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【摘要】人民监督员制度试点及正式推行十多年来，取得明显社会效果，但也需要以立法的形式予以规范。
【关键词】人民监督员制度；纳入；组织法；必要性
Abstract： the people’s supervisor system and the formal implementation of the pilot for more than and 10 years， achieved significant social effects， but also needs to be standardized in the form of legislation.
Key words： the people’s supervisor system； inclusion； organization law； necessity
近年来，人民监督员制度在改革中发展，在发展中规范，在规范中完善，监督范围不断扩大，监督效果充分彰显，得到了党委、人大和专家学者，社会各界的充分肯定。人民监督员制度以其在实践中突出的实效，也证明并诠释了该制度自身的存在价值。
当前，《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）的修改已经提上日程，并成为学界理论研究的热点问题，笔者认为，在《组织法》中增加关于人民监督员制度的规定，既是对人民监督员制度重要理论和实践价值的回应，也是完善中国特色检察制度的重要举措，对人民监督员制度法制化具有里程碑式的意义。
一、人民监督员制度建立的依据
（一）人民监督员建立的理论依据。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”， 同时，我国宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民群众的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”据此，学者们一致认为人民监督员制度的法理依据来源于宪法的人民主权原则以及由此衍生的人民监督权中的批评建议权。
（二）人民监督员制度建立的价值依据。司法公正是人类进入文明社会以来为解决社会各类冲突而设计的法律理想和法律评价，是社会公正的最后一道屏障，也是当代中国司法改革的一项重要目标。所谓公平正义，就是“妥善协调社会各方面利益、正确处理人民内部矛盾和社会矛盾，社会的公平正义得到实现和维护”。检察机关作为法律监督机关，依法对刑事诉讼实行法律监督，保障程序正义实现。而人民监督员制度，是一种制度化、程序化的监督，凡是可能出程序性的瑕疵、且符合规定条件的案件，都要交付人民监督员监督，增设来自人民监督员的监督程序，保证了程序的公开和透明，进而有效地保障了司法的公正。
（三）人民监督员制度建立的现实依据。检察机关是国家的法律监督机关，作为法律监督机关，检察院职责不可谓不大。因此，谁来对监督者进行监督就成了一个必须被思考的问题。在一般的刑事案件中并不缺少对检察机关的制约监督机制，如案件诉讼程序中公检法三家机关存在的相互监督、相互制约机制，全国人大及常委会对检察机关的日常活动进行监督，检察机关内部上下级之的监督机制以及民众、媒体新闻报道式的监督。但是，职务犯罪案件中，侦查和批捕都由检察机关独立完成，缺少必要的外部制约。因外部制约的缺失，导致现实操作中常存在违法行为的发生，比如，应当立案而不立案或者不应当立案而立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。这些现象的存在，从事实上说明了监督者也需被监督。实践证明，由人民监督员代表人民群众进行监督，有效地保证了检察机关查办职务犯罪案件的质量，促进了规范执法、公正执法，也强化了诉讼民主和人权保障。
二、将人民监督员制度写入《组织法》的必要性分析
（一）人民监督员制度写入《组织法》是贯彻落实宪法原则的客观要求。如前所述，检察机关接受人民监督员的监督是在司法领域践行人民主权原则的一项重大举措，符合宪法和法律的精神。但同时应该看到，人民监督员制度虽具有宪法上和法理上的依据，但在具体操作程序上并无直接的、明确的法律规定，有待于下位法加以细化和完善。并且，任何实践性较强的制度都需要将其具体化、法律化，才真正有助于宪法的实施。《组织法》作为一项涉宪性很强的法律，将根治于宪法人民主权原则的人民监督员制度纳入其中，正是坚持以宪法为依据的具体体现。
（二）人民监督员制度写入《组织法》是保证人民监督员制度规范运行的客观需要。2015年高檢院与司法部联合下发的《深化人民监督员制度改革方案》，确立了人民监督员实行外部选任管理的改革模式，并进一步拓展了人民监督员制度的监督范围，规定“十一种情形”案件必须接受人民监督员的监督。可见人民监督员的监督业已成为检察机关办理某些职务犯罪案件的必经程序，类似于一种准诉讼程序。因此，仅由现有的最高人民检察院作出规定很难实现制度的初衷，理应由法律加以规制。《组织法》作为检察机关的“基本法”，将人民监督员制度写入其中顺理成章。并且考虑到实现人民监督员制度规范运行的阻力不仅来自于系统外，也来自于系统内，在部分检察干警心中仍存在着不愿接受监督的消极畏难情绪，必须将人民监督员制度写入《组织法》，用立法的形式将这一制度加以确认和规范，才能真正将人民监督员制度以法律的形式贯彻到司法活动当中去。
（三）人民监督员制度写入《组织法》是建立完善中国特色检察制度的必然要求。当前，未修改的《组织法》业已与现实检察工作发生了严重的脱节。不仅体现在诉讼法等相关法律规定的法律监督职能已经远远超出了检察院组织法所规定的范围，也体现在不受监督制约的检察权也被学界及实务界广为诟病。因此，本次修改《组织法》，我们必须全面客观的看待和认识检察机关的法律监督职能，一方面要看到它作为检察机关的本质属性，在维护国家法制统一和尊严方面的重要意义，另一方面必须坚持法律监督的有限性和歉抑性，不能把它界定成不受制约、没有边界的权力。而人民监督员制度作为一项旨在回应“谁来监督监督者”质疑司法体制改革项目，已经取得了良好的社会效果，得到了社会各界的肯定。因此，《组织法》在修改过程中理应对这一经验型成果进行系统的总结和提炼，并为进一步健全和完善中国特色社会主义检察制度提供《组织法》上的依据。 三、将人民监督员制度写入《组织法》的路径分析
目前，世界上各国大多数设置了检察机关，但是，对检察院组织法进行单独立法的国家为数不多，即便是在这些国家中，人们对于应当规定哪些内容和怎么规定这些内容也存在不同的看法和做法。但学者们普遍认为检察院组织法至少应该规定总则、职权和组织机构三大部分，没有正当理由，不应缺少这三章中的任何一章。那么将人民监督员制度写入《组织法》也必须考虑到《组织法》的文本结构，以确保整部法律的逻辑结构完整。
（一）《组织法》应体现接受人民监督的原则。在与法律监督有关的法律体系中，《组织法》既有独立内容，也有相当多的内容与其他法律相关联，所以人民检察院组织法的修改要与整个检察体制改革相适应，修改的总体目标是继续强化检察机关的法律监督职能，维护国家法律的统一、正确实施，维护社会的安宁、秩序，保障在全社会实现公平和正义，推进依法治国，为全面建设小康社会创造良好的法制环境。在被赋予权力与期望的同时，也必须始终接受党和人民的监督，因此，《组织法》总则中应当明确规定检察机关接受人民群众监督这一原则，以不断提高检察机关强化法律监督和强化自身监督制约的能力，进一步提升检察公信力。而人民监督员制度作为一项群众对检察机关监督的重要途径，也在总则中有了依据和支撑。
（二）《组织法》中应专门规定人民监督员制度。在《组织法》的修改中，应该学习和借鉴《人民法院组织法》中人民陪审员制度的立法例，把人民监督员制度以法律条文的方式写进《组织法》。但是考虑到目前人民监督员制度与陪审员制度的不同，以及人民监督员制度在《刑事诉讼法》中的缺失引发与其他诉讼程序的衔接不畅等现实困境，目前还不宜在《组织法》中涉及有关人民监督员制度监督范围及监督程序的规定，因此在充分论证的基础上，增设人民监督员制度的原则性规定是现实的可靠选择。具体设计为单列一条规定“人民检察院办理直接受理立案侦查案件，应当接受人民监督员的监督，人民监督员制度另行规定”。
（三）《组织法》外应进一步完善人民监督员制度法律体系。修改后的《刑事诉讼法》强化了检察机关刑事诉讼监督职能，在检察职能得到强化的同时，人民监督员的监督范围也应得到拓展和強化。要继续完善人民监督员监督机制，从上而下完善向人民监督员通报的制度，将案件监督管理中的检查结果、问题通报、不捕不诉备案材料等按时通报人民监督员等形式，让人民监督员全面了解检察机关的具体执法办案工作。在集中评议案件、提出监督意见之前给予人民监督员必要的准备时间，让人民监督员有机会与案件当事人面对面的交流、沟通，听取相关证人、律师的意见等等。待立法调研论证更加充分、制度设计更加科学、实践经验更加丰富的基础上，由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制定《人民监督员法》，对人民监督员的法律地位、条件、选任程序、监督性质、范围、程序和效力等做出明确、具体的规定。
【关键词】人民监督员制度；纳入；组织法；必要性
Abstract： the people’s supervisor system and the formal implementation of the pilot for more than and 10 years， achieved significant social effects， but also needs to be standardized in the form of legislation.
Key words： the people’s supervisor system； inclusion； organization law； necessity
近年来，人民监督员制度在改革中发展，在发展中规范，在规范中完善，监督范围不断扩大，监督效果充分彰显，得到了党委、人大和专家学者，社会各界的充分肯定。人民监督员制度以其在实践中突出的实效，也证明并诠释了该制度自身的存在价值。
当前，《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）的修改已经提上日程，并成为学界理论研究的热点问题，笔者认为，在《组织法》中增加关于人民监督员制度的规定，既是对人民监督员制度重要理论和实践价值的回应，也是完善中国特色检察制度的重要举措，对人民监督员制度法制化具有里程碑式的意义。
一、人民监督员制度建立的依据
（一）人民监督员建立的理论依据。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”， 同时，我国宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民群众的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”据此，学者们一致认为人民监督员制度的法理依据来源于宪法的人民主权原则以及由此衍生的人民监督权中的批评建议权。
（二）人民监督员制度建立的价值依据。司法公正是人类进入文明社会以来为解决社会各类冲突而设计的法律理想和法律评价，是社会公正的最后一道屏障，也是当代中国司法改革的一项重要目标。所谓公平正义，就是“妥善协调社会各方面利益、正确处理人民内部矛盾和社会矛盾，社会的公平正义得到实现和维护”。检察机关作为法律监督机关，依法对刑事诉讼实行法律监督，保障程序正义实现。而人民监督员制度，是一种制度化、程序化的监督，凡是可能出程序性的瑕疵、且符合规定条件的案件，都要交付人民监督员监督，增设来自人民监督员的监督程序，保证了程序的公开和透明，进而有效地保障了司法的公正。
（三）人民监督员制度建立的现实依据。检察机关是国家的法律监督机关，作为法律监督机关，检察院职责不可谓不大。因此，谁来对监督者进行监督就成了一个必须被思考的问题。在一般的刑事案件中并不缺少对检察机关的制约监督机制，如案件诉讼程序中公检法三家机关存在的相互监督、相互制约机制，全国人大及常委会对检察机关的日常活动进行监督，检察机关内部上下级之的监督机制以及民众、媒体新闻报道式的监督。但是，职务犯罪案件中，侦查和批捕都由检察机关独立完成，缺少必要的外部制约。因外部制约的缺失，导致现实操作中常存在违法行为的发生，比如，应当立案而不立案或者不应当立案而立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。这些现象的存在，从事实上说明了监督者也需被监督。实践证明，由人民监督员代表人民群众进行监督，有效地保证了检察机关查办职务犯罪案件的质量，促进了规范执法、公正执法，也强化了诉讼民主和人权保障。
二、将人民监督员制度写入《组织法》的必要性分析
（一）人民监督员制度写入《组织法》是贯彻落实宪法原则的客观要求。如前所述，检察机关接受人民监督员的监督是在司法领域践行人民主权原则的一项重大举措，符合宪法和法律的精神。但同时应该看到，人民监督员制度虽具有宪法上和法理上的依据，但在具体操作程序上并无直接的、明确的法律规定，有待于下位法加以细化和完善。并且，任何实践性较强的制度都需要将其具体化、法律化，才真正有助于宪法的实施。《组织法》作为一项涉宪性很强的法律，将根治于宪法人民主权原则的人民监督员制度纳入其中，正是坚持以宪法为依据的具体体现。
（二）人民监督员制度写入《组织法》是保证人民监督员制度规范运行的客观需要。2015年高檢院与司法部联合下发的《深化人民监督员制度改革方案》，确立了人民监督员实行外部选任管理的改革模式，并进一步拓展了人民监督员制度的监督范围，规定“十一种情形”案件必须接受人民监督员的监督。可见人民监督员的监督业已成为检察机关办理某些职务犯罪案件的必经程序，类似于一种准诉讼程序。因此，仅由现有的最高人民检察院作出规定很难实现制度的初衷，理应由法律加以规制。《组织法》作为检察机关的“基本法”，将人民监督员制度写入其中顺理成章。并且考虑到实现人民监督员制度规范运行的阻力不仅来自于系统外，也来自于系统内，在部分检察干警心中仍存在着不愿接受监督的消极畏难情绪，必须将人民监督员制度写入《组织法》，用立法的形式将这一制度加以确认和规范，才能真正将人民监督员制度以法律的形式贯彻到司法活动当中去。
（三）人民监督员制度写入《组织法》是建立完善中国特色检察制度的必然要求。当前，未修改的《组织法》业已与现实检察工作发生了严重的脱节。不仅体现在诉讼法等相关法律规定的法律监督职能已经远远超出了检察院组织法所规定的范围，也体现在不受监督制约的检察权也被学界及实务界广为诟病。因此，本次修改《组织法》，我们必须全面客观的看待和认识检察机关的法律监督职能，一方面要看到它作为检察机关的本质属性，在维护国家法制统一和尊严方面的重要意义，另一方面必须坚持法律监督的有限性和歉抑性，不能把它界定成不受制约、没有边界的权力。而人民监督员制度作为一项旨在回应“谁来监督监督者”质疑司法体制改革项目，已经取得了良好的社会效果，得到了社会各界的肯定。因此，《组织法》在修改过程中理应对这一经验型成果进行系统的总结和提炼，并为进一步健全和完善中国特色社会主义检察制度提供《组织法》上的依据。 三、将人民监督员制度写入《组织法》的路径分析
目前，世界上各国大多数设置了检察机关，但是，对检察院组织法进行单独立法的国家为数不多，即便是在这些国家中，人们对于应当规定哪些内容和怎么规定这些内容也存在不同的看法和做法。但学者们普遍认为检察院组织法至少应该规定总则、职权和组织机构三大部分，没有正当理由，不应缺少这三章中的任何一章。那么将人民监督员制度写入《组织法》也必须考虑到《组织法》的文本结构，以确保整部法律的逻辑结构完整。
（一）《组织法》应体现接受人民监督的原则。在与法律监督有关的法律体系中，《组织法》既有独立内容，也有相当多的内容与其他法律相关联，所以人民检察院组织法的修改要与整个检察体制改革相适应，修改的总体目标是继续强化检察机关的法律监督职能，维护国家法律的统一、正确实施，维护社会的安宁、秩序，保障在全社会实现公平和正义，推进依法治国，为全面建设小康社会创造良好的法制环境。在被赋予权力与期望的同时，也必须始终接受党和人民的监督，因此，《组织法》总则中应当明确规定检察机关接受人民群众监督这一原则，以不断提高检察机关强化法律监督和强化自身监督制约的能力，进一步提升检察公信力。而人民监督员制度作为一项群众对检察机关监督的重要途径，也在总则中有了依据和支撑。
（二）《组织法》中应专门规定人民监督员制度。在《组织法》的修改中，应该学习和借鉴《人民法院组织法》中人民陪审员制度的立法例，把人民监督员制度以法律条文的方式写进《组织法》。但是考虑到目前人民监督员制度与陪审员制度的不同，以及人民监督员制度在《刑事诉讼法》中的缺失引发与其他诉讼程序的衔接不畅等现实困境，目前还不宜在《组织法》中涉及有关人民监督员制度监督范围及监督程序的规定，因此在充分论证的基础上，增设人民监督员制度的原则性规定是现实的可靠选择。具体设计为单列一条规定“人民检察院办理直接受理立案侦查案件，应当接受人民监督员的监督，人民监督员制度另行规定”。
（三）《组织法》外应进一步完善人民监督员制度法律体系。修改后的《刑事诉讼法》强化了检察机关刑事诉讼监督职能，在检察职能得到强化的同时，人民监督员的监督范围也应得到拓展和強化。要继续完善人民监督员监督机制，从上而下完善向人民监督员通报的制度，将案件监督管理中的检查结果、问题通报、不捕不诉备案材料等按时通报人民监督员等形式，让人民监督员全面了解检察机关的具体执法办案工作。在集中评议案件、提出监督意见之前给予人民监督员必要的准备时间，让人民监督员有机会与案件当事人面对面的交流、沟通，听取相关证人、律师的意见等等。待立法调研论证更加充分、制度设计更加科学、实践经验更加丰富的基础上，由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制定《人民监督员法》，对人民监督员的法律地位、条件、选任程序、监督性质、范围、程序和效力等做出明确、具体的规定。