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[摘 要] 本文从人民助学金的概念、资助高校贫困大学生的政策、措施中存在问题的分析,提出了建立人民助学金制度及其运作的必要性及基本设想,再次提出人民助学金主要着眼于这种由国家财政拨款的资助形式，对于先行的国家助学贷款的资助政策中资金问题的解决的意义，从而给我国高校贫困生问题的解决提供一些个人的参考意见。
[关键词] 国家助学贷款 贫困学生 人民助学金
人民助学金制度在我国从1952～1986年实施的一种资助学生的制度，面向全国高等学校、中等学校及工农初等学校的学生。由国家财政统一拨款，将其列入学校经费内，实行定期统一编造预、决算，实行专款专用，主要用于适当地解决学生的伙食费或是和其他实际物质困难。伙食费除普通中学外，同等和普遍的发给每一位学生；生活津贴按需要者的各个具体经济状况，分为若干等级发给。由于这种“包”的太多的资助体制的弊端， 于1986年改为我国现在的奖学金、助学金制度。当时所实行的这一制度的资金来源主要是国家财政拨款，但是资金并没有进行运作，而是直接划入学校的经常性经费开支中。本文拟就人民助学金及其运作问题，谈一谈自己的见解。
国家助学贷款存在许多问题
目前对贫困生资助的模式主要有“奖”、“助”、“贷”、“补”、“减免学费” 、“勤工助学”等,比较好的应该是助学贷款和勤工助学，相对与个人救助而言,金额最大的是国家助学贷款，[1]这也是从长远解决贫困生问题的有效途径,但从目前来看执行这一政策的过程中仍存在许多问题。
一、来自银行方面的困难
目前国家助学贷款的钱主要来自于银行，在面临市场经济，银行进行改革的情况下，国家助学贷款的政策性与商业性发生冲突，使银行对这项政策执行的积极性不高，银行的主要问题表现在：
１.效益问题
发放数目相同的款项，贷给一家公司和一个学校的许多学生相比较而言，前者的手续费用低，资金回笼的成本低。“做企业贷款纯利润大约2％,而做国家贷款业务,即使所贷款项全部回笼,利润也微乎其微”。[2]银行的同志这样说。
2.风险问题
由于我国统一的贫困生信息系统还没有建立起来,税收体系还不健全,无法形成一个综合性的追踪学生信息的网络平台,学生还贷的跟踪费用大,并且学生是否在贷款到期按时还款,还有个学生还款能力的问题。据2003年8月15日新华网刊登报道:截至2003年5月底,农业银行四川省分行实际发放国家贷款8741人,累计金额5061.7万元,目前已毕业进入学生还贷期的有371人,但未按时还贷的就有208人,大约占总人数的56％,连本带息省农业银行47.6万元。”[3]对于出现“呆”、“坏”、“死”账的情况,2000年8月2日,中国人民银行、教育部、财政部颁发《关于助学贷款管理的补充意见》中表示:各商业银行发放助学贷款,发生“呆”、“坏”、“死”账,分别由个商业银行总行核实以后,按实际发生额在所得税前按规定核销。”即使这样规定,银行还是处于经营不利地位,核销部分仍是由银行来支付,使其处于经营不利地位。
为此,有的地方实行“风险储备金”，高校从勤工助学资金中抽取部分资金以补贴银行的损失。那么学校是否有责任或能力承担助学生贷款风险问题呢? 学校属于非产业部门,主要职能即为社会培养人才,在所有助学贷款措施中,减免学费、再加上“风险储备金”对于有财政基础的学校还有可能承担,对于大多数院校仍存在困难。另外,贫困是一个社会问题,根据对贫困问题的认识理论“社会归因”或“结构归因”(blaming the structure),此观点认为：贫困者本身并不是致贫的原因,而是社会种种不利于受助者的因素造成受助者沦为贫穷，[4]对于贫困生而言,社会应当积极地采取救助措施，根据Rank(1994)提出“结构弱势的观点”，他认为美国社会中女性及黑人社会族群之所以有较高的贫穷率,是由社会结构的嵌入机制，以及两代间相似的社会经济地位所致”。[8]在没有社会救助的情况下,这种两代贫穷造成恶性循环,不利于社会的稳定与发展。所以说救助贫困大学生应当是社会或政府应当承担的责任，学校不应承担这么大的风险责任。例如：美国对高等院校承担的风险责任是取消该校下年度学生的贷款资格。
3.学生信用问题
根据《中国经济时报报道》：2001年建设银行北京分行第一批国家助学贷款进入还贷期,有45％的学生,既不到银行还贷款也不与银行联系,要求办理贷款延期，部分学生是由于信用问题，另外部分直接上研究生的根本没有还款能力,或是就业困难或就业处境不佳难以按时还款。[5]导致一些银行倾向于向好学校,好专业的学生贷款,实行信贷配给，出现“嫌贫爱富”的现象。
二、学生的还款能力，对于偿还资金及社会公平的影响，要求国家、社会需求部分减、免偿还金额
我国当前学生还款主要是采用按计划还款的管理方式，并没有考虑到学生毕业后是否有这样的还款能力。按澳大利亚大学资助政策的经验：贷学金的每年、每月归还标准与毕业生工资收入高低挂钩，只有在工资收入高于全国劳动力平均工资水平时，才有义务归还贷学金；贷学金的归还比例为实际工资收入的2％；如果在毕业生55岁时，仍未还清剩余债务由政府承担。[6]相比较而言我国还贷的方式单一，没有考虑到学生的还款能力，这种方式对于没有还款能力的学生来说，只是将由于贫困带来的负担与不公延缓到毕业后，这样可能会引起另一种形式的不公。如果仿照澳大利亚的做法，资金又成为减、免贷款的主要问题。
人民助学金制度的再次提出,其意义在于由国家拨款形成资助基金，通过商业运作保持基金的持续增长，来弥补由于国家贷款的形式对银行产生的负面影响。从1952年开始实行,它主要承担着贫困学生的救助问题,并且专款专用。资金来源主要是国家财政拨款,从以上对于国家助学贷款存在 的问题分析可以出国家贷款资金问题是一个关键,尤其是对于发生的“呆”、“坏”、“死” 账的处理问题上，鉴于以上的分析提出人民助学金及其运作方式。
人民助学金的运作方式
1.资金来源多样化
国家每年从财政中固定拨出一定比率的资金作为基本资金,“我国1952年时教育事业费占国家财政总支出的百分之五点四九”。[7] 现阶段我国教育财政拨款还低于4％,抽出部分资金是有可能的。同时,吸收社会上的捐赠，相对于社会机构,以政府的名义来收取捐赠,更容易得到公民的信任。
2.资金管理及运作
国家财政部门指定机构来进行管理,并委托金融机构进行运作,以保证能够取得利润,下一周期采用“基金+利润”的形式继续运作。由于以国家财政拨款的方式取得的国家基金数量相对较大,所以利润较高,容易把“蛋糕”做大。
3.监督及其使用
人民助学金实行专款专用,应接受来自财政部门和教育部门及社会的监督。不得擅自挪做他用。目前来看比较可行的使用方式是:保持由各银行向学生发放贷款的模式不变,国家贴息的部分,从人民助学金的利息中来支付,地方政府有能力的可以从地方财政中为学生偿还另外50％的利息。给予向学生贷款的银行以税收优惠政策,如发生“呆”、“坏”、“死”账的问题由人民助学金补贴,解除银行的后顾之忧。
这样,对于学校而言可以保障更多的资金和精力用于学校的教育和管理上来；对于学生及其家庭而言,可以防止由于贫困所产生的对贫困学生的排斥和权利的剥夺。也可以防止贫困学生过早地进入劳动力市场造成的贫穷的恶性循环,平衡社会的贫富差距。另外应当注意的是人民助学金也可用于基础及高中阶段的贫困生问题,但是对于义务教育阶段的学生应当是无偿的资助。最后,这种形式的资助也要求社会信息系统,税收系统和捐赠系统的尽快建立和完善的支持。并且同其他的资助方式相结合,才能更好地解决贫困生的问题。
参考文献：
[1]吴庆.公平述求与贫困治理——中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策[G].北京：社会科学文献出版社，2005：191-192.
[2]同上P92.
[3]同上P79.
[4]孙莹.贫困的传递与遏制——城市低保家庭第二代问题研究[M].北京：社会科学文献出版社,2005:36.
[5]吴庆.公平述求与贫困治理——中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策[G].北京：社会科学文献出版社,2005:96.
[6]张民选.新的理念 新的政策——评澳大利亚大学生资助政策改革[J].比较教育研究, 1995,3: 13.
[7]中央教育科学研究所编.中华人民共和国教育大事记（1949-1982）[M].北京：教育科学出版社.
作者单位：陕西教育学院 陕西西安
[关键词] 国家助学贷款 贫困学生 人民助学金
人民助学金制度在我国从1952～1986年实施的一种资助学生的制度，面向全国高等学校、中等学校及工农初等学校的学生。由国家财政统一拨款，将其列入学校经费内，实行定期统一编造预、决算，实行专款专用，主要用于适当地解决学生的伙食费或是和其他实际物质困难。伙食费除普通中学外，同等和普遍的发给每一位学生；生活津贴按需要者的各个具体经济状况，分为若干等级发给。由于这种“包”的太多的资助体制的弊端， 于1986年改为我国现在的奖学金、助学金制度。当时所实行的这一制度的资金来源主要是国家财政拨款，但是资金并没有进行运作，而是直接划入学校的经常性经费开支中。本文拟就人民助学金及其运作问题，谈一谈自己的见解。
国家助学贷款存在许多问题
目前对贫困生资助的模式主要有“奖”、“助”、“贷”、“补”、“减免学费” 、“勤工助学”等,比较好的应该是助学贷款和勤工助学，相对与个人救助而言,金额最大的是国家助学贷款，[1]这也是从长远解决贫困生问题的有效途径,但从目前来看执行这一政策的过程中仍存在许多问题。
一、来自银行方面的困难
目前国家助学贷款的钱主要来自于银行，在面临市场经济，银行进行改革的情况下，国家助学贷款的政策性与商业性发生冲突，使银行对这项政策执行的积极性不高，银行的主要问题表现在：
１.效益问题
发放数目相同的款项，贷给一家公司和一个学校的许多学生相比较而言，前者的手续费用低，资金回笼的成本低。“做企业贷款纯利润大约2％,而做国家贷款业务,即使所贷款项全部回笼,利润也微乎其微”。[2]银行的同志这样说。
2.风险问题
由于我国统一的贫困生信息系统还没有建立起来,税收体系还不健全,无法形成一个综合性的追踪学生信息的网络平台,学生还贷的跟踪费用大,并且学生是否在贷款到期按时还款,还有个学生还款能力的问题。据2003年8月15日新华网刊登报道:截至2003年5月底,农业银行四川省分行实际发放国家贷款8741人,累计金额5061.7万元,目前已毕业进入学生还贷期的有371人,但未按时还贷的就有208人,大约占总人数的56％,连本带息省农业银行47.6万元。”[3]对于出现“呆”、“坏”、“死”账的情况,2000年8月2日,中国人民银行、教育部、财政部颁发《关于助学贷款管理的补充意见》中表示:各商业银行发放助学贷款,发生“呆”、“坏”、“死”账,分别由个商业银行总行核实以后,按实际发生额在所得税前按规定核销。”即使这样规定,银行还是处于经营不利地位,核销部分仍是由银行来支付,使其处于经营不利地位。
为此,有的地方实行“风险储备金”，高校从勤工助学资金中抽取部分资金以补贴银行的损失。那么学校是否有责任或能力承担助学生贷款风险问题呢? 学校属于非产业部门,主要职能即为社会培养人才,在所有助学贷款措施中,减免学费、再加上“风险储备金”对于有财政基础的学校还有可能承担,对于大多数院校仍存在困难。另外,贫困是一个社会问题,根据对贫困问题的认识理论“社会归因”或“结构归因”(blaming the structure),此观点认为：贫困者本身并不是致贫的原因,而是社会种种不利于受助者的因素造成受助者沦为贫穷，[4]对于贫困生而言,社会应当积极地采取救助措施，根据Rank(1994)提出“结构弱势的观点”，他认为美国社会中女性及黑人社会族群之所以有较高的贫穷率,是由社会结构的嵌入机制，以及两代间相似的社会经济地位所致”。[8]在没有社会救助的情况下,这种两代贫穷造成恶性循环,不利于社会的稳定与发展。所以说救助贫困大学生应当是社会或政府应当承担的责任，学校不应承担这么大的风险责任。例如：美国对高等院校承担的风险责任是取消该校下年度学生的贷款资格。
3.学生信用问题
根据《中国经济时报报道》：2001年建设银行北京分行第一批国家助学贷款进入还贷期,有45％的学生,既不到银行还贷款也不与银行联系,要求办理贷款延期，部分学生是由于信用问题，另外部分直接上研究生的根本没有还款能力,或是就业困难或就业处境不佳难以按时还款。[5]导致一些银行倾向于向好学校,好专业的学生贷款,实行信贷配给，出现“嫌贫爱富”的现象。
二、学生的还款能力，对于偿还资金及社会公平的影响，要求国家、社会需求部分减、免偿还金额
我国当前学生还款主要是采用按计划还款的管理方式，并没有考虑到学生毕业后是否有这样的还款能力。按澳大利亚大学资助政策的经验：贷学金的每年、每月归还标准与毕业生工资收入高低挂钩，只有在工资收入高于全国劳动力平均工资水平时，才有义务归还贷学金；贷学金的归还比例为实际工资收入的2％；如果在毕业生55岁时，仍未还清剩余债务由政府承担。[6]相比较而言我国还贷的方式单一，没有考虑到学生的还款能力，这种方式对于没有还款能力的学生来说，只是将由于贫困带来的负担与不公延缓到毕业后，这样可能会引起另一种形式的不公。如果仿照澳大利亚的做法，资金又成为减、免贷款的主要问题。
人民助学金制度的再次提出,其意义在于由国家拨款形成资助基金，通过商业运作保持基金的持续增长，来弥补由于国家贷款的形式对银行产生的负面影响。从1952年开始实行,它主要承担着贫困学生的救助问题,并且专款专用。资金来源主要是国家财政拨款,从以上对于国家助学贷款存在 的问题分析可以出国家贷款资金问题是一个关键,尤其是对于发生的“呆”、“坏”、“死” 账的处理问题上，鉴于以上的分析提出人民助学金及其运作方式。
人民助学金的运作方式
1.资金来源多样化
国家每年从财政中固定拨出一定比率的资金作为基本资金,“我国1952年时教育事业费占国家财政总支出的百分之五点四九”。[7] 现阶段我国教育财政拨款还低于4％,抽出部分资金是有可能的。同时,吸收社会上的捐赠，相对于社会机构,以政府的名义来收取捐赠,更容易得到公民的信任。
2.资金管理及运作
国家财政部门指定机构来进行管理,并委托金融机构进行运作,以保证能够取得利润,下一周期采用“基金+利润”的形式继续运作。由于以国家财政拨款的方式取得的国家基金数量相对较大,所以利润较高,容易把“蛋糕”做大。
3.监督及其使用
人民助学金实行专款专用,应接受来自财政部门和教育部门及社会的监督。不得擅自挪做他用。目前来看比较可行的使用方式是:保持由各银行向学生发放贷款的模式不变,国家贴息的部分,从人民助学金的利息中来支付,地方政府有能力的可以从地方财政中为学生偿还另外50％的利息。给予向学生贷款的银行以税收优惠政策,如发生“呆”、“坏”、“死”账的问题由人民助学金补贴,解除银行的后顾之忧。
这样,对于学校而言可以保障更多的资金和精力用于学校的教育和管理上来；对于学生及其家庭而言,可以防止由于贫困所产生的对贫困学生的排斥和权利的剥夺。也可以防止贫困学生过早地进入劳动力市场造成的贫穷的恶性循环,平衡社会的贫富差距。另外应当注意的是人民助学金也可用于基础及高中阶段的贫困生问题,但是对于义务教育阶段的学生应当是无偿的资助。最后,这种形式的资助也要求社会信息系统,税收系统和捐赠系统的尽快建立和完善的支持。并且同其他的资助方式相结合,才能更好地解决贫困生的问题。
参考文献：
[1]吴庆.公平述求与贫困治理——中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策[G].北京：社会科学文献出版社，2005：191-192.
[2]同上P92.
[3]同上P79.
[4]孙莹.贫困的传递与遏制——城市低保家庭第二代问题研究[M].北京：社会科学文献出版社,2005:36.
[5]吴庆.公平述求与贫困治理——中国城市贫困大学生群体现状与社会救助政策[G].北京：社会科学文献出版社,2005:96.
[6]张民选.新的理念 新的政策——评澳大利亚大学生资助政策改革[J].比较教育研究, 1995,3: 13.
[7]中央教育科学研究所编.中华人民共和国教育大事记（1949-1982）[M].北京：教育科学出版社.
作者单位：陕西教育学院 陕西西安