论文部分内容阅读
摘 要：随着五部委《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》的出台，长期以来挂空的检察院调查权和三大诉讼法赋予检察院的法律监督权终于有了可执行的依据，“建议更换办案人” 权作为检察机关法律监督权的一个重要权力，在《规定》中也得到了明确的规定。作者在浅读《规定》的基础上，试着从更换办案人的前提、更换办案人员的条件、更换办案人建议的调查、更换办案人建议提出的主体、以及对更换办案人建议权限定几个方面对建议更换办案人制度的构建提出了一些自己的见解。
关键词：更换办案人权;公平正义;建议调查权
2010年10月9日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》（以下简称《规定》），这是我国新一轮司法体制与工作机制改革大背景下，剑指司法人员渎职行为、维护司法公正的新举措，意义重大。此规定的出台引起了社会上的极大反响，专家们纷纷表示这是一个早该出台的规定，对于落实长期以来挂空的检察院调查权和三大诉讼法赋予检察院的法律监督权得到贯彻，意义重大。最高人民检察院研究室顾问、中国政法大学教授侯国云认为：“规定相当于给检察机关一把‘尚方宝剑’，让检察机关在行使监督权的时候更有底气。”［1］为了摆脱检察机关建议被“束之高阁”窘境，《规定》的第十条、第十三条细化了检察机关的检察建议，明确规定检察机关有建议有关机更换办案人的权利，并把相关权利细化，成为了《规定》的一大亮点。笔者在粗读《规定》的基础上，斗胆提出一些“建议更换办案人制度”的见解。
一、建立更换办案人制度的重要性和必要性
首先，建立完善的“建议更换办案人制度”,是检察院行使好宪法、法律赋予的法律监督职能的要求。宪法第一百二十九条明确规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。长期以来，检察院的法律监督权处于“有名无实”的尴尬处境， 虽然我国宪法和相关法律明确规定了检察机关在诉讼活动监督中的地位和职权，但这些规定都是原则性、笼统性的，缺乏具体的强制性和可操作性，导致司法实践中有些检察机关不敢监督、不愿监督。正是因为检察机关的这些法律监督权大多停留在法律原则层面，没有得到细化，在实际工作中实行起来非常不容易。这次《规定》的出台，使检察院的法律监督权得以细化，使检察院的监督权细化到了建议更换办案人的实际执行的层面，从而使检察院对检察权、法律监督权的行使得到了有力保障。
其次，建立完善的“建议更换办案人制度”既是保证社会公平正义，又是党对构建和谐社会的要求。近年来全国各地相继出现一些冤假错案和司法不公的事件，如湖北的“佘祥林案”，河南的“赵作海案”，云南晋宁县看守所的“躲猫猫”等，在社会上引起了强烈反响。在公众的质疑声中，社会民众日益提高的法制意识与我国司法体制建设尚不完善之间的矛盾也日趋尖锐，纠正司法腐败、司法不公已经到了刻不容缓的地步。因此，落实检察院的法律监督权、检察权，加强对司法活动的监督、提高司法活动的透明度成为我国司法建设亟待解决的问题。正是在这种背景下，五部委通过以制定《决定》为契机，强化检察机关诉讼活动的监督职能，把检察机关对诉讼活动的监督细化到建议对违法办案人员的更换上。《规定》中第十条规定人民检察院对司法工作人员在诉讼活动中的涉嫌渎职行为调查完毕后，应当制作调查报告，根据已经查明的情况提出处理意见，报检察长决定后作出处理。
（一）认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当按照刑事诉讼法关于管辖的规定依法立案侦查或者移送有管辖权的机关立案侦查，并建议有关机关停止被调查人执行职务，更换办案人。
（二）对于确有渎职违法行为，但是尚未构成犯罪的，应当依法向被调查人所在机关发出纠正违法通知书，并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理。对于确有严重违反法律的渎职行为，虽未构成犯罪，但被调查人继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动的公正性，且有关机关未更换办案人的，应当建议更换办案人。［2］
有了《规定》作为保障，构建完善的“建议更换办案人制度”，使诉讼过程中的不法行为得到有效监督，保证社会的公平正义得以实现，对于平纷息讼，促进社会安定团结，和谐稳定具有重要意义。
再次，建立完善的“建议更换办案人制度”是防治腐败，保证国家工作人员队伍廉洁性的重要保证。诉讼中司法办案人员的失职渎职行为是司法腐败的一个重要形式，也是人民群众深恶痛绝的违法行为之一，司法工作人员的腐败，严重损害了司法机关在人民群众中公正的形象，进而会直接影响到国家司法机关的公信力。在目前，若只按刑法规定，在司法人员失职渎职达到犯罪的程度再进行处理的，只是司法人员违法行为中的很小一部分，对于那些尚未达到立案标准的失职渎职违法行为，一般只是由发案单位内部进行处理，最后不了了之，着实一个很大的监督盲区，若这些失职渎职，违法办案的办案人员没有得到更换，任由这种情发展下去，那将会达到一个很危险的程度，甚至可能引发一些社会问题。因此检察机关在发现办案人员在办案过程中有违法失职行为，未达立案标准时，应把情况向违法失职办案人员的单位发出纠正违法通知书和更换办案人建议书，及时更换办案人员。只有这样才能保证司法活动的透明度，杜绝暗箱操作和违法行为，从而保证司法人员在进行司法活动中公正执法，远离贪污腐败，保证国家工作人员队伍的廉洁性。
二、建议更换办案人制度化构想
（一）发现违法渎职行为，是建议更换办案人的前提
对诉讼过程中办案人员违法渎职行为的发现，是启动更换办案人制度的前提，那么获得办案人违法渎职行为线索的途径的重要性也就因此而体现。从以前的经验总结来看，发现诉讼过程中办案人员违法渎职行为主要有以下途径：
1、举报和控告。当事人或其他知情人向检察机关举报提出控告,是发现渎职行为的重要途径。
2、自行发现。检察机关在办案或进行诉讼监督中自行发现,是发现渎职行为的主要途径。包括同级检察机关自行发现、下级检察机关发现上级司法机关工作人员涉嫌渎职或上级检察机关发现下级司法机关工作人员涉嫌渎职后移送给同级检察机关。在具体方式上,可采取多种形式,一是抓住办案或诉讼监督中发现的疑点,对有可能发生渎职行为的情况展开调查。二是定期召开座谈会,对有可能发生渎职行为的情况进行排查。三是监所检察部门在履行职责时，对可能存在的渎职行为进行调查。
3、有关单位或部门移送。公安、安全、司法行政机关、人民法院或审计、工商、税务等单位发现司法人员渎职行为的线索,移送给同级检察机关。［3］
（二）违法渎职行为的确实发生，是建议更换办案人员客观条件
只有办案人员在履行职责过程中，出现了违法渎职的行为，才有可能启动对违法渎职行为的调查，从而建议更换办案人。因此我们对界定办案人的行为是否是违法渎职行为非常重要，《规定》中明确了十二种司法工作人员在诉讼活动中的违法渎职行为的情形，一旦出现了《规定》中所述的违法渎职行为，检察机关即可启动调查核实程序。这十二种情形分别是：
（1）徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使其受追诉，或者对明知是有罪的人而故意包庇不使其受追诉，或者在审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的；
（2）非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的；
（3）非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的；
（4）对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言，或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，或者帮助当事人毁灭、伪造证据的；
……
《规定》中对诉讼活动中司法工作人员的违法渎职行为的情形做了比较完整的概括，基本上涵盖了诉讼活动中常出现的违法渎职现象。这使检察机关在对办案人员违法行为监督上有了明确的参考，当出现上述的行为时，检察院必须启动对该办案人员的调查，改变了以往检察院对介入调查的度的把握不统一的现象，同时也避免了一些检察院的工作人员怕得罪人，抱着多一事不如少一事的心理，对没有达到刑事立案标准的违法渎职行为睁一只眼闭一只眼的现象，强化了检察院对诉讼活动中司法行为的监督。
（三）对违法渎职行为的调查及更换办案人建议的提出
规定第四条提出人民检察院在开展法律监督工作中，发现有证据证明司法工作人员在诉讼活动中涉嫌渎职的，应当报经检察长批准，及时进行调查核实；对于单位或者个人向人民检察院举报或者控告司法工作人员在诉讼活动中有渎职行为的，人民检察院应当受理并进行审查，对于需要进一步调查核实的，应当报经检察长批准，及时进行调查核实。
特别要注意的是规定第五条提出对国家安全机关工作人员在诉讼活动中的违法渎职行为，因为涉及国家安全问题，原则上由国家安全机关自行调查，国家安全机关应当及时将调查结果反馈给人民检察院。但是在必要时，人民检察院可以会同国家安全机关共同进行调查。
（四）建议更换办案人建议主体的确定
对于建议更换办案人的建议主体的确定，一般都认为只有检察机关才有提出更换办案人的建议资格，但具体是由检察院内部中的谁来对外提出建议，这个是一个有待深入研究的问题。在实际工作中，检察机关内部的侦查监督、公诉、民事行政检察、反贪、反渎、控告申诉、监所等部门在办案或履行法律监督职能中都有可能发现相关司法人员有渎职行为的,都有条件根据各自的职能,利用开展本职工作的便利条件,依法独立或联合进行调查。检察机关内部管辖的规定对此也没有明确的规定，因此笔者认为无论是举报、控告或有关单位移送的还是检察机关各部门在履行职责是所发现的司法人员涉嫌渎职行为的线索,交由有本职工作的便利条件的部门来调查，在经过调查制作出调查报告，根据查明的情况提出处理意见后，报检察长决定后作出处理。据此认为谁进行的调查谁就有提出更换办案人建议的资格，但最终都要由检察长来决定。
三、结语
尽管这些年来,我国出台了不少政策、规定,在制度设计和司法实践中将预防和查处司法腐败放在工作的首要位置,这次《规定》的出台也不例外。这次规定对检察机关法律监督权进行了细化，使检察机关在行使法律监督权时更为方便。尽快建立起“建议更换办案人”制度，将“建议更换办案人”这种监督方式程序化，无论是对执行好《规定》还是对实现社会的公平正义都具有十分重要的意义。
注释：
［1］ 摘自法制网：http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2010-10/14/content_2314151.htm?node=7571
［2］ 《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》第十条
［3］ 摘自《人民检察》2007年第4期23页。
(作者通讯地址：广西钟山县人民检察院，广西钟山542600)
关键词：更换办案人权;公平正义;建议调查权
2010年10月9日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》（以下简称《规定》），这是我国新一轮司法体制与工作机制改革大背景下，剑指司法人员渎职行为、维护司法公正的新举措，意义重大。此规定的出台引起了社会上的极大反响，专家们纷纷表示这是一个早该出台的规定，对于落实长期以来挂空的检察院调查权和三大诉讼法赋予检察院的法律监督权得到贯彻，意义重大。最高人民检察院研究室顾问、中国政法大学教授侯国云认为：“规定相当于给检察机关一把‘尚方宝剑’，让检察机关在行使监督权的时候更有底气。”［1］为了摆脱检察机关建议被“束之高阁”窘境，《规定》的第十条、第十三条细化了检察机关的检察建议，明确规定检察机关有建议有关机更换办案人的权利，并把相关权利细化，成为了《规定》的一大亮点。笔者在粗读《规定》的基础上，斗胆提出一些“建议更换办案人制度”的见解。
一、建立更换办案人制度的重要性和必要性
首先，建立完善的“建议更换办案人制度”,是检察院行使好宪法、法律赋予的法律监督职能的要求。宪法第一百二十九条明确规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。长期以来，检察院的法律监督权处于“有名无实”的尴尬处境， 虽然我国宪法和相关法律明确规定了检察机关在诉讼活动监督中的地位和职权，但这些规定都是原则性、笼统性的，缺乏具体的强制性和可操作性，导致司法实践中有些检察机关不敢监督、不愿监督。正是因为检察机关的这些法律监督权大多停留在法律原则层面，没有得到细化，在实际工作中实行起来非常不容易。这次《规定》的出台，使检察院的法律监督权得以细化，使检察院的监督权细化到了建议更换办案人的实际执行的层面，从而使检察院对检察权、法律监督权的行使得到了有力保障。
其次，建立完善的“建议更换办案人制度”既是保证社会公平正义，又是党对构建和谐社会的要求。近年来全国各地相继出现一些冤假错案和司法不公的事件，如湖北的“佘祥林案”，河南的“赵作海案”，云南晋宁县看守所的“躲猫猫”等，在社会上引起了强烈反响。在公众的质疑声中，社会民众日益提高的法制意识与我国司法体制建设尚不完善之间的矛盾也日趋尖锐，纠正司法腐败、司法不公已经到了刻不容缓的地步。因此，落实检察院的法律监督权、检察权，加强对司法活动的监督、提高司法活动的透明度成为我国司法建设亟待解决的问题。正是在这种背景下，五部委通过以制定《决定》为契机，强化检察机关诉讼活动的监督职能，把检察机关对诉讼活动的监督细化到建议对违法办案人员的更换上。《规定》中第十条规定人民检察院对司法工作人员在诉讼活动中的涉嫌渎职行为调查完毕后，应当制作调查报告，根据已经查明的情况提出处理意见，报检察长决定后作出处理。
（一）认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当按照刑事诉讼法关于管辖的规定依法立案侦查或者移送有管辖权的机关立案侦查，并建议有关机关停止被调查人执行职务，更换办案人。
（二）对于确有渎职违法行为，但是尚未构成犯罪的，应当依法向被调查人所在机关发出纠正违法通知书，并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理。对于确有严重违反法律的渎职行为，虽未构成犯罪，但被调查人继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动的公正性，且有关机关未更换办案人的，应当建议更换办案人。［2］
有了《规定》作为保障，构建完善的“建议更换办案人制度”，使诉讼过程中的不法行为得到有效监督，保证社会的公平正义得以实现，对于平纷息讼，促进社会安定团结，和谐稳定具有重要意义。
再次，建立完善的“建议更换办案人制度”是防治腐败，保证国家工作人员队伍廉洁性的重要保证。诉讼中司法办案人员的失职渎职行为是司法腐败的一个重要形式，也是人民群众深恶痛绝的违法行为之一，司法工作人员的腐败，严重损害了司法机关在人民群众中公正的形象，进而会直接影响到国家司法机关的公信力。在目前，若只按刑法规定，在司法人员失职渎职达到犯罪的程度再进行处理的，只是司法人员违法行为中的很小一部分，对于那些尚未达到立案标准的失职渎职违法行为，一般只是由发案单位内部进行处理，最后不了了之，着实一个很大的监督盲区，若这些失职渎职，违法办案的办案人员没有得到更换，任由这种情发展下去，那将会达到一个很危险的程度，甚至可能引发一些社会问题。因此检察机关在发现办案人员在办案过程中有违法失职行为，未达立案标准时，应把情况向违法失职办案人员的单位发出纠正违法通知书和更换办案人建议书，及时更换办案人员。只有这样才能保证司法活动的透明度，杜绝暗箱操作和违法行为，从而保证司法人员在进行司法活动中公正执法，远离贪污腐败，保证国家工作人员队伍的廉洁性。
二、建议更换办案人制度化构想
（一）发现违法渎职行为，是建议更换办案人的前提
对诉讼过程中办案人员违法渎职行为的发现，是启动更换办案人制度的前提，那么获得办案人违法渎职行为线索的途径的重要性也就因此而体现。从以前的经验总结来看，发现诉讼过程中办案人员违法渎职行为主要有以下途径：
1、举报和控告。当事人或其他知情人向检察机关举报提出控告,是发现渎职行为的重要途径。
2、自行发现。检察机关在办案或进行诉讼监督中自行发现,是发现渎职行为的主要途径。包括同级检察机关自行发现、下级检察机关发现上级司法机关工作人员涉嫌渎职或上级检察机关发现下级司法机关工作人员涉嫌渎职后移送给同级检察机关。在具体方式上,可采取多种形式,一是抓住办案或诉讼监督中发现的疑点,对有可能发生渎职行为的情况展开调查。二是定期召开座谈会,对有可能发生渎职行为的情况进行排查。三是监所检察部门在履行职责时，对可能存在的渎职行为进行调查。
3、有关单位或部门移送。公安、安全、司法行政机关、人民法院或审计、工商、税务等单位发现司法人员渎职行为的线索,移送给同级检察机关。［3］
（二）违法渎职行为的确实发生，是建议更换办案人员客观条件
只有办案人员在履行职责过程中，出现了违法渎职的行为，才有可能启动对违法渎职行为的调查，从而建议更换办案人。因此我们对界定办案人的行为是否是违法渎职行为非常重要，《规定》中明确了十二种司法工作人员在诉讼活动中的违法渎职行为的情形，一旦出现了《规定》中所述的违法渎职行为，检察机关即可启动调查核实程序。这十二种情形分别是：
（1）徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使其受追诉，或者对明知是有罪的人而故意包庇不使其受追诉，或者在审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的；
（2）非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的；
（3）非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的；
（4）对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言，或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，或者帮助当事人毁灭、伪造证据的；
……
《规定》中对诉讼活动中司法工作人员的违法渎职行为的情形做了比较完整的概括，基本上涵盖了诉讼活动中常出现的违法渎职现象。这使检察机关在对办案人员违法行为监督上有了明确的参考，当出现上述的行为时，检察院必须启动对该办案人员的调查，改变了以往检察院对介入调查的度的把握不统一的现象，同时也避免了一些检察院的工作人员怕得罪人，抱着多一事不如少一事的心理，对没有达到刑事立案标准的违法渎职行为睁一只眼闭一只眼的现象，强化了检察院对诉讼活动中司法行为的监督。
（三）对违法渎职行为的调查及更换办案人建议的提出
规定第四条提出人民检察院在开展法律监督工作中，发现有证据证明司法工作人员在诉讼活动中涉嫌渎职的，应当报经检察长批准，及时进行调查核实；对于单位或者个人向人民检察院举报或者控告司法工作人员在诉讼活动中有渎职行为的，人民检察院应当受理并进行审查，对于需要进一步调查核实的，应当报经检察长批准，及时进行调查核实。
特别要注意的是规定第五条提出对国家安全机关工作人员在诉讼活动中的违法渎职行为，因为涉及国家安全问题，原则上由国家安全机关自行调查，国家安全机关应当及时将调查结果反馈给人民检察院。但是在必要时，人民检察院可以会同国家安全机关共同进行调查。
（四）建议更换办案人建议主体的确定
对于建议更换办案人的建议主体的确定，一般都认为只有检察机关才有提出更换办案人的建议资格，但具体是由检察院内部中的谁来对外提出建议，这个是一个有待深入研究的问题。在实际工作中，检察机关内部的侦查监督、公诉、民事行政检察、反贪、反渎、控告申诉、监所等部门在办案或履行法律监督职能中都有可能发现相关司法人员有渎职行为的,都有条件根据各自的职能,利用开展本职工作的便利条件,依法独立或联合进行调查。检察机关内部管辖的规定对此也没有明确的规定，因此笔者认为无论是举报、控告或有关单位移送的还是检察机关各部门在履行职责是所发现的司法人员涉嫌渎职行为的线索,交由有本职工作的便利条件的部门来调查，在经过调查制作出调查报告，根据查明的情况提出处理意见后，报检察长决定后作出处理。据此认为谁进行的调查谁就有提出更换办案人建议的资格，但最终都要由检察长来决定。
三、结语
尽管这些年来,我国出台了不少政策、规定,在制度设计和司法实践中将预防和查处司法腐败放在工作的首要位置,这次《规定》的出台也不例外。这次规定对检察机关法律监督权进行了细化，使检察机关在行使法律监督权时更为方便。尽快建立起“建议更换办案人”制度，将“建议更换办案人”这种监督方式程序化，无论是对执行好《规定》还是对实现社会的公平正义都具有十分重要的意义。
注释：
［1］ 摘自法制网：http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2010-10/14/content_2314151.htm?node=7571
［2］ 《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》第十条
［3］ 摘自《人民检察》2007年第4期23页。
(作者通讯地址：广西钟山县人民检察院，广西钟山542600)