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摘要：多源流理论是针对政策议程研究的重要工具。本文在理论修正的基础上，尝试对其进行本土化改造，并在结合国内政策过程实际的基础上对其进行了理论扩展，借用扩展后的多源流模型，对国家出入境政策——《出境入境管理法》的制订过程进行了深入分析，描绘了问题、政策、政治这三种源流的动态作用，以及与政策之窗的结合过程，针对理论在国内应用中的问题和不足进行了讨论。
关键词：多源流；理论应用；出入境政策
中图分类号：C91-03文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）10-0075-06
多源流理论以政策议程的设立为研究目标，旨在探索模糊性条件下的政策选择过程。以多源流理论为基础，构建适用于国内政策环境的理论模型，将有利于更好地分析政策动因，了解政策制订的整个过程，不断提高民主决策的科学化水平。
一、理论引入：多源流分析模型的介绍
多源流分析模型是关于政策议程设立的理论。社会公众要求政府采取行动解决各种各样的社会问题，但只有其中一部分能得到决策者的关注，“那些被决策者选中或是决策者感到必须对其采取行动的要求构成了政策议程”。[1]（P69）由于政策议程是社会问题得到政府解决的前提，因此，许多学者对于议程问题进行了深入研究。戴维·伊斯顿提出了政治的系统模型，将议程设立看作是政策制定的“看门”（Door-keeping）环节，问题必须经过“看门人”检查才能进入政策系统。[2]科布和埃尔德将政策议程区分为公众议程和政府议程，社会问题需要先在公众议程中被社会关注和讨论，才能引起决策者的关注，再由公众议程进入政府议程。[3]格斯顿、安德森等人认为，由危机事件、抗议活动等引起的“触发机制”，可以推动社会问题加速进入政策议程。[4]（P29～47）贝克拉克和巴拉兹针对并非所有问题都能被列入议程，而提出了“无决策制定”（Nondecision-making）的概念，认为决策者对于可能威胁到政治稳定、与主流价值相冲突、超出承受能力的问题会设法阻止其进入政策议程。[5]（P44） 科恩、马奇和奥尔森提出了政策制定的“垃圾箱”模型，认为政策制定过程是模糊的，政策议程不是精心设计的产品，而是将问题、解决方案、参与者以及资源输入“垃圾箱”后不断试错的结果。[6]（P1～25）
金登以“垃圾箱”模型为基础，通过247次深入访谈和23项案例分析提出了多源流分析模型。他认为，政策过程包含着问题源流、政策源流和政治源流。问题源流表述了社会问题的识别过程，问题的数量化指标、焦点事件的发生以及现行政策的反馈等都有可能引起决策者对社会问题的关注。政策源流描述了问题解决方案的产生过程，成熟的政策方案需要经过技术可行性、公众接受度、财政可预算等的检验才能成为备选方案。政治源流阐述了政治因素对于政策制定的影响，主要包括行政或立法机构的换届、国民情绪的变化、利益集团的压力等等。这三大源流各自流动，当在某个特定的时间点上汇合时，问题被提上政策议程的可能性就会大为提高，这个汇合的时间点就是“政策之窗”（Policy Window）。政策之窗是“政策建议的倡导者提出其最得意的解决方案的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”，[7]（P209）是促使备选方案成为政策议题的最佳时机。但是，政策之窗的开启机会是稍纵即逝的，当决策者认为问题已经得到处理，没有充分的备选方案，重大事件或是焦点事件已经消失等情况下，政策之窗就会关闭。[7]（P213）
多源流理论就政策议程设立提出了新的互动模型，其理论特色主要有：第一，该理论表明政策制定过程并非像其他学者认为的那样，在阶段上是整齐划一的，三种源流有其自身的发展规律，对于议程设立施加着不同影响。第二，该理论综合了突发事件、方案形成、政治机会这三方面因素来解释政策议程设立，强调政策制定是模糊性的，认为问题列入政策议程具有一定的偶然性。第三，该理论的最大特色是结合，源流的结合是政策议程形成的关键，但源流结合不是自动发生的，需要具备一定的技巧，政策企业家（Policy Entrepreneur）在其中发挥着重要作用。当三种源流汇合使得政策之窗打开时，社会问题“出线”的概率将有很大提高。
二、理论修正：多源流理论的本土化
多源流理论虽然在西方应用广泛，但由于理论的形成环境与我国存在着较大差异，需要考虑中国政策制定的特色，对其进行“本土化”的改造。
（一） 网络媒体的快速发展对问题源流起着放大和干扰作用
网络被公认为是继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。当今，以互联网为依托的新兴媒体已经成为反映社会问题的主要载体。截至2013年12月，我国网民的数量已经超过6亿。[8]在网络这个开放和虚拟的空间里，信息的发布和传输突破了传统“把关人”的审查，任何团体和个人都可以自由表达观点和见解，并在极短的时间内传播到各个角落，这无疑使得问题源流的产生出现了加速现象，同时，网络媒体的发展也带来了信息失真、情绪宣泄、从众行为、对象分化等消极效应，[9]（P268）影响了国民情绪的客观传递和公民意愿的真实表达，社会问题的网络传播可能导致扭曲和误解，使得网络时代问题源流的形成受到了一定干扰。
（二） 智库建设的滞后给政策源流的有效性带来影响
金登基于西方国家智库发展的现状，认为围绕问题产生的各种政策建议以一种类似“物竞天择”的自然选择方式在“政策原汤”中竞争、碰撞和重组，最终满足“幸存标准”而存活下来的方案将成为合格的政策选项。而由于我国的智库发展相对滞后，还存在着独立性相对缺乏、数量严重不足、成果的水平和影响力不够等问题，[10]受此影响，政策源流在国内环境下形成的问题解决方案数量相对有限，竞争考验不足，有时还难免受到部门利益的影响，[11]在技术可行性、实际操作性、公众满意度等方面尚未经历“自然选择”的检验，导致决策者在决策时政策的备选方案数量相对有限，质量参差不齐，政策源流的作用受到了削弱。 （三）中国特色政治制度使得政治源流的作用更为关键
与西方国家流行的多党竞争、轮流执政不同，我国实行的是共产党领导下的议行合一政治体制。中国共产党是我国政府系统的领导核心，政策的制定过程实际上是“以中国共产党为首的组织机构决策过程”，[12]（P17）党的长期执政地位为政府决策提供了稳定的执政预期和连贯的政策思路。这种体制上的优势使得政府在政策制定时得以避免西方国家因受换届压力影响而出现的“选票”策略和短视情绪，能够始终专注于政策的长远效果和人民的根本利益。此外，在政治源流的形成过程中，执政党凭借着政治权威还可以发挥出“统揽全局、协调各方”的作用，对于议程设立施加着强大的影响力，这使得政治源流成为国内政策议程设立的关键因素。
（四）国内各个源流结合方式的不同影响了政策之窗的开启
同西方政策环境中问题、政策和政治各个源流独立发展，在政策企业家的结合下开启政策之窗的模式不同，国内源流间的相互联系较为紧密。问题源流是触发议程设立的导火索，影响着政策源流的形成；政治源流通过媒体审查限制或推动问题源流的发展，[13]（P10）并主导着与政策源流的结合。源流结合方式的不同，决定了国内政策之窗的模式与西方有着较大差异，有时仅仅凭借高层领导的影响就能够推动政策之窗的开启，[14]（P27）如新中国成立以来，许多重大政策都是在高层领导的推动下自上而下进行议程设定的，这与西方的政策企业家结合模式有着明显区别。尽管近年来，国内已经有学者开始关注政策专家在议程设立中所发挥的作用，[15]（P42）但从实际来看，无论是“内参模式”还是“借力模式”，[16]都是试图通过影响高层领导的态度，将问题直接送入政策议程，仍然还是延续走上层路线开启政策之窗的模式。
三、理论扩展：基于国内政策环境的
多源流分析模型结合我国政策环境实际，本文在多源流理论的基础上，尝试构筑适用于国内的理论模型（如图1所示），对原理论的扩展主要有以下四个部分。
（一） 增加了问题源流的强度变量
多源流理论把数量化指标、焦点事件和政策反馈视为问题源流的产生要素，认为问题引起决策者的关注必须包含“明确的可感知因素”，这使得问题源流的形成带有主观和随机的色彩。而本文在扩展模型中，将强度的概念引入问题源流，并将其细化为广度、深度这两个维度。广度指的是水平方向上的传播范围，社会问题形成问题源流要看能否聚集足够范围的关注；深度指的是垂直方向上的传播能力，能否突破行政层级的阻碍引起高层领导的关注，类似于王绍光提出的“上书模式”。[16]值得注意的是，根据“无决策”理论，即使问题源流达到强度标准，但如果高层领导认为没有制定政策的必要，仍然会对社会问题“避而不见”，并设法阻止其进入政策议程。
（二） 体现了政治源流的内涵调整
多源流理论中的“行政或立法机构的换届、国民情绪的变化、利益集团的压力”并不符合国内政治的现实，因此，我们以“领导意志、岗位调整、舆论压力”作为政治源流的内涵，并遵循扎哈里尔迪斯的扩展思路，[17]（P103）将其整合为“执政党的政治权威”。构成因素尽管有所变化，但并未削弱该理论的分析能力。首先，领导意志对政治源流产生导向作用，领导者个人的政治取向、价值偏好、行为模式、人格魅力等属性都是政治权威的构成要素。其次，尽管国内“一把手”等主要领导的调整也会带来政策风格上的转变，但是与西方政党换届引发的动荡相比，执政党的政治权威在很大程度上保障了权力交接的稳定性和政策思路的连续性。最后，尽管国民情绪被定义为相当数量的民众沿着共同路线进行的思考，但有时也不一定存在于大多数民众之中，[7]（P186～187）因此，该指标事实上很难把握，为此，我们把反映国民情绪的舆论压力作为影响政治权威的要素之一，执政党在政策议程设立中将不得不更多地考虑舆论压力的影响。综合来说，这三种因素有机结合为政治源流的统一主体，内部产生互动影响，外在表现为执政党的政治权威。
（三） 新增了政策源流的可行分析
由于国内政策源流的形成过程相对平缓，政策建议的“幸存标准”（Criteria for survival）门槛降低，从建议提出到成为备选方案较为顺利，但在可行性方面有所欠缺，因此，国内在重大政策出台前出于谨慎考虑，往往需要先在局部地区试点，然后才渐次推进，以最大限度地避免风险。正是有鉴于此，本文将多源流理论中的技术标准、价值标准、预算约束等因素整合为可行性变量引入政策源流的分析，问题的解决方案形成后不再是被动地等待政策之窗的开启，以便进入政策议程，而是仍然可以在政治源流的推动下，在征求各方意见的过程中继续接受可行性检验，以进一步提高政策源流的形成质量。
（四） 勾勒了各个源流间的有机联系
金登坚持认为，问题、政策、政治源流之间是彼此独立、向前流动的，问题进入政策议程是一个偶然的过程，许多学者对此观点提出了不同看法。在本文的扩展模型中，政治源流与问题源流、政治源流与政策源流之间的双向箭头代表着它们之间存在着互动联系，政治源流的居中地位也显示出其在政策过程中起到了核心作用。值得注意的是，尽管政治源流能够抑制问题源流的形成，引导政策源流的方向，但同时也会受到它们反作用力的逐渐影响。特别是当问题源流强度增大，开始形成舆论压力时，将对高层领导的意志产生一定影响，推动政治源流发生变化。
基于以上的理论扩展，我们尝试将多源流模型应用于国内。社会问题只有达到一定强度才会引起政府的关注，问题源流由此而产生。围绕引起关注的社会问题，由政府智库人员、问题领域专家和相关学者为主构成的政策共同体提出了各种解决方案，在相互完善的过程中形成了政策源流，并尝试着与问题源流进行结合，因为“如果一个问题被附上了解决办法，那么被提上决策议程的可能性就会显著增加”。[7]（P180）而在借由公众舆论感受到外界传导的压力后，政治源流与问题源流开始结合，并凭借执政党的政治权威对问题源流施加影响，推动或限制着问题源流的发展。此时，政治源流与政策源流结合，开始寻找合适的问题解决方案，并在征求意见的过程中接受可行性检验。值得注意的是，当三大源流结合时，政策窗口已经打开，如果解决方案迟迟不能满足政策要求，政策窗口将被迫关闭，等待下一次开启的机会。 四、理论应用：《出境入境管理法》
出台的动因分析 为了进一步加强理论的实用性检验，本文将多源流理论应用于《中华人民共和国出境入境管理法》的出台分析过程。2012年6月30日，全国人大常委会第27次会议审议通过了《出境入境管理法》，已于2013年7月1日起正式实施。《出境入境管理法》是国家针对出入境管理工作的新情况、新问题，对现行的《中国公民出境入境管理法》《外国人入境出境管理法》予以整合，“两法合一”的结果。该法从2004年12月公安部正式成立《出境入境管理法》起草领导小组和工作小组起，到经全国人大审议通过，历时8年之久。通过扩展后的多源流模型分析，有助于我们深入了解《出境入境管理法》的出台背景和制定动因。
（一） 以“涉外领域的焦点事件”为主要内容的问题源流
在《出境入境管理法》出台以前，国内关于外国人出入境、居留和就业管理的法律法规多制定于20世纪八九十年代，很难适应当前外国人管理形势。一是管理权力分散。目前的外国人管理条块体系，涉及公安、外交、教育、人社、商务等17个部门，最多时达到20个，[18]导致政出多门，协调困难。二是职业化改革停滞不前。除北京、天津、上海等9个沿海城市完成边检职业化改革，工作人员转为公务员序列外，其余地区的出入境检查仍由武警承担，属现役军人。这种体制上的“双轨制”至今已有16年之久，不利于出入境管理的健康发展。三是处罚措施威慑不够。对于外国人的非法入境、非法居留和非法就业行为处罚措施不够严厉，最多也就是限期出境或驱逐出境，在实践中常用的“以罚代法”方式也使外国人误以为交纳罚款就可以留在中国，导致“三非”现象查而不禁和多次回流。这些因素的存在，使得在华外国人管理问题日益严重，最终以“焦点事件”的形式爆发，并在网络传播的借推下迅速扩散，引起了强烈的舆论冲击效果。如2009年发生的广州数百名黑人冲击派出所事件[19]，2012年发生的英籍外国人当街猥亵中国女孩事件[20]，同年发生的俄罗斯大提琴手在火车上辱骂中国乘客事件[21]等都是在很短时间内就引发了社会的广泛关注。以广州“7.15”事件为例，该事件发生后，以“广州、在华外国人”等为主题在百度搜索，搜索到的各种评论、转载网页高达268万条。而在新闻媒体的深入和后续报道下，国内其他地区披露出的“越南新娘”“洋黑工”等事件又进一步扩大了问题源流，社会讨论的焦点也不再局限于执法范畴，而是逐渐围绕管理体制、制度缺失、就业保护等议题展开，并将政策滞后视为事件发生的深层次根源，使得外国人管理中长期存在的薄弱环节得以凸显，成为吸引决策者关注的问题之一。
（二）以“外国人管理制度改革”为核心的政治源流
外国人管理是加强和创新社会管理的重要内容。2004年，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务。2007年，党的十七大报告要求“完善社会管理，维护社会安定团结”。2012年，党的十八大报告进一步强调“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。执政党关于社会管理的政治态度决定了外国人管理的改革方向，“加强管理、改进服务”成为新时期外国人管理的基本原则。在此背景下，由问题源流所反映出的现行外国人管理矛盾尤为突出，呼吁制度层面上的改革加速启动，也决定了政治源流的主要方向。此时，涉外焦点事件的产生恰好引起了社会各界对于在华外国人管理问题的高度关注和期盼，高层领导可以借此压力“倒逼”改革，为此，决策者对于涉外焦点事件的报道并未进行过多干预、限制，甚至默许和鼓励问题源流继续发展壮大。政治源流和问题源流的结合，共同推动了外国人管理改革议题在政策议程上获得更加有利的位置。
（三）以“出境入境管理法草案”为解决方案的政策源流
政治源流和问题源流的结合，为开启政策窗口提供了有利时机。此时，各方期盼在政策源流中出现成熟的问题解决方案，以完成三大源流的汇合，促成外国人管理改革议题进入政策议程。此时，《出境入境管理法》起草小组在赴上海、广东、云南等地调研的基础上，于2008年1月形成了《出境入境管理法》草案，并报送国务院审议。高层领导对此非常重视，国务院法制办多次就《出境入境管理法》草案征求中央有关单位和各省（区、市）的意见，吸收了各方的不同修改意见，如为了鼓励外国高端人才来华，增加了“人才引进”的签证类别；为了加强部门协调，明确了建立统一的出境入境管理信息平台；为了体现严格管理，针对“三非”人员规定了核查、遣返的具体措施，等等。法律草案在吸收、采纳了各方的意见和建议后，可行性得到了进一步检验，成为政策源流中相对成熟的政策选项。2011年10月8日，国务院常务会议原则通过了《出境入境管理法》草案，并按程序将其提交全国人大常委会审议，形成了正式的政策备选方案。
（四）全国人大第二十七次会议的召开推动了三大源流的汇合
《出境入境管理法》草案提交全国人大审议后，政策之窗已经打开，等待着人大会议召开的合适机会以推动草案正式出台。但是，由于《出境入境管理法》草案经2011年12月26日第11届全国人大第24次会议、2012年4月26日第26次会议的两次审议后均未获通过，政策之窗面临着关闭的危险。2012年6月26日第十一届全国人大第二十七次会议的召开，为《出境入境管理法》的出台再次提供了可能。此时，党的十八大会议年底即将召开，政治上存在着创新求变的要求，希望通过加强和创新外国人管理来体现“加强管理、改进服务”的安定团结氛围。而2012年5月12日、22日接连发生的英籍外国人当街猥亵中国女孩、俄罗斯大提琴手辱骂中国乘客的两起焦点事件使得外国人管理问题再次引起社会的强烈关注，并形成舆论压力，呼吁政府出台相应政策来做出回应。而这时，《出境入境管理法》草案经过两次人大审议并修改后，正好既可以体现政府关于外国人管理的改革思路，又能解决迫在眉睫的社会问题，2012年6月30日，《出境入境管理法》草案经过会议表决后正式通过，成为现实政策，实现了问题上升到政策议程并最终出台的全部过程。 结语与讨论
结合以上分析，本文认为，扩展后的多源流理论模型在国内仍然具备相当的实用性，但由于中西方环境差异，国内的政策议程设立也反映出了一些不同特点，需要通过讨论以在今后的理论应用中加以完善。第一，如何看待政治源流作用。从逻辑上讲，问题是制定政策的逻辑起点，政策是政府为解决问题做出的回应。但在现实中，政治源流的强势有可能超过问题源流和政策源流，并对它们形成干扰。虽然政策形成需要多源流的共同交汇，但如果决策者缺乏清醒认识，不能准确把握问题流向，那么政治源流就有可能将公共政策冲向偏离现实的方向，出现决策失误的悲剧性后果。第二，如何扩展政策源流范围。政策源流的形成过程也是不同政策主张的汇集过程。我们不能设想，对于每一个政策问题都对应存在着相关的专业知识领域，[22]（P38）因此，需要众多的参与者加入到政策的制定过程中，这也是政策民主化的要求。但是，由于目前利益表达渠道的不足，公众参与往往容易沦为象征性符号，[23]（ P30）这使得政策源流的多元性还有待进一步提高。多元的政策参与既有利于兼收并蓄以保证政策的合理性，同时也有利于各方利益的均衡与妥协，促使政策为各方所接受从而提升政策的合法性。为此，政府应进一步加大政策制定的公开度和透明性，鼓励社会公众的政策参与意识，不断壮大政策源流的来源机制。 第三，如何做好问题源流引导。网络化时代的问题源流具有偶发性和突然性的特点。为了更好地加强对问题源流的控制，避免由此带来的不利影响，决策者一方面应对问题源流的发展保持密切关注，保证现实中存在的社会问题能够被及时、准确地认识，避免对问题的把握失真或滞后；另一方面不应对存在的问题进行遮蔽、掩饰来消除事件的影响，而应以此为契机积极主动介入，加强理性引导，对政策及时进行调整，保证政策的前瞻性和预见性。
综上所述，多源流理论为国内政策议程的设立提供了一种新的解释视角，也为国内政策过程的研究加入了新的理论分析依据。尽管本研究还只是一项十分粗浅的理论尝试，对于多源流模型的更多扩展和内容调适，还需要在政策研究中结合各种案例进行进一步的检验，这也将是今后的努力方向。
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关键词：多源流；理论应用；出入境政策
中图分类号：C91-03文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）10-0075-06
多源流理论以政策议程的设立为研究目标，旨在探索模糊性条件下的政策选择过程。以多源流理论为基础，构建适用于国内政策环境的理论模型，将有利于更好地分析政策动因，了解政策制订的整个过程，不断提高民主决策的科学化水平。
一、理论引入：多源流分析模型的介绍
多源流分析模型是关于政策议程设立的理论。社会公众要求政府采取行动解决各种各样的社会问题，但只有其中一部分能得到决策者的关注，“那些被决策者选中或是决策者感到必须对其采取行动的要求构成了政策议程”。[1]（P69）由于政策议程是社会问题得到政府解决的前提，因此，许多学者对于议程问题进行了深入研究。戴维·伊斯顿提出了政治的系统模型，将议程设立看作是政策制定的“看门”（Door-keeping）环节，问题必须经过“看门人”检查才能进入政策系统。[2]科布和埃尔德将政策议程区分为公众议程和政府议程，社会问题需要先在公众议程中被社会关注和讨论，才能引起决策者的关注，再由公众议程进入政府议程。[3]格斯顿、安德森等人认为，由危机事件、抗议活动等引起的“触发机制”，可以推动社会问题加速进入政策议程。[4]（P29～47）贝克拉克和巴拉兹针对并非所有问题都能被列入议程，而提出了“无决策制定”（Nondecision-making）的概念，认为决策者对于可能威胁到政治稳定、与主流价值相冲突、超出承受能力的问题会设法阻止其进入政策议程。[5]（P44） 科恩、马奇和奥尔森提出了政策制定的“垃圾箱”模型，认为政策制定过程是模糊的，政策议程不是精心设计的产品，而是将问题、解决方案、参与者以及资源输入“垃圾箱”后不断试错的结果。[6]（P1～25）
金登以“垃圾箱”模型为基础，通过247次深入访谈和23项案例分析提出了多源流分析模型。他认为，政策过程包含着问题源流、政策源流和政治源流。问题源流表述了社会问题的识别过程，问题的数量化指标、焦点事件的发生以及现行政策的反馈等都有可能引起决策者对社会问题的关注。政策源流描述了问题解决方案的产生过程，成熟的政策方案需要经过技术可行性、公众接受度、财政可预算等的检验才能成为备选方案。政治源流阐述了政治因素对于政策制定的影响，主要包括行政或立法机构的换届、国民情绪的变化、利益集团的压力等等。这三大源流各自流动，当在某个特定的时间点上汇合时，问题被提上政策议程的可能性就会大为提高，这个汇合的时间点就是“政策之窗”（Policy Window）。政策之窗是“政策建议的倡导者提出其最得意的解决方案的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”，[7]（P209）是促使备选方案成为政策议题的最佳时机。但是，政策之窗的开启机会是稍纵即逝的，当决策者认为问题已经得到处理，没有充分的备选方案，重大事件或是焦点事件已经消失等情况下，政策之窗就会关闭。[7]（P213）
多源流理论就政策议程设立提出了新的互动模型，其理论特色主要有：第一，该理论表明政策制定过程并非像其他学者认为的那样，在阶段上是整齐划一的，三种源流有其自身的发展规律，对于议程设立施加着不同影响。第二，该理论综合了突发事件、方案形成、政治机会这三方面因素来解释政策议程设立，强调政策制定是模糊性的，认为问题列入政策议程具有一定的偶然性。第三，该理论的最大特色是结合，源流的结合是政策议程形成的关键，但源流结合不是自动发生的，需要具备一定的技巧，政策企业家（Policy Entrepreneur）在其中发挥着重要作用。当三种源流汇合使得政策之窗打开时，社会问题“出线”的概率将有很大提高。
二、理论修正：多源流理论的本土化
多源流理论虽然在西方应用广泛，但由于理论的形成环境与我国存在着较大差异，需要考虑中国政策制定的特色，对其进行“本土化”的改造。
（一） 网络媒体的快速发展对问题源流起着放大和干扰作用
网络被公认为是继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。当今，以互联网为依托的新兴媒体已经成为反映社会问题的主要载体。截至2013年12月，我国网民的数量已经超过6亿。[8]在网络这个开放和虚拟的空间里，信息的发布和传输突破了传统“把关人”的审查，任何团体和个人都可以自由表达观点和见解，并在极短的时间内传播到各个角落，这无疑使得问题源流的产生出现了加速现象，同时，网络媒体的发展也带来了信息失真、情绪宣泄、从众行为、对象分化等消极效应，[9]（P268）影响了国民情绪的客观传递和公民意愿的真实表达，社会问题的网络传播可能导致扭曲和误解，使得网络时代问题源流的形成受到了一定干扰。
（二） 智库建设的滞后给政策源流的有效性带来影响
金登基于西方国家智库发展的现状，认为围绕问题产生的各种政策建议以一种类似“物竞天择”的自然选择方式在“政策原汤”中竞争、碰撞和重组，最终满足“幸存标准”而存活下来的方案将成为合格的政策选项。而由于我国的智库发展相对滞后，还存在着独立性相对缺乏、数量严重不足、成果的水平和影响力不够等问题，[10]受此影响，政策源流在国内环境下形成的问题解决方案数量相对有限，竞争考验不足，有时还难免受到部门利益的影响，[11]在技术可行性、实际操作性、公众满意度等方面尚未经历“自然选择”的检验，导致决策者在决策时政策的备选方案数量相对有限，质量参差不齐，政策源流的作用受到了削弱。 （三）中国特色政治制度使得政治源流的作用更为关键
与西方国家流行的多党竞争、轮流执政不同，我国实行的是共产党领导下的议行合一政治体制。中国共产党是我国政府系统的领导核心，政策的制定过程实际上是“以中国共产党为首的组织机构决策过程”，[12]（P17）党的长期执政地位为政府决策提供了稳定的执政预期和连贯的政策思路。这种体制上的优势使得政府在政策制定时得以避免西方国家因受换届压力影响而出现的“选票”策略和短视情绪，能够始终专注于政策的长远效果和人民的根本利益。此外，在政治源流的形成过程中，执政党凭借着政治权威还可以发挥出“统揽全局、协调各方”的作用，对于议程设立施加着强大的影响力，这使得政治源流成为国内政策议程设立的关键因素。
（四）国内各个源流结合方式的不同影响了政策之窗的开启
同西方政策环境中问题、政策和政治各个源流独立发展，在政策企业家的结合下开启政策之窗的模式不同，国内源流间的相互联系较为紧密。问题源流是触发议程设立的导火索，影响着政策源流的形成；政治源流通过媒体审查限制或推动问题源流的发展，[13]（P10）并主导着与政策源流的结合。源流结合方式的不同，决定了国内政策之窗的模式与西方有着较大差异，有时仅仅凭借高层领导的影响就能够推动政策之窗的开启，[14]（P27）如新中国成立以来，许多重大政策都是在高层领导的推动下自上而下进行议程设定的，这与西方的政策企业家结合模式有着明显区别。尽管近年来，国内已经有学者开始关注政策专家在议程设立中所发挥的作用，[15]（P42）但从实际来看，无论是“内参模式”还是“借力模式”，[16]都是试图通过影响高层领导的态度，将问题直接送入政策议程，仍然还是延续走上层路线开启政策之窗的模式。
三、理论扩展：基于国内政策环境的
多源流分析模型结合我国政策环境实际，本文在多源流理论的基础上，尝试构筑适用于国内的理论模型（如图1所示），对原理论的扩展主要有以下四个部分。
（一） 增加了问题源流的强度变量
多源流理论把数量化指标、焦点事件和政策反馈视为问题源流的产生要素，认为问题引起决策者的关注必须包含“明确的可感知因素”，这使得问题源流的形成带有主观和随机的色彩。而本文在扩展模型中，将强度的概念引入问题源流，并将其细化为广度、深度这两个维度。广度指的是水平方向上的传播范围，社会问题形成问题源流要看能否聚集足够范围的关注；深度指的是垂直方向上的传播能力，能否突破行政层级的阻碍引起高层领导的关注，类似于王绍光提出的“上书模式”。[16]值得注意的是，根据“无决策”理论，即使问题源流达到强度标准，但如果高层领导认为没有制定政策的必要，仍然会对社会问题“避而不见”，并设法阻止其进入政策议程。
（二） 体现了政治源流的内涵调整
多源流理论中的“行政或立法机构的换届、国民情绪的变化、利益集团的压力”并不符合国内政治的现实，因此，我们以“领导意志、岗位调整、舆论压力”作为政治源流的内涵，并遵循扎哈里尔迪斯的扩展思路，[17]（P103）将其整合为“执政党的政治权威”。构成因素尽管有所变化，但并未削弱该理论的分析能力。首先，领导意志对政治源流产生导向作用，领导者个人的政治取向、价值偏好、行为模式、人格魅力等属性都是政治权威的构成要素。其次，尽管国内“一把手”等主要领导的调整也会带来政策风格上的转变，但是与西方政党换届引发的动荡相比，执政党的政治权威在很大程度上保障了权力交接的稳定性和政策思路的连续性。最后，尽管国民情绪被定义为相当数量的民众沿着共同路线进行的思考，但有时也不一定存在于大多数民众之中，[7]（P186～187）因此，该指标事实上很难把握，为此，我们把反映国民情绪的舆论压力作为影响政治权威的要素之一，执政党在政策议程设立中将不得不更多地考虑舆论压力的影响。综合来说，这三种因素有机结合为政治源流的统一主体，内部产生互动影响，外在表现为执政党的政治权威。
（三） 新增了政策源流的可行分析
由于国内政策源流的形成过程相对平缓，政策建议的“幸存标准”（Criteria for survival）门槛降低，从建议提出到成为备选方案较为顺利，但在可行性方面有所欠缺，因此，国内在重大政策出台前出于谨慎考虑，往往需要先在局部地区试点，然后才渐次推进，以最大限度地避免风险。正是有鉴于此，本文将多源流理论中的技术标准、价值标准、预算约束等因素整合为可行性变量引入政策源流的分析，问题的解决方案形成后不再是被动地等待政策之窗的开启，以便进入政策议程，而是仍然可以在政治源流的推动下，在征求各方意见的过程中继续接受可行性检验，以进一步提高政策源流的形成质量。
（四） 勾勒了各个源流间的有机联系
金登坚持认为，问题、政策、政治源流之间是彼此独立、向前流动的，问题进入政策议程是一个偶然的过程，许多学者对此观点提出了不同看法。在本文的扩展模型中，政治源流与问题源流、政治源流与政策源流之间的双向箭头代表着它们之间存在着互动联系，政治源流的居中地位也显示出其在政策过程中起到了核心作用。值得注意的是，尽管政治源流能够抑制问题源流的形成，引导政策源流的方向，但同时也会受到它们反作用力的逐渐影响。特别是当问题源流强度增大，开始形成舆论压力时，将对高层领导的意志产生一定影响，推动政治源流发生变化。
基于以上的理论扩展，我们尝试将多源流模型应用于国内。社会问题只有达到一定强度才会引起政府的关注，问题源流由此而产生。围绕引起关注的社会问题，由政府智库人员、问题领域专家和相关学者为主构成的政策共同体提出了各种解决方案，在相互完善的过程中形成了政策源流，并尝试着与问题源流进行结合，因为“如果一个问题被附上了解决办法，那么被提上决策议程的可能性就会显著增加”。[7]（P180）而在借由公众舆论感受到外界传导的压力后，政治源流与问题源流开始结合，并凭借执政党的政治权威对问题源流施加影响，推动或限制着问题源流的发展。此时，政治源流与政策源流结合，开始寻找合适的问题解决方案，并在征求意见的过程中接受可行性检验。值得注意的是，当三大源流结合时，政策窗口已经打开，如果解决方案迟迟不能满足政策要求，政策窗口将被迫关闭，等待下一次开启的机会。 四、理论应用：《出境入境管理法》
出台的动因分析 为了进一步加强理论的实用性检验，本文将多源流理论应用于《中华人民共和国出境入境管理法》的出台分析过程。2012年6月30日，全国人大常委会第27次会议审议通过了《出境入境管理法》，已于2013年7月1日起正式实施。《出境入境管理法》是国家针对出入境管理工作的新情况、新问题，对现行的《中国公民出境入境管理法》《外国人入境出境管理法》予以整合，“两法合一”的结果。该法从2004年12月公安部正式成立《出境入境管理法》起草领导小组和工作小组起，到经全国人大审议通过，历时8年之久。通过扩展后的多源流模型分析，有助于我们深入了解《出境入境管理法》的出台背景和制定动因。
（一） 以“涉外领域的焦点事件”为主要内容的问题源流
在《出境入境管理法》出台以前，国内关于外国人出入境、居留和就业管理的法律法规多制定于20世纪八九十年代，很难适应当前外国人管理形势。一是管理权力分散。目前的外国人管理条块体系，涉及公安、外交、教育、人社、商务等17个部门，最多时达到20个，[18]导致政出多门，协调困难。二是职业化改革停滞不前。除北京、天津、上海等9个沿海城市完成边检职业化改革，工作人员转为公务员序列外，其余地区的出入境检查仍由武警承担，属现役军人。这种体制上的“双轨制”至今已有16年之久，不利于出入境管理的健康发展。三是处罚措施威慑不够。对于外国人的非法入境、非法居留和非法就业行为处罚措施不够严厉，最多也就是限期出境或驱逐出境，在实践中常用的“以罚代法”方式也使外国人误以为交纳罚款就可以留在中国，导致“三非”现象查而不禁和多次回流。这些因素的存在，使得在华外国人管理问题日益严重，最终以“焦点事件”的形式爆发，并在网络传播的借推下迅速扩散，引起了强烈的舆论冲击效果。如2009年发生的广州数百名黑人冲击派出所事件[19]，2012年发生的英籍外国人当街猥亵中国女孩事件[20]，同年发生的俄罗斯大提琴手在火车上辱骂中国乘客事件[21]等都是在很短时间内就引发了社会的广泛关注。以广州“7.15”事件为例，该事件发生后，以“广州、在华外国人”等为主题在百度搜索，搜索到的各种评论、转载网页高达268万条。而在新闻媒体的深入和后续报道下，国内其他地区披露出的“越南新娘”“洋黑工”等事件又进一步扩大了问题源流，社会讨论的焦点也不再局限于执法范畴，而是逐渐围绕管理体制、制度缺失、就业保护等议题展开，并将政策滞后视为事件发生的深层次根源，使得外国人管理中长期存在的薄弱环节得以凸显，成为吸引决策者关注的问题之一。
（二）以“外国人管理制度改革”为核心的政治源流
外国人管理是加强和创新社会管理的重要内容。2004年，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务。2007年，党的十七大报告要求“完善社会管理，维护社会安定团结”。2012年，党的十八大报告进一步强调“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。执政党关于社会管理的政治态度决定了外国人管理的改革方向，“加强管理、改进服务”成为新时期外国人管理的基本原则。在此背景下，由问题源流所反映出的现行外国人管理矛盾尤为突出，呼吁制度层面上的改革加速启动，也决定了政治源流的主要方向。此时，涉外焦点事件的产生恰好引起了社会各界对于在华外国人管理问题的高度关注和期盼，高层领导可以借此压力“倒逼”改革，为此，决策者对于涉外焦点事件的报道并未进行过多干预、限制，甚至默许和鼓励问题源流继续发展壮大。政治源流和问题源流的结合，共同推动了外国人管理改革议题在政策议程上获得更加有利的位置。
（三）以“出境入境管理法草案”为解决方案的政策源流
政治源流和问题源流的结合，为开启政策窗口提供了有利时机。此时，各方期盼在政策源流中出现成熟的问题解决方案，以完成三大源流的汇合，促成外国人管理改革议题进入政策议程。此时，《出境入境管理法》起草小组在赴上海、广东、云南等地调研的基础上，于2008年1月形成了《出境入境管理法》草案，并报送国务院审议。高层领导对此非常重视，国务院法制办多次就《出境入境管理法》草案征求中央有关单位和各省（区、市）的意见，吸收了各方的不同修改意见，如为了鼓励外国高端人才来华，增加了“人才引进”的签证类别；为了加强部门协调，明确了建立统一的出境入境管理信息平台；为了体现严格管理，针对“三非”人员规定了核查、遣返的具体措施，等等。法律草案在吸收、采纳了各方的意见和建议后，可行性得到了进一步检验，成为政策源流中相对成熟的政策选项。2011年10月8日，国务院常务会议原则通过了《出境入境管理法》草案，并按程序将其提交全国人大常委会审议，形成了正式的政策备选方案。
（四）全国人大第二十七次会议的召开推动了三大源流的汇合
《出境入境管理法》草案提交全国人大审议后，政策之窗已经打开，等待着人大会议召开的合适机会以推动草案正式出台。但是，由于《出境入境管理法》草案经2011年12月26日第11届全国人大第24次会议、2012年4月26日第26次会议的两次审议后均未获通过，政策之窗面临着关闭的危险。2012年6月26日第十一届全国人大第二十七次会议的召开，为《出境入境管理法》的出台再次提供了可能。此时，党的十八大会议年底即将召开，政治上存在着创新求变的要求，希望通过加强和创新外国人管理来体现“加强管理、改进服务”的安定团结氛围。而2012年5月12日、22日接连发生的英籍外国人当街猥亵中国女孩、俄罗斯大提琴手辱骂中国乘客的两起焦点事件使得外国人管理问题再次引起社会的强烈关注，并形成舆论压力，呼吁政府出台相应政策来做出回应。而这时，《出境入境管理法》草案经过两次人大审议并修改后，正好既可以体现政府关于外国人管理的改革思路，又能解决迫在眉睫的社会问题，2012年6月30日，《出境入境管理法》草案经过会议表决后正式通过，成为现实政策，实现了问题上升到政策议程并最终出台的全部过程。 结语与讨论
结合以上分析，本文认为，扩展后的多源流理论模型在国内仍然具备相当的实用性，但由于中西方环境差异，国内的政策议程设立也反映出了一些不同特点，需要通过讨论以在今后的理论应用中加以完善。第一，如何看待政治源流作用。从逻辑上讲，问题是制定政策的逻辑起点，政策是政府为解决问题做出的回应。但在现实中，政治源流的强势有可能超过问题源流和政策源流，并对它们形成干扰。虽然政策形成需要多源流的共同交汇，但如果决策者缺乏清醒认识，不能准确把握问题流向，那么政治源流就有可能将公共政策冲向偏离现实的方向，出现决策失误的悲剧性后果。第二，如何扩展政策源流范围。政策源流的形成过程也是不同政策主张的汇集过程。我们不能设想，对于每一个政策问题都对应存在着相关的专业知识领域，[22]（P38）因此，需要众多的参与者加入到政策的制定过程中，这也是政策民主化的要求。但是，由于目前利益表达渠道的不足，公众参与往往容易沦为象征性符号，[23]（ P30）这使得政策源流的多元性还有待进一步提高。多元的政策参与既有利于兼收并蓄以保证政策的合理性，同时也有利于各方利益的均衡与妥协，促使政策为各方所接受从而提升政策的合法性。为此，政府应进一步加大政策制定的公开度和透明性，鼓励社会公众的政策参与意识，不断壮大政策源流的来源机制。 第三，如何做好问题源流引导。网络化时代的问题源流具有偶发性和突然性的特点。为了更好地加强对问题源流的控制，避免由此带来的不利影响，决策者一方面应对问题源流的发展保持密切关注，保证现实中存在的社会问题能够被及时、准确地认识，避免对问题的把握失真或滞后；另一方面不应对存在的问题进行遮蔽、掩饰来消除事件的影响，而应以此为契机积极主动介入，加强理性引导，对政策及时进行调整，保证政策的前瞻性和预见性。
综上所述，多源流理论为国内政策议程的设立提供了一种新的解释视角，也为国内政策过程的研究加入了新的理论分析依据。尽管本研究还只是一项十分粗浅的理论尝试，对于多源流模型的更多扩展和内容调适，还需要在政策研究中结合各种案例进行进一步的检验，这也将是今后的努力方向。
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