成的资源与环境问题的社会性管理并未涉及。因此,非常有必要在对可再生能源的社会性管理作出专门规定。
3.政策执行能力不够,重审批、轻监管
目前政府管理的重点更多地放在前置性审批环节,项目的事中、事后监督与管理则相对较弱,存在“重审批、轻监管”的现象。《可再生能源法》对可再生能源的主管部门与管理体制进行了明确规定,但是关于电力管理委员会对可再生能源的管理,该法则没有太多涉及,这实际上是将电力管理委员会对可再生能源市场的管理分离出去了。电力管理委员会作为电力市场的管理者,拥有对电力安全监督管理的权力以及对电价实施管理的权力。可再生能源的开发利用虽然不能等同于可再生能源发电,但目前可再生能源规模化应用的领域实际上主要就是利用可再生能源发电。因此,电力管理部门应该对可再生能源企业的发电、电价等具有监管的职权。但是,《可再生能源法》并没有明确规定能源管理机构与电力管理机构在可再生能源开发利用中管理职责的合理配置与划分。
4.管理职能不到位,管理力量不足
目前我国可再生能源管理处于较分散状态,存在一定的管理真空。可再生能源管理机构面临职能缺失和管理真空问题,如电监会始终缺乏价格、准入等核心管理手段。可再生能源管理机构的人员配置较少,与可再生能源的战略性地位、日趋严峻的能源供应形势以及可再生能源覆盖的领域不相称。中国有13多亿人口,能源从业人员多达1200多万(仅煤炭从业人员就高达500多万),但中央政府仅有几十人专司能源管理之责,专业的可再生能源管理人员更是严重短缺。相比之下,美国能源部有1.5万名联邦雇员从事能源管理。
三、完善可再生能源管理体制的对策
1.设立能源部及全国统一的可再生能源管理机构
关于可再生能源管理体制的完善,总的发展方向应是整合能源管理相关部门的职能,建立统一的、强有力的能源管理专门机构,如在国家一级建立能源部等。这有助于我国能源管理体制的合理布局,也能够有效防止几大垄断性能源公司的恶性竞争和相互打压,缓解能源管理上的政出多门。新能源部与原来的能源部有所区别,应当是一个政企分开的、精干的、从事宏观管理和统筹规划的综合性、协调性的政府部门。其主要职责应包括:制定和实施国家能源发展战略和能源政策,对能源的生产和消费状况进行管理和指导,指导全国能源安全生产,组织能源安全和能源有效利用方面的科学研究等。
在能源部应设立一个独立性较强的全国可再生能源管理机构,能源部及其全国可再生能源管理机构应该总揽可再生能源政策制定和管理权力。
2.以社会性管理为主、经济性管理为辅
未来可再生能源管理要由以往的经济性管理为主、社会性管理为辅的旧管理模式,转向以社会性管理为主、经济性管理为辅的新管理模式,在放松经济性管理(投资、价格和市场准入等)的同时,要加强社会性管理,以及对垄断环节的管理,实现管理重点的转移。管理重心是要提高资源利用效率,确保能源供应安全,保护生态环境等。依据国家能源中长期发展战略和目标,对资源的持续利用、环境保护、能源安全等社会性目标进行管制,并以此为依据设立最低的准入门槛,建立以社会性管制为核心内容的项目核准制。通过上述管制制度的功能转型,建立起通过放松经济性管制,充分调动国有、民间、外资各类投资者积极性的激励机制。通过加强社会性管制,实现资源有序高效利用、环境污染有效控制等社会目标。
3.政监分离,理清可再生能源管理和监管部门的关系
实现对可再生能源有效的管理要保持监管机构的独立性。在政府部门之外来设立监管机构,保持监管机构的相对独立性是建立现代监管体制的基础。实现“政监分離”,将行政管理职能与监管职能适当分离,将政策制定与执行职能相分离,是保证监管机构的独立性和监管政策连贯性的前提条件。建立我国可再生能源管理新体制,首先需要国家按照“政监分离”的原则,改革可再生能源领域的政府管理机构设置。通过建立能源管理的“双层结构”来实现“政监分离”。具体而言,就是将综合性的能源管理机构(如能源局)和专业性的可再生能源监管机构分设,分工明确,权责明晰。前者负责国家能源战略、能源规划和能源政策的制定,协调其他部门之间的关系;后者负责市场监管,保证可再生能源行业的健康发展和有序竞争。可再生能源产业作为能源领域的新兴产业,按照“政监分离”的模式恰当处理主管部门与监管部门的关系,特别是赋予电力监管机构明确的职责和权限,并对监管机构的法律责任做出明确的规定,对于可再生能源行业的健康发展具有非常重要的意义。
4.政府、市场与社会“三只手”共同管理
可再生能源管理体制改革总的发展方向应是加强政府整合可再生能源管理相关部门的职能,加强市场机制和市民社会的作用,使得政府、市场与社会这“三只手”有机配合,共同发挥作用,以便在提升整个可再生能源产业经济效率、发展可持续性的同时最大限度地兼顾社会公平。其中市场是基础,政府是关键,社会是必要补充。可再生能源商业化和大规模发展的前提是可再生能源市场的营造,通过立法的手段调整各种利益集团的关系,建立市场规则,消除可再生能源发展的市场障碍。强化对政府以及相关主管部门履行其能源管理职责的政治性和法律性的制约与问责机制。赋予公众在有关可再生能源的决策制定与法律执行中享有其法律地位和权利,加强公众参与,从原来基本上由政府唱独角戏,“一只手”配置资源的传统能源发展模式转向由市场、政府和社会分工协作,“三只手”共同作用的新模式。
参考文献:
[1]王仲颖,李俊峰,等.中国可再生能源产业发展报告2007[M].北京:化学工业出版社,2008.
[2]杨庆舟.我国能源管理体制变革模式研究[J].煤炭经济研究,
2007,(4).
[3]李艳芳.我国可再生能源管理体制研究[J].法商研究,2008,(6).
[4]陈文章,荣士壮.我国新能源和可再生能源现状、问题及对策的探讨[J].辽宁农业职业技术学院学报,2008,(10).
(责任编辑:苏宇嵬)