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摘 要 管办评分离作为深化教育综合领域改革的重大举措，深刻影响着政府与高校的治理关系和发展格局。高职院校因具有跨界性、开放性等特点，使其在管办评分离的治理趋势下更容易受到治理环境的影响。基于管办评分离的治理要求，优化适应高职院校科学发展的外部治理机制的路径是，通过产教融合、市场导向实现高职院校与利益相关者的共同治理，构建整体性治理的协调机制，发挥理（董）事会治理功能，推进高职院校外部治理环境的优化。
关键词 管办评分离;共同治理;利益相关方;整体性治理
中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）32-0006-04
一、问题的提出
从凯恩斯主义主张政府“全程全方位”的管理与控制高等教育，到新自由主义提倡“以市场为主导”的高等教育革新，再到新结构主义浪潮中高等教育的共建、共治、共创、共享，世界各国政府与社会组织都在大胆探索与积极尝试高等教育有效治理的领域和范式[1]。教育部颁发实施的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（简称“意见”）明确提出：到2020年，要初步建立政府依法管理指导教育、学校依法独立自主办学治校、社会相关组织及个人能够依法参与决策、评估和监督的教育公共治理新模式。近期，教育部与财政部联合颁布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（简称“双高计划”）明确要求，国家有关政府部门负责宏观布局、统筹协调、经费管理等顶层设计，学校强化自主管理、自我约束的体制机制建设，协会、社区、行业企业、学生家长等共同参与组建学校理（董）事会，发挥校外组织与个人的监督、商议和咨询等作用。从实现路径和工作目标来看，通过创新现代学校制度、教育管理制度和教育评价运行机制的建设，推动政府管理方式转变，实现政府、学校以及社会三方权力和责任的均衡与对等，形成三方协同有效推进教育高质量发展的新格局。对于具有跨界性、开放性与多元性等特点的高职院校而言，管办评分离的一个主要体现就是学校的外部治理关系方面，围绕利益相关方的利益需求、治理现代化建设、外部治理机制构建、整体性协调机制建设、组织机构协调等环节，促进高职院校治理结构的优化以及治理体系的完善，为建设中国特色高水平高职院校提供新的动能与营造良好的外部发展环境。
二、管办评分离和治理的概念界定
管办评分离是指各级政府、学校與社会相关组织科学有效地履行现代社会分工体系赋予的各自功能与价值，彼此之间既不越位也不缺位，更不错位，其实质在于理顺政府、学校和社会相关组织之间的相互关系。政府侧重于“管”，这种“管”是适度的，是从宏观上间接施加影响，关键是科学合理下放权力，主动有效放手一些“不该管”“管不好”的业务与职能，充分保障学校办学主体功能的发挥，价值取向是促进学校科学健康发展与办人民满意的教育，政府科学的“管”是管办评有效分离的前提与基础。学校侧重于“办”，学校是依法依规办学治校的主体，它在管办评分离的改革中处于核心地位，关键是落实自主权，按照高等教育规律与学生身心发展规律履行教学、科研、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作五大职能。社会相关专业组织与个人侧重于“评”，它是推进管办评有效分离的“助推器”与“指挥棒”，应担负起对政府履行教育职能与学校办学质量的评价与监督等功能[2]。评价以专门机构、各种各类协会和社会中介组织为主体，鼓励社会各界积极共同参与，构建多元多维度评价体系，在评价与监督过程中保持公正、公开、公平，保持中立性与专业性。
“治理”一词从上个世纪90年代成为西方发达国家社会科学领域的时尚语，产生的主要原因是西方国家的政治学家和管理学家认识到政府与市场在社会各种资源配置中的失效与失灵，不能达到经济领域中的最优帕累托，提倡用协商与治理代替统治与管理。在中国，“治理”一词首先被经济领域的学者与专家借鉴，他们在研讨公司转型和企业改制时被广泛使用，后来被政治学家与社会学家应用于政府治理与公共治理，21世纪后成为学术界的重要话语。关于“治理”的界定，不同的专家从各自的视角，给出了不同的释义，具有代表性的是全球治理工作委员会的界定：治理是指各级各类政府部门的、公共的和私人的机构或组织管理服务其共同所有事务的诸多方式方法的总和，它是使相互冲突相互依存的或相异的利益得以顺利调和解决并且采取共同行为的持续的过程[3]。它强调治理主体的多元参与、治理机制的协商与持续互动，治理效果追求公共利益最大化与国家和社会处于最佳状态的“善治”。高等职业教育治理具有跨界性、多元性、整体性与系统性的特点，是政府、社会专业组织、协会、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与的社会公共事务管理[4]。
世界上任何事物、任何力量、任何因素都是相互联系、相互作用、相互依存的，高职院校的管办评是一个有机系统整体，“分离”只是相对的，管办评的“分”与“离”程度随时代发展和要求而不断变化，管办评科学有效的“分离”是指政府、学校与社会在国家法律和社会道德的框架下恪守各自边界、职责与领域，能够发挥各自应有的功能和自身优势，从而实现长远共治与善治良治的理想[5]。
三、高职院校管办评分离的现实意义
（一）管办评分离是实现新时代职业教育治理现代化的必然途径
职业教育作为一种教育类型，是一个开放跨界体系，相比普通本科教育，职业教育更加强调其就业导向和应用导向，产教融合与工学结合的特征说明职业教育的发展诉求更加侧重外部适应性。此外，从发展模式来看，政府主导、政策推动的发展逻辑非常显著。如从2006年到2012年，国家先后实施了示范性和骨干高职院校建设项目，分别建设100所示范性高职院校和100所骨干校，由此推动了部分高职院校高质量发展;又如2015年教育部在遴选高职教育创新发展行动计划任务（项目）中要求，各级各类学校任务（项目）的建设成果与工作绩效将作为各级财政奖补分配和国家、省市教育改革试点布局及项目安排的主要参考依据;再如，近期，国家发布《关于开展中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目申报的通知》，提出“扎根中国大地，聚焦产业高端和高端产业，到2035年，建成50所左右高水平高职院校与150个左右高水平专业群”。由上可见，政府主导、政策推动目前仍然是政府与职业院校治理关系的主要特点;同时也说明，政府更加强调间接影响和政策引导，而非直接指令。国家要求的创新发展行动计划承接任务和项目均由各高职院校根据实际自行选择和确定，显示了高职院校一定的自主选择权。这些现象与特点反映出管办评分离形势下政府对高职院校治理的新思路和新方式。
关键词 管办评分离;共同治理;利益相关方;整体性治理
中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）32-0006-04
一、问题的提出
从凯恩斯主义主张政府“全程全方位”的管理与控制高等教育，到新自由主义提倡“以市场为主导”的高等教育革新，再到新结构主义浪潮中高等教育的共建、共治、共创、共享，世界各国政府与社会组织都在大胆探索与积极尝试高等教育有效治理的领域和范式[1]。教育部颁发实施的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（简称“意见”）明确提出：到2020年，要初步建立政府依法管理指导教育、学校依法独立自主办学治校、社会相关组织及个人能够依法参与决策、评估和监督的教育公共治理新模式。近期，教育部与财政部联合颁布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（简称“双高计划”）明确要求，国家有关政府部门负责宏观布局、统筹协调、经费管理等顶层设计，学校强化自主管理、自我约束的体制机制建设，协会、社区、行业企业、学生家长等共同参与组建学校理（董）事会，发挥校外组织与个人的监督、商议和咨询等作用。从实现路径和工作目标来看，通过创新现代学校制度、教育管理制度和教育评价运行机制的建设，推动政府管理方式转变，实现政府、学校以及社会三方权力和责任的均衡与对等，形成三方协同有效推进教育高质量发展的新格局。对于具有跨界性、开放性与多元性等特点的高职院校而言，管办评分离的一个主要体现就是学校的外部治理关系方面，围绕利益相关方的利益需求、治理现代化建设、外部治理机制构建、整体性协调机制建设、组织机构协调等环节，促进高职院校治理结构的优化以及治理体系的完善，为建设中国特色高水平高职院校提供新的动能与营造良好的外部发展环境。
二、管办评分离和治理的概念界定
管办评分离是指各级政府、学校與社会相关组织科学有效地履行现代社会分工体系赋予的各自功能与价值，彼此之间既不越位也不缺位，更不错位，其实质在于理顺政府、学校和社会相关组织之间的相互关系。政府侧重于“管”，这种“管”是适度的，是从宏观上间接施加影响，关键是科学合理下放权力，主动有效放手一些“不该管”“管不好”的业务与职能，充分保障学校办学主体功能的发挥，价值取向是促进学校科学健康发展与办人民满意的教育，政府科学的“管”是管办评有效分离的前提与基础。学校侧重于“办”，学校是依法依规办学治校的主体，它在管办评分离的改革中处于核心地位，关键是落实自主权，按照高等教育规律与学生身心发展规律履行教学、科研、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作五大职能。社会相关专业组织与个人侧重于“评”，它是推进管办评有效分离的“助推器”与“指挥棒”，应担负起对政府履行教育职能与学校办学质量的评价与监督等功能[2]。评价以专门机构、各种各类协会和社会中介组织为主体，鼓励社会各界积极共同参与，构建多元多维度评价体系，在评价与监督过程中保持公正、公开、公平，保持中立性与专业性。
“治理”一词从上个世纪90年代成为西方发达国家社会科学领域的时尚语，产生的主要原因是西方国家的政治学家和管理学家认识到政府与市场在社会各种资源配置中的失效与失灵，不能达到经济领域中的最优帕累托，提倡用协商与治理代替统治与管理。在中国，“治理”一词首先被经济领域的学者与专家借鉴，他们在研讨公司转型和企业改制时被广泛使用，后来被政治学家与社会学家应用于政府治理与公共治理，21世纪后成为学术界的重要话语。关于“治理”的界定，不同的专家从各自的视角，给出了不同的释义，具有代表性的是全球治理工作委员会的界定：治理是指各级各类政府部门的、公共的和私人的机构或组织管理服务其共同所有事务的诸多方式方法的总和，它是使相互冲突相互依存的或相异的利益得以顺利调和解决并且采取共同行为的持续的过程[3]。它强调治理主体的多元参与、治理机制的协商与持续互动，治理效果追求公共利益最大化与国家和社会处于最佳状态的“善治”。高等职业教育治理具有跨界性、多元性、整体性与系统性的特点，是政府、社会专业组织、协会、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与的社会公共事务管理[4]。
世界上任何事物、任何力量、任何因素都是相互联系、相互作用、相互依存的，高职院校的管办评是一个有机系统整体，“分离”只是相对的，管办评的“分”与“离”程度随时代发展和要求而不断变化，管办评科学有效的“分离”是指政府、学校与社会在国家法律和社会道德的框架下恪守各自边界、职责与领域，能够发挥各自应有的功能和自身优势，从而实现长远共治与善治良治的理想[5]。
三、高职院校管办评分离的现实意义
（一）管办评分离是实现新时代职业教育治理现代化的必然途径
职业教育作为一种教育类型，是一个开放跨界体系，相比普通本科教育，职业教育更加强调其就业导向和应用导向，产教融合与工学结合的特征说明职业教育的发展诉求更加侧重外部适应性。此外，从发展模式来看，政府主导、政策推动的发展逻辑非常显著。如从2006年到2012年，国家先后实施了示范性和骨干高职院校建设项目，分别建设100所示范性高职院校和100所骨干校，由此推动了部分高职院校高质量发展;又如2015年教育部在遴选高职教育创新发展行动计划任务（项目）中要求，各级各类学校任务（项目）的建设成果与工作绩效将作为各级财政奖补分配和国家、省市教育改革试点布局及项目安排的主要参考依据;再如，近期，国家发布《关于开展中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目申报的通知》，提出“扎根中国大地，聚焦产业高端和高端产业，到2035年，建成50所左右高水平高职院校与150个左右高水平专业群”。由上可见，政府主导、政策推动目前仍然是政府与职业院校治理关系的主要特点;同时也说明，政府更加强调间接影响和政策引导，而非直接指令。国家要求的创新发展行动计划承接任务和项目均由各高职院校根据实际自行选择和确定，显示了高职院校一定的自主选择权。这些现象与特点反映出管办评分离形势下政府对高职院校治理的新思路和新方式。