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摘 要 基于新中国成立70年来中国社会政治经济变革的历史图景，借助历史文献，结合标志性教育政策与教育改革事件，考察我国农民职业教育培训变迁具有重要的历史价值和现实意义。70年来我国农民职业教育培训政策变迁经历了雏形初现、孕育萌芽，十年动乱、遭遇重创与停滞，百废俱兴、重建工作的部署与展开，跨越世纪之交的调整与转型，注重内涵建设、以培育新型职业农民为抓手的深刻变革5个发展阶段。知往鉴今，有助于完善我国农民职业教育培训政策体系，为推动未来中国农村教育的创新发展提供历史借鉴与理性智慧，谱写新时代乡村全面振兴新乐章。
关键词 新中国成立70年;农民职业教育 ;技术培训;新型职业农民;政策变迁
中图分类号 G719.478 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）36-0019-10
党的十九大提出的乡村振兴战略“把人力资本开发放在首要位置”，指出“畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才”。三农问题是关系国计民生的根本性问题，农民作为其中的重要内置要素，对国家和社会现代化发展具有基础性和战略性双重意义。在2018年全国教育大会上李克强提出要促进区域、城乡和各级各类教育均衡发展，以教育现代化支撑国家现代化。提升农民职业教育培训质量既是“科教兴农”的重要环节，也是提升农业科技水平、促进乡村振兴的有力抓 手。值此新中国成立70年之际，我们站在乡村振兴战略的新时代背景下，把职业教育创新式变革的触角内化于新中国成立70年来社会历史脉络，探索政策文本间互联性，回顾审视农民职业教育培训曲折的变迁历程，系统总结我国农民职业教育培训政策沿革中的经验得失，以期为完善中国特色社会主义教育制度体系、扎实推进职业教育现代化发展、助力农业现代化和新农村建设提供历史镜鉴。
一、雏形初现：农民职业教育培训孕育萌芽的历史观照（1949-1965年）
随着土地改革等建设改革运动如火如荼开展，我国农村生产力被大大解放，国家建设对农业技术人才的需求与日俱增。建国初期，职业技术教育主要以中等专业学校、师范学校和技工学校这三种办学形式为主且均设在城市[1]，“农村职业学校近乎空白”[2]。中国共产党七届二中全会上，毛泽东提出“使中国稳步地由农业国转变为工业国，由新民主主义国家转变为社会主义国家”的“两个转变”并举的思想，党和国家的工作重心由乡村转向城市，农民由革命主力军到新社会的建设者，农民和农村的地位随之改变。1949-1965年间是我国农民教育的初创奠基阶段，在广大农村地区展开了尝试发展农民职业教育培训的艰难探索，逐步萌生出适合农村发展、适应农民需要的职业教育雏形。该阶段政策演变的历史脉络和政策实践表明，农民教育政策的生成脉络与国家发展进程轨迹交相辉映，彰显了理论逻辑与历史演进的高度契合[3]。
（一）以扫盲识字运动为切入点夯实农民技术学习基础
农民职业教育培训由扫盲识字运动切入。1949年全国农民已达48402万人，占全国人口总数的89.4%[4]，而当时的农村“文盲几乎达到95%左右”[5]，严重阻滞新中国的建设进程。1949年12月，第一次全国教育工作会议在北京召开之后，一场有组织领导、有政策指导、有措施践行的自上而下的扫盲识字运动在全国范围内轰轰烈烈地开展起来，扫除文盲是新中国建设过程中的一项重要工作[6]。农民教育在该阶段起步，农民技术培训常态化，探索出半农半读的教育方法，为改革开放后农民职业教育培训政策的繁荣奠定了实践基础。在“提高人民文化水平，培养国家建设人才”教育方针的指导下[7]，作为提高经营管理水平、改良生产技术、提高政策思想水平的先决条件，扫盲识字在农民职业教育培训中扮演着重要角色[8]。工农教育在这一阶段以识字为主，同时结合政治时事和生产技术的学习，进行读报、时事、生产技术、卫生知识等必要的教育[9]。《教育部关于加强农民业余教育中抗美援朝时事教育的指示》（1950）提出了“一般地应以识字学文化为主、配合时事、政策教育和生产、卫生教育”的农民业余教育基本方针。《关于进一步开展农村扫除文盲和业余教育工作的请示报告》（1959）中提出“在2到3年完成扫盲”的目标计划。政治上已经获得解放的广大农民迫切要求在文化上也翻身。识字是掌握技术的基础和前提，农民识了字，能读书看报，能写能算，对改良生产技术等有所裨益，农民学习热情十分高涨，参加冬学的农民数量逐年攀升，具体情况如表1[10]。仅辽宁、河北、山西、浙江、陕西、湖北六省参加冬学和农民业余学校学习的农民就有813万余人;在建国之初的3年时间里，全国扫除文盲406万余人[11];1954-1965年，全国扫除文盲9571.3万人。17年间全国共扫除文盲1.02亿人，其中包括大量的农村文盲[12]。通过扫盲识字教育，提高了新中国农民基本的政治文化素质，活跃了社会生产力，为完成新中国农村职业教育制度的初步建立和农民职业教育事业向社会主义的历史过渡奠定了文化基础。
（二）以业余教育为依托开展形式多样的农民技术培训
新中国成立后，为尽快恢复和发展农业生产，党和政府开始有计划有步骤地领导开展农民业余教育，业余教育办得好的地方已经成为传授生产新技术、提高农民文化水平的重要场所，广泛开展深入农村地区的农民业余教育成为必然趋势。一方面，学校种类繁多。《关于改革学制的决定》（1951年）充分保障了广大农民学习各项技术知识的机会，如建立工农速成初级学校、工农速成中学、业余初等学校等。时任教育部长杨秀峰在全国农村扫盲和业余教育工作电话会议（1959年）的总结发言中指出：“业余中等学校，是带有职业性的学校，除学习政治、文化之外，一定要适应生产的需要，加强技术教育。根据工、农、林、牧、副、渔等各行各业不同的要求，组织各种技术学习。”全国农村扫盲和业余教育工作经验交流会（1960年）确定了“积极发展业余高级中等教育，涵盖业余高中和业余中等技术学校，培养中级农业技术人才，大办业余技术学校”的农民业余教育任务。《关于调整初级中学和加强农业、工业技术教育的初步意见（草稿）》（1963年）明确提出：在县、镇和农村中积极举办为农业生产服务的各种技术学校的同时，继续办好农业中学。尽管1961-1962年农业中学有较大的压缩，但随着农业生产形势的好转又大量发展起来，具体情况如表2所示[13]。另一方面，教学方式灵活多樣。1952年全国扫盲工作座谈会强调“办好农业技术推广站是贯彻各项农业增产措施的基本环节”“培养农民技术骨干，帮助农民建立技术组织并指导其活动”。此后，农业部在全国大力开展建设农业技术推广站的工作。人民公社时期也较为注重对农民科技文化的传授，鼓励生产队与农业院校、技术推广站结对子，指导农民科技种植、科技养殖。《农村人民公社工作条例修正草案》（1962年）要求聘请有经验、有技术的老农当顾问，充分发挥其指导和带动作用[14]。 （三）以文化教育为主要内容的“政治、文化、技术”三结合学习
农村业余教育中的政治、文化、技术学习，密切配合了农村社会主义教育运动，进一步提高了农民群众的阶级觉悟和生产积极性，农民技术力量不断壮大。第一次全国工农教育会议确立了“以文化教育为主要内容，适当结合政治教育、生产技术教育和卫生教育”的工农教育方针，以识字和学习文化为主，同时进行政治时事和生产技术的学习方式被进一步确立。从1953年冬季在农村进行国家在过渡时期总任务的宣传教育以来，农民的社会主义觉悟不断提高，农业生产互助合作运动实现长足发展，农民对文化的迫切需求日益增长。基于此，《中华人民共和国国务院关于加强农民业余文化教育的指示》（1955年）提出“在进行文化教育的同时，必须进行政治教育;在文化课中，应有政治思想内容和生产知识内容。”农村中的扫盲工作和农民业余教育的开展必须紧密围绕农村生产以及中心工作展开[15]。另外，农民业余学校除了教授政治和文化，还要教生产技术知识，注重政治、文化、技术相结合原则的深度贯彻。“大跃进”时期，教育部召开的全国农村扫盲和业余教育工作经验交流会上再次明确要以党的教育方针作为业余教育的指导方针，即政治、文化、技术三结合，生产、教学、科学研究三结合，各级各类业余学校的教学内容必须密切结合生产;文化和技术教育，在不同教育阶段，安排既要有重点，又有所区别：业余初等学校以文化基础课为重点，同时进行技术教育;业余中等以上学校一般带有职业教育性质，因材施教，因人施教，贯彻学以致用的原则和速成的联系实际的教学方针[16]。《教育部关于今冬明春开展农村业余教育工作的几点意见》（1965年）对政治、技术、文化三种教育进行了全面部署，根據农村不同时期中心工作、生产的要求和不同对象的不同要求有所侧重，努力把业余学校办得生动活泼，切合农民的实际需要。
（四）以国家发展和农业生产建设为中心的服务功能显现
一方面，服务国家战略发展。第一次全国教育工作会议首次将工农教育上升为国家战略，遵照《共同纲领》“加强技术教育”，教育必须为国家建设服务。另一方面，助力农业生产建设。通过培训农民掌握新式农业科学技能，加快农业和农民的现代化步伐。毛泽东在集中广大农民经验的基础上，总结出“水、肥、土、种、密、保、工、管”的“农业八字宪法”（1954年），并在全国推广实施。同时，要求各地加快建立农业科学研究和技术指导工作，大力推广新式农具及现代农业科学技术在农业生产领域的应用。在3年经济恢复时期，党和政府广泛开展了群众性的农业生产技术改进工作，包括推广优良品种、新式农具和改进耕作技术等[17]。《教育部党组关于第一次全国农民业余文化教育会议的报告》（1954年）将“提高农民的文化水平，有效地为农业的社会主义改造和发展农业生产服务”定为今后农民业余文化教育的方针任务。《中共中央、国务院关于在农村中继续扫除文盲和巩固发展业余教育的通知》（1959年）提出农民业余教育要通过教授政治、文化和生产技术知识直接地或间接地为生产建设服务的发展目标，积极为国家和农业生产建设贡献力量。
二、十年动乱：农民职业教育培训曲折成长的重创与停滞（1966-1976年）
经过社会主义过渡时期和全面建设社会主义时期的发展，我国职业教育建设初见成效。但在“文化大革命”期间，新中国成立17年来建立起来的职业教育体系遭受重创。农民教育受到严重摧残，机构被撤销，专职干部被遣散，工作长期停顿，农民教育大为倒退。
（一）思想滥觞：“以阶级斗争为纲”的扭曲的农民教育
过度的思想政治教育扼制了农民自我教育和自我发展的积极性，禁锢了广大农民的思想。“文革”期间提出“阶级斗争是主课”，强调“以阶级斗争为纲”，教育与生产劳动相结合的原则沦为为阶级斗争服务的工具。农民接受教育过程中投机取巧的形式主义之风弥散开来。《关于社来社去农校学生要求国家统配问题的批复》（1968年）指出，在施行过程中客观上也为农村输送了一批受到专业教育的农民，但是他们所接受的专业技术教育从本质上来说是一种畸形的人才培养。
（二）满目疮痍：屡遭重创的农民职业教育
一方面，发难半工半读教育制度。《工作方法六十条（草案）》（1958年）首次提出了“半工半读”的设想。《关于教育工作的指示》（1958年）充分肯定了这种学制，并开设了一大批实用专业。在“文化大革命”前夕，教育部先后召开了半农半读和半工半读教育会议，制定了具体的“五年试验，十年推广”的全国实施计划。而后，半工半读被彻底否定，积极实施半工半读制度的职业教育也受到空前冲击，半工半读学校全部停办，职业教育元气大伤[18]。另一方面，职业学校严重萎缩。在“文化大革命”中，职业院校遭受的破坏十分严重，几乎全部被停办。《全国教育工作会议纪要》（1971年，简称《会议纪要》）中“两个估计”全盘否定了前十七年的教育路线，巧借批判“两种教育制度”为由，关闭了包括农业中学在内的所有职业学校，全国整个职业教育培训体系基本上处于停顿或半停顿的状态。
（三）晨光熹微：“农业学大寨”运动下农民科技技能知识的推广开展
1964年毛泽东发出了“农业学大寨”的号召。作为一场普及宣传农业科技知识和生产技能的农民农业技术教育运动，“农业学大寨”以独特的合作主义生产方式，将农业生产技术与农民教育紧密结合，是中国农民在劳动生产过程中又一智慧果实。在大寨农业生产实践中，广大社员和农民发明了一系列农业生产方法，并向全国推广，农民农业生产技能水平得以提升，学习农业科技知识和进行技能创新的热情高涨。大寨精神激励着全国广大的农民群众，为了农业经济的恢复和发展，依靠双手改变生产条件，增进产量，改善了人民的生活水平，为国家的农业生产做出突出贡献。据统计，在此运动中全国粮食平均亩产上400斤的县（市）数量达到725个，占县（市）总数的31.2%[19]。
三、百废俱兴：农民职业教育培训体系重建工作的部署与展开（1978-1995年） 伴随改革开放的号角，“农科教相结合”和基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”等改革探索遍地开花，竭力促使农村职业教育的恢复与重建。新形势下，党和国家将工作重点转移到社会主义现代化建设上来，加快农业发展步伐、积极推行生产责任制成为新的工作任务，农民职业教育培训是其中重要一环。改革开放初期，农业广播电视学校、农业技术推广系统和其他施行主体共同参与农民职业教育培训工作，其演进时间脉络大致发轫于80年代初期，并在90 年代不断发展，在摸索中趋向完善。
（一）鼓励县办农民技术学校
改革开放初期，发展职业技术教育成为恢复重建农村教育的重要组成部分。一是兴办农民技术学校。县办农民技术学校是根据1980年4月教育部在北京召开的“五七”大学座谈会精神指示，将教育部门举办的有条件的“五七”大学改办为农民技术学校，属于农业中等专业教育性质的学校[20]。二是规范教学制度和秩序。《省、市县办农民中等专业学校协作会议纪要》（1983年）和《县办农民中等专业学校农学、果林、畜牧兽医专业教学计划试行草案》（1983年）要求从新生班开始试行县办农民中等专业学校农学、果林、畜牧、兽医专业教学计划，“农民技术学校必须以教学为中心，建立健全正常的教学制度和教学秩序”，促使农民职业教育培训尽快恢复;切实加强必要的基础理论、基本知识的教学，加强基本技能的训练;辅之以必要的科学研究活动和实习活动。三是建立师资与经费保障机制。《县办农民技术学校暂行办法》（1982年）在学校的人员配备、专业设置、教学实验实习设备、经费来源和财务制度等多方面进行了详细说明。《关于加强和改革农村学校教育若干问题通知》（1983年）要求高等学校为农村培养和输送专门人才、培训师资;加强農业科技的研究和推广工作，为农村提供更多的技术服务;坚持“两条腿走路”的方针，多渠道切实解决经费问题。
（二）创新农民职业教育培训方式
农民职业教育培训体系的恢复与重建需要打破普通教育、职业教育、成人教育间的藩篱，整合乡村教育资源，创新农民职业教育培训形式。《关于第二次全国农民教育工作会议的报告》（1980年）指出，社队要举办各种形式的农民技术学校（班）;各级农科网（站）和农村科普组织要采取多种形式广泛开展科学技术教育，例如试办农业函授教育或组织电视教学。新形势下，中国农民整体素质依然不高，农民职业教育培训亟待加强。据统计，中国农村劳动力中接受过短期培训、初级培训的分别占20.00%、3.40%，而接受中等职业教育培训的仅占0.13%[21]，农民接受职业教育培训状况不容乐观。基于此，1988年国家教育系统提出了以推广实用技术、提高农村劳动者素质、推进以农村教育改革发展、促进农村经济发展和社会进步为目的的“燎原计划”，为“星火计划”“丰收计划”培养农技人才。同时，开展以推广实用技术为主的试验，通过技术培训和信息服务促进当地经济的发展，增强农村吸收和运用科学技术的能力，促进农村两个文明建设。农民技术教育已由单一模式转变为普及推广培训、技术资格培训、中专学历教育的多样态层次，相关部门相互协调配合下的多渠道培训应运而生[22]，开启了广播电视、录音录像等现代教育手段在农民技术教育工作中运用的新局面。
（三）倡导农民技术、科学与文化素质并举
一是将科技融入农民职业教育培训。邓小平指出：“农业要发展，一靠政策，二靠科学”[23]，主张九年义务教育和职业技术教育并举、基础文化教育和技能培训相结合。在建立农村社会主义市场经济体制、实现农业现代化的过程中，必须依靠科技进步和提高农民素质。《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》（1979年）中提出了“极大的提高农民首先是青年农民的科学水平”的任务，随即召开的全国农民教育工作会议提出要在今后一段时间广泛开展农业科学技术教育。此后，在农业广播电视教育系统的推动下，纵深与延展并行的开放式农民教育系统逐步形成，成为农民科技培训工作的主要阵地。《关于第二次全国农民教育工作会议的报告》要求广泛开展和普及农业科学技术教育，并对技术教育的对象、方法、技术政策等问题作了原则性规定。《全国农民教育座谈会纪要》（1980年）也把开展技术教育视作社队培养技术力量、提高技术水平的重要途径。二是把职业教育和文化教育联系起来，把对农村劳动者的文化教育和技术培训作为一项重要任务，提高农民科学文化水平[24]。《中华人民共和国农业法》（1993年，以下简称《农业法》）第五十六条规定，通过“支持农民举办各种科技组织提高农民的文化技术素质”。《中国教育改革和发展纲要》（1993年）提出“把文化教育和职业技术教育结合起来”的战略方针，为农民全方位发展规划了蓝图。
（四）组织编写农民职业技术教育教材
为进一步促进农民职业教育培训的系统化和规范化，农牧渔业部和教育部成立了农民职业技术育教材编辑委员会，负责领导并决定编写方针、原则，研究解决有关的重要问题，同时要求各教材编写单位认真选派业务能力强、熟悉农村生产实际、教学经验丰富的教师担任主笔，并邀请有关高、中等农业院校、科研单位和县农业技术推广人员参加审定工作。教材的编写活动经费，分别由两部和省农业、教育行政部门给予必要的补助[25]。农牧渔业部教育司和教育部成人教育司于1982年确定了编写农民职业技术教育教材的指导思想，即因地制宜，面向农村实际，充分注意广大农民发展生产，必须适应农村劳动、生活的特点和农民接受能力的实际水平;明确培养目标，着重实用性，坚持理论与实际结合;注意教材的科学性、系统性和农民自学的需要。《关于编写农民职业技术教育教材的通知》（1983年）正式启动农民职业技术教育教材的编写计划，包括初级本和中级本两类教材：初级本主要适用于具有初中和实践经验丰富的高小文化程度的大队干部、小队干部、专业户、科技示范户、专业组骨干等青壮年农民学习，并且按学制一年、专业基础课和技术课讲400～500学时编写，学习后达到农村初级职业学校毕业水平;中级本主要适用于具有初、高中文化程度的县社干部、农民技术员和农村知识青年学习，并且按学制二年、专业基础课和技术课讲授800～1000学时编写，学习后达到农村中级职业学校毕业水平。 （五）初步探索农民资格证书制度
探索农民资格证书制度，推动农民职业教育培训朝着全面制度化的道路前行，敦促了农民职业教育培训恢复工作的迅速铺开。《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（1991年）要求“视条件逐步实行农民技术资格证书制度”，在农村完善农民技术人员职称评定制度。1991年，农科教统筹协调领导小组召开会议研究并部署了包括逐步推进“绿色证书”制度在内的四项工作。在系统总结我国农民职业技术教育实践的基础上，1990年开展了“绿色证书”制度试点工作;《国务院办公厅转发农业部关于实施“绿色证书工程”意见的通知》（1994年）把逐步建立和完善符合中国国情的“绿色证书”制度作为绿色工程的目标和任务，为建立与现代化农业相适应的农业从业培训和资格证书制度奠定基础;2001年以后，我国“绿色证书”培训步入了规范化、制度化的轨道。在对从业农民开展“绿色证书”培训的同时，有关部门下发了《关于在农村普通中学试行绿色证书教育的指导意见》（2005年），在农村中学增设“绿色证书”课程，推行双证制，促进农村职前教育与职后教育衔接。在“绿色证书工程”的实施过程中，通过对农民进行相应的岗位培训，打造出一支农民技术骨干队伍。到2006年，全国已有31个省（区、市）组织开展了“绿色证书”培训工作，2000多万农民参加培训，1000多万农民获得绿色证书[26]。逐步在摸索中走向成熟的农民职业资格证书制度是扎实提升农村劳动力素质的迫切需求，也是对农民职业教育培训实际效果与质量的具体考量。
四、世纪选择：农民职业教育培训变革的调整与转型（1996-2009年）
跨越新世纪，中国推进城镇化的条件日渐成熟，职业教育的服务对象进一步扩大，农村职业教育更要做好农村人口尤其是失土农民的培训与服务工作。结合国家实施西部大开发、城镇化以及社会主义新农村建设战略，围绕塑造区别传统农民、适应新世纪战略发展的“新型农民”，农民职业教育培训开始调整与转型。“十五”开局第二年，第四次全国职业教育工作会议（2002年）确立了新时期职业教育的重要地位，通过体制创新、制度创新和教育教学改革为农业、农村和农民服务;会后国务院发布《关于大力推进职业教育改革和发展的决定》（2002年）为农民职业教育培训变革的调整与转型指明了道路。
（一）以新型农民为培养目标做好“三农”人才储备
第三次全国职业教育工作会议（1996年）上，时任国务院总理李鹏发表了重要讲话：“培养更多的具有一技之长，德、智、体全面发展的新型劳动者，培养大批掌握现代科技知识的新型农民。”由农业部、财政部和团中央共同组织实施的“跨世纪青年农民科技培训工程”（1999年，以下简称“跨培工程”）7年中相继在全国31个省、自治区、直辖市的1256个县（市、区、旗及团场）展开，培训青年骨干农民达到350万人，成为新世纪我国农村觉悟高、懂科技、善经营的科技致富带头人，极大地调动了农民参加培训的积极性[27]。通过“绿色证书工程”“跨培工程”“新型农民创业培植工程”“农村富余劳动力转移就业培训工程”“农业远程培训工程”（以下简称“五大工程”）培养一大批能从事专业化生产和产业化经营的新型农民，“五大工程”的培训对象、目标各有侧重，相互衔接。2009年，教育系统贯彻落实党的十七届三中全会“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民”的要求，认真组织实施教育部“农村实用技术培训计划”，加大新型农民培养培训力度，提高农民职业技能和综合素质。
（二）以强化农村劳动力转移培训为重心促进城乡协调发展
20世纪90年代中后期，产业结构调整加快，大规模城市化活动迅速铺开，打工浪潮的涌现给农民教育工作带来新的挑战。农村劳动力转移已成为推动城乡经济协调发展、建设现代农业、解决“三农”问题的重要途径。首先，大力實施农村劳动力转移培训的战略部署。为了更好地在全国范围内推进农村劳动力转移培训工作，国家相关部门陆续出台了一系列相应的重大措施：制定《2003-2010年全国农民工培训规划》（2003年，简称《培训规划》）开启农民工培训之窗;国务院六部委发起“农村劳动力转移培训阳光工程”（2004年）;国家劳动和社会保障部组织实施“春风行动”以帮助进城农民工的培训和就业;教育部联手国务院扶贫办启动贫困地区农村劳动力转移培训工作、联手国务院三峡办开展库区移民劳动力转移培训等相关职业教育工作。其次，职业技术培训规模持续扩大。全国农村劳动力转移培训经验交流会（2004年）上，时任教育部部长周济发表讲话，要求推动教育系统兴起为农村劳动力转移培训服务的高潮。《关于实施农村实用技术培训计划的意见》（2005年）提出努力扩大培训规模的目标：全国农村实用技术培训人数逐年增长1500万人以上，农民培训率逐年增长5个百分点以上。据统计，2009年教育系统共开展农村劳动力转移培训4249.31万人次，具体情况如表3所示[28]。与2008年统计数据比较，2009年教育系统农村劳动力转移培训总数增加300.10万人次，其中，技能性培训数量增加167.87万人次，转移后培训数量增加91.45万人次[29]。最后，认真做好农民工培训工作。《培训规划》以“整合资源，创新机制”为基本原则，制定农民工培训激励政策，从加强师资队伍建设、教材开发、信息服务等方面完善农民工培训服务工作。《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005年）要求通过实施国家农村劳动力转移培训工程切实提高进城农民工的职业技能，实现稳定就业。国际金融危机爆发后，教育部高度重视返乡农民工职业技能培训工作，印发了《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》（2008年）和《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训工作的通知》（2009年，以下简称《培训工作通知》）要求各级教育行政部门和职业学校做好返乡农民工职业技能培训工作。
（三）以深化“三教统筹”改革为中心健全农民职业教育网络 中央及各地有关部门高度重视农科教示范区建设的辐射带动作用，逐步形成了比较完善的、统筹结合水平较高、辐射带动能力较强的农科教结合示范体系。依托县级职教中心，形成一批设施、设备条件基本满足技能型人才培养要求和基本满足农村劳动力转移培训要求的职业教育基地，初步建构了农民职业教育网络。一方面，深化“三教统筹”引领农村改革，促进“农科教”结合。《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年）深度促进农村普通教育、成人教育和职业教育的协调发展与综合改革，明晰了“三教统筹”的重要意义。七部委联合发布《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（2004年）要求继续推进农科教结合和“三教统筹”，有效整合并充分利用各方教育资源，大力开展农民实用技术培训。为切实推动农村实用技术培训计划，教育、农业、劳动等部门联合行动，不断强化农科教结合、“三教统筹”，教育部下发《关于实施农村实用技术培训计划的意见》（2005年）。另一方面，依托各级农村教育培训中心建设，打造农民职业教育培训网络体系。《2003-2010年全国新型农民科技培训规划》（2003年）指出，利用农业广播电视学校体系或农业科技教育培训机构，建立并完善以各级农业科技教育培训中心为骨干的相互衔接、上下贯通的农民科技教育培训体系，为实施“五大工程”提供保障。《教育部关于实施农村实用技术培训计划的意见 》（2005年）要求加强培训网络建设，发挥“高校农业科技教育网络联盟计划”的技术带动与辐射作用，形成实用型和开放型的农民实用技术教育培训网络。农民职业教育培训网络成效显著，到2005年底，累计培养中等职业技术人才364万人，高等专业人才58万人，绿色证书学员近920万人，青年农民420多万人，开展各种农业实用技术培训1.5亿人次;农村劳动力转移培训1203.6万人（其中引导性培训833.6万人，职业技能培训370万人）[ 30]。
（四）以优化保障机制为支柱规范农民职业教育培训
政府部门积极开展优化农民职业教育培训保障支持系统的探索，通过一系列政策为农民职业教育培训系统良性运转保驾护航。首先，多渠道筹措、规范化管理农村职业教育技术培训经费。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年，简称《加强农村教育工作的决定》）就新时期农村教育工作发展做出了全面部署，要求逐步形成政府扶持、用人单位出资、培训机构减免经费、农民适当分担的投入机制。加强对农民科技培训投入是我国加入WTO后重要的“绿箱”政策，《农民科技培训规划》要求开拓多元经费筹措渠道，建立市场经济条件下的投入保障机制，确保资金及时足额到位，实行项目管理、专款专用。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005年）要求各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，不断增加投入。其次，加强农村职业教育师资队伍建设。《实用技术培训计划的意见》提出要建设一支数量适当、结构合理、专兼结合、素质较高的教师队伍保证农村实用技术培训有效开展。按照《关于制定中小学教职工编制标准的意见》（2001年）精神，落实农村成人教育教师编制，加强对农村成人教育干部教师和普通中小学农村实用技术培训教师的培训工作，提高教师素质和能力。最后，积极推进农民职业教育培训工作法制化建设进程。《农民科技培训规划》指出，要依据《农业法》（2012年修正）、《中华人民共和国农业技术推广法》（1993年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）和《中华人民共和国职业教育法》（1996年）开展农民培训工作，加强相关法律法规的宣传，加大执法和督察力度;制定农民科技培训的专门法律法规，开启农民职业教育培训的法制化进程。
五、注重内涵建设：以培育新型职业农民为抓手的深刻变革阶段（2010年至今）
进入新时代，我国处于向现代农业转变的关键时刻，新农村建设进入新时期。《国家中长期人才发展规划纲要 （2010-2020年）》（2010年）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年）和《全國农业现代化规划（2016-2020年）》（2016年）等政策文件中有关农业现代化发展和对农民技能培训的战略部署，指导全国农民职业教育培训工作全面开展，有力支撑农业和农村经济发展，以新型职业农民为抓手引领农民职业教育培训工作转向纵深式内涵建设，提升内涵式发展量级，重视农民的终身教育与立体式成长，为发展现代农业和振兴乡村提供强有力的人才支撑。
（一）渗透终身学习理念
随着信息化社会的到来，阶段性、项目驱动式的传统农民职业教育培训远不能满足农民对知识和信息更新速度的要求。改变以往为了完成短期生产任务、机械提高农业产量而采取的阶段性学习的教育方式，向终身学习方向迈进的转向趋势日趋凸显。构建农民终身教育体系、加强对农民的教育培训是新农村建设的主要任务，提高农业综合生产能力的重要举措，是解决农民增收问题的治本之策[31]。“十二五”期间，通过重点实施农民学历提升工程、农民教育培训条件建设工程、农民教育培训师资队伍建设工程等，全方位服务农民职业教育培训工作。《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》（2011年）要求逐步形成适应县域经济社会发展要求且体现终身教育理念的现代农村职业教育体系。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（2014年）要求重视劳动者终身学习，打造开放灵活的现代职业教育系统，使职业教育成为促进全体劳动者可持续发展的教育，“为职业发展而学习”成为学习者的追求目标。《“求学圆梦行动”实施方案》充分利用现有资源及服务平台，搭建面向农民工开放优质网络学习资源的公共服务平台，建立线上线下相结合、非学历与学历教育并重、工作学习一体化的农民工继续教育新模式，帮助农民工实现终身学习。《职业教育与继续教育2018年工作要点》（2018年）提出“以做大培训为重点搭建人才成长‘立交桥’”，坚持学历教育和培训并举，为劳动者转岗择业和持续发展提供支撑。2018年以来，全国农业科教云平台功能日益扩展，有效支撑了线上线下并进的融合式培训，注册用户突破200万，新型职业农民培育课程及相关农业生产技术视频4639个，累计在线解答农民问题150万条[32]，为农民终身发展打造了广阔学习平台。 （二）紧抓新型职业农民的培育工作
大力培养新型职业农民是打造农村贤达、夯实乡村治理基础的战略需要， 也是农耕文化传承、美丽乡村建设的必然选择[33]。一是新型职业农民的战略地位。新型职业农民不是一个舶来品，是伴随政策演进所沉淀下来的精华产物。《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（2012年）首次提出大力培育“新型职业农民”，开启了新时代我国搭建新型职业农民培育政策框架的新征程;《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013年）对新型职业农民的培育对象加以说明，要求“着力加强农业职业教育和职业培训”;《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年）通过“中等职业教育国家助学政策”“开展面向新型农业经营主体的直通式气象服务”，为培育工作创设了便利的政策空间;2014年“培育新型职业农民”被增加进国务院政府工作报告的六项重大修改中[34];在《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》（2016年）中，新型职业农民教育被纳入国家教育培育发展规划;当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村主要表现在“新型职业农民队伍建设亟需加强”[35]，要通过“大力培育新型职业农民”为实施乡村振兴战略破解人才瓶颈制约;同年9月，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（简称《战略规划》）提出坚持农民主体地位，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用。国家高度重视新型职业农民的培育，在宏观政策方面指明了我国农民发展的方向和思路，通过培育新型职业农民为推进农业现代化提供人才支撑。二是新型职业农民的资金扶持。《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善助学金制度的意见》（2012年）、《新型职业农民中等职业教育学生资助办法》（2014年）、《关于做好2014年农民培训工作的通知》（2014年）等政策都对农民学员学费和助学金进行了具体规定。充足的资金扶持是落实政策的重要物质基础。三是新型职业农民的培育主体。《关于加强农业广播电视学校建设加快构建新型职业农民教育培训体系的意见》（2013年）和《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》（2016年）均强调发挥农业广播电视学校和农业院校在农民职业教育培训中的主渠道作用，加快构建以农广校为基础依托的新型职业农民教育培训体系[36];《中等职业学校新型职业农民培养方案》（2014年）又将中等职业院校纳入到培育新型职业农民的系统工程中[37]。在政策指引下，充分释放了农业广播电视学校、中等职业学校、农业院校等培育主体的正向功效。在一系列政策文件的指引下，我国新型职业农民培育工作取得了诸多丰硕成果。2018年首届全国新型职业农民发展论坛指出，截至2016年末，全国新型职业农民总量达到1401万人，45岁及以下的新型职业农民占54.35%，高中及以上文化程度的新型職业农民占30.34%，新型职业农民年龄结构正在优化，文化程度大幅提升，其发展质量在稳固发展中实现突破[38]。
（三）开拓探索多样化培训机制
积极探索多层次、多样态的农民职业教育培训机制，构建创新合理的新型职业农民培育制度，是该阶段的显著特点之一。《全国农民教育培训“十二五”发展规划》（2012年，简称《发展规划》）提出了“构建政府主导、农业部门牵头、有关部门配合、社会力量广泛参与的工作机制;以政府主导，社会、企业和个人共同资助的多元化投入机制;农民教育培训需求反馈机制;完善政策支持体系”四方面的保障举措，积极推动新时期农民职业教育培训工作的顺利开展。教育部“加快发展新型职业农民中等职业教育”专题座谈会（2013年）上教育部副部长鲁昕指出，“要积极探索建立全国性农民学分银行，构建公益性的新型职业农民培养培训制度。”[39]《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）作出了“积极发展多种形式的继续教育，推进农民继续教育工程，创新农学结合模式”的重要指示。此外，有针对性地开展创新创业培训。《发展规划》明确了“十二五”全国将大力开展多层次农民教育培训工作，其中包括“扎实开展农民创业培训”：通过对有条件的农民和返乡农民工进行技术指导、政策扶持和跟踪服务，提高其创业能力。《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》（2016年，简称《“求学圆梦行动”实施方案》）要求通过开展创新创业教育培训提高农民工创新创业意识和能力，推动“大众创业、万众创新”;开展立足岗位的创新培训;面向有创业意愿的农民工开展以创业意识教育、创业项目指导和企业经营管理为主的创业培训;面向有返乡创业意愿的农民工开展针对性技术培训。
（四）服务农业产业现代化发展新态势
进入新时代，我国农业产业大踏步前行，其现代化发展势不可挡。2015年“中央一号文件”再次围绕农业现代化，表明国家对加快发展现代化农业的决心和意志。在此期间，国家通过政策驱动，提升农民职业教育培训支撑现代农业发展的能力并作出有益尝试。一是以引领农业产业现代化发展为主要内容。新时代我国农民职业教育培训实现了全面转型，紧紧围绕“十三五”规划提出的农业现代化主要目标和教育现代化重要任务，以现代农业发展和农民科技需求为导向，立足于农业产业布局和各地农业发展实际。《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》（2017年）指出要坚持立足产业，把服务现代农业产业发展作为培育新型职业农民的出发点和落脚点，围绕农业供给侧结构性改革工作主线，以绿色发展为导向，加快推进农业转型升级。二是优化职业教育服务农业产业布局。服务农业、支撑产业是新时代农民职业教育培训工作的首要任务。《建设规划》提出建立公益性农民培养培训制度，以农业职业院校为主体，着力搭建覆盖全国、服务完善的现代职业农民教育网络。《战略规划》再次强调了“优先发展农村教育事业”的重要战略地位，积极推动职业院校布局结构调整，以县级职教中心的全面建设为主要举措，满足乡村产业发展和乡村振兴的人才建设需要。 自新中国成立以来，农民职业教育培训体系各子系统内部基本形成了较完备的政策体系，各项政策存在交织重叠，共生政策合力促使政策效益增加，深刻促动传统农民角色向新型职业农民角色蜕变、阶段性教育目标向终身教育指向转变、单一教育路径向系统多元教育路径转化。乘着改革开放吹来的教育改革东风，呈现的是农民职业教育培训体制机制改革不断深化的过程，也是中国特色社会主义农民教育制度体系健全、完善与创新的过程，同时也展现了自身在迎合社会事业发展中的独立性与特性。尽管外部环境、亟待解决的教育问题、教育改革的具体方略因不同阶段时期各异，但教育为人民服务的制度伦理未曾改变，教育优先发展的战略高度不变[40]。农民职业教育培训的嬗变轨迹在政策引擎持续推动下，表现为国家与各级各类政府及其部门之间相互衔接配合，政府与农业产业、农村发展、各级各类学校等相互配适协调，不同教育利益主体间的调适博弈，是一个从萌芽起步到重建农民职业教育培训秩序，进而力图突破传统规约、推进新时代农民终身发展的创新跨越式过程。与此同时，要在未来的发展过程中妥善解决有利于规范新型职业农民培育的法制化问题;彰显农民教育“公平性”价值理念的公平性问题;重视政策条款完善的同时注重政策效益的实现程度，检视现有政策的效益性问题[41];政策执行作为一个有组织的活动系统，对公共利益进行调整的执行性问题[42]。
参 考 文 献
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Abstract
关键词 新中国成立70年;农民职业教育 ;技术培训;新型职业农民;政策变迁
中图分类号 G719.478 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）36-0019-10
党的十九大提出的乡村振兴战略“把人力资本开发放在首要位置”，指出“畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才”。三农问题是关系国计民生的根本性问题，农民作为其中的重要内置要素，对国家和社会现代化发展具有基础性和战略性双重意义。在2018年全国教育大会上李克强提出要促进区域、城乡和各级各类教育均衡发展，以教育现代化支撑国家现代化。提升农民职业教育培训质量既是“科教兴农”的重要环节，也是提升农业科技水平、促进乡村振兴的有力抓 手。值此新中国成立70年之际，我们站在乡村振兴战略的新时代背景下，把职业教育创新式变革的触角内化于新中国成立70年来社会历史脉络，探索政策文本间互联性，回顾审视农民职业教育培训曲折的变迁历程，系统总结我国农民职业教育培训政策沿革中的经验得失，以期为完善中国特色社会主义教育制度体系、扎实推进职业教育现代化发展、助力农业现代化和新农村建设提供历史镜鉴。
一、雏形初现：农民职业教育培训孕育萌芽的历史观照（1949-1965年）
随着土地改革等建设改革运动如火如荼开展，我国农村生产力被大大解放，国家建设对农业技术人才的需求与日俱增。建国初期，职业技术教育主要以中等专业学校、师范学校和技工学校这三种办学形式为主且均设在城市[1]，“农村职业学校近乎空白”[2]。中国共产党七届二中全会上，毛泽东提出“使中国稳步地由农业国转变为工业国，由新民主主义国家转变为社会主义国家”的“两个转变”并举的思想，党和国家的工作重心由乡村转向城市，农民由革命主力军到新社会的建设者，农民和农村的地位随之改变。1949-1965年间是我国农民教育的初创奠基阶段，在广大农村地区展开了尝试发展农民职业教育培训的艰难探索，逐步萌生出适合农村发展、适应农民需要的职业教育雏形。该阶段政策演变的历史脉络和政策实践表明，农民教育政策的生成脉络与国家发展进程轨迹交相辉映，彰显了理论逻辑与历史演进的高度契合[3]。
（一）以扫盲识字运动为切入点夯实农民技术学习基础
农民职业教育培训由扫盲识字运动切入。1949年全国农民已达48402万人，占全国人口总数的89.4%[4]，而当时的农村“文盲几乎达到95%左右”[5]，严重阻滞新中国的建设进程。1949年12月，第一次全国教育工作会议在北京召开之后，一场有组织领导、有政策指导、有措施践行的自上而下的扫盲识字运动在全国范围内轰轰烈烈地开展起来，扫除文盲是新中国建设过程中的一项重要工作[6]。农民教育在该阶段起步，农民技术培训常态化，探索出半农半读的教育方法，为改革开放后农民职业教育培训政策的繁荣奠定了实践基础。在“提高人民文化水平，培养国家建设人才”教育方针的指导下[7]，作为提高经营管理水平、改良生产技术、提高政策思想水平的先决条件，扫盲识字在农民职业教育培训中扮演着重要角色[8]。工农教育在这一阶段以识字为主，同时结合政治时事和生产技术的学习，进行读报、时事、生产技术、卫生知识等必要的教育[9]。《教育部关于加强农民业余教育中抗美援朝时事教育的指示》（1950）提出了“一般地应以识字学文化为主、配合时事、政策教育和生产、卫生教育”的农民业余教育基本方针。《关于进一步开展农村扫除文盲和业余教育工作的请示报告》（1959）中提出“在2到3年完成扫盲”的目标计划。政治上已经获得解放的广大农民迫切要求在文化上也翻身。识字是掌握技术的基础和前提，农民识了字，能读书看报，能写能算，对改良生产技术等有所裨益，农民学习热情十分高涨，参加冬学的农民数量逐年攀升，具体情况如表1[10]。仅辽宁、河北、山西、浙江、陕西、湖北六省参加冬学和农民业余学校学习的农民就有813万余人;在建国之初的3年时间里，全国扫除文盲406万余人[11];1954-1965年，全国扫除文盲9571.3万人。17年间全国共扫除文盲1.02亿人，其中包括大量的农村文盲[12]。通过扫盲识字教育，提高了新中国农民基本的政治文化素质，活跃了社会生产力，为完成新中国农村职业教育制度的初步建立和农民职业教育事业向社会主义的历史过渡奠定了文化基础。
（二）以业余教育为依托开展形式多样的农民技术培训
新中国成立后，为尽快恢复和发展农业生产，党和政府开始有计划有步骤地领导开展农民业余教育，业余教育办得好的地方已经成为传授生产新技术、提高农民文化水平的重要场所，广泛开展深入农村地区的农民业余教育成为必然趋势。一方面，学校种类繁多。《关于改革学制的决定》（1951年）充分保障了广大农民学习各项技术知识的机会，如建立工农速成初级学校、工农速成中学、业余初等学校等。时任教育部长杨秀峰在全国农村扫盲和业余教育工作电话会议（1959年）的总结发言中指出：“业余中等学校，是带有职业性的学校，除学习政治、文化之外，一定要适应生产的需要，加强技术教育。根据工、农、林、牧、副、渔等各行各业不同的要求，组织各种技术学习。”全国农村扫盲和业余教育工作经验交流会（1960年）确定了“积极发展业余高级中等教育，涵盖业余高中和业余中等技术学校，培养中级农业技术人才，大办业余技术学校”的农民业余教育任务。《关于调整初级中学和加强农业、工业技术教育的初步意见（草稿）》（1963年）明确提出：在县、镇和农村中积极举办为农业生产服务的各种技术学校的同时，继续办好农业中学。尽管1961-1962年农业中学有较大的压缩，但随着农业生产形势的好转又大量发展起来，具体情况如表2所示[13]。另一方面，教学方式灵活多樣。1952年全国扫盲工作座谈会强调“办好农业技术推广站是贯彻各项农业增产措施的基本环节”“培养农民技术骨干，帮助农民建立技术组织并指导其活动”。此后，农业部在全国大力开展建设农业技术推广站的工作。人民公社时期也较为注重对农民科技文化的传授，鼓励生产队与农业院校、技术推广站结对子，指导农民科技种植、科技养殖。《农村人民公社工作条例修正草案》（1962年）要求聘请有经验、有技术的老农当顾问，充分发挥其指导和带动作用[14]。 （三）以文化教育为主要内容的“政治、文化、技术”三结合学习
农村业余教育中的政治、文化、技术学习，密切配合了农村社会主义教育运动，进一步提高了农民群众的阶级觉悟和生产积极性，农民技术力量不断壮大。第一次全国工农教育会议确立了“以文化教育为主要内容，适当结合政治教育、生产技术教育和卫生教育”的工农教育方针，以识字和学习文化为主，同时进行政治时事和生产技术的学习方式被进一步确立。从1953年冬季在农村进行国家在过渡时期总任务的宣传教育以来，农民的社会主义觉悟不断提高，农业生产互助合作运动实现长足发展，农民对文化的迫切需求日益增长。基于此，《中华人民共和国国务院关于加强农民业余文化教育的指示》（1955年）提出“在进行文化教育的同时，必须进行政治教育;在文化课中，应有政治思想内容和生产知识内容。”农村中的扫盲工作和农民业余教育的开展必须紧密围绕农村生产以及中心工作展开[15]。另外，农民业余学校除了教授政治和文化，还要教生产技术知识，注重政治、文化、技术相结合原则的深度贯彻。“大跃进”时期，教育部召开的全国农村扫盲和业余教育工作经验交流会上再次明确要以党的教育方针作为业余教育的指导方针，即政治、文化、技术三结合，生产、教学、科学研究三结合，各级各类业余学校的教学内容必须密切结合生产;文化和技术教育，在不同教育阶段，安排既要有重点，又有所区别：业余初等学校以文化基础课为重点，同时进行技术教育;业余中等以上学校一般带有职业教育性质，因材施教，因人施教，贯彻学以致用的原则和速成的联系实际的教学方针[16]。《教育部关于今冬明春开展农村业余教育工作的几点意见》（1965年）对政治、技术、文化三种教育进行了全面部署，根據农村不同时期中心工作、生产的要求和不同对象的不同要求有所侧重，努力把业余学校办得生动活泼，切合农民的实际需要。
（四）以国家发展和农业生产建设为中心的服务功能显现
一方面，服务国家战略发展。第一次全国教育工作会议首次将工农教育上升为国家战略，遵照《共同纲领》“加强技术教育”，教育必须为国家建设服务。另一方面，助力农业生产建设。通过培训农民掌握新式农业科学技能，加快农业和农民的现代化步伐。毛泽东在集中广大农民经验的基础上，总结出“水、肥、土、种、密、保、工、管”的“农业八字宪法”（1954年），并在全国推广实施。同时，要求各地加快建立农业科学研究和技术指导工作，大力推广新式农具及现代农业科学技术在农业生产领域的应用。在3年经济恢复时期，党和政府广泛开展了群众性的农业生产技术改进工作，包括推广优良品种、新式农具和改进耕作技术等[17]。《教育部党组关于第一次全国农民业余文化教育会议的报告》（1954年）将“提高农民的文化水平，有效地为农业的社会主义改造和发展农业生产服务”定为今后农民业余文化教育的方针任务。《中共中央、国务院关于在农村中继续扫除文盲和巩固发展业余教育的通知》（1959年）提出农民业余教育要通过教授政治、文化和生产技术知识直接地或间接地为生产建设服务的发展目标，积极为国家和农业生产建设贡献力量。
二、十年动乱：农民职业教育培训曲折成长的重创与停滞（1966-1976年）
经过社会主义过渡时期和全面建设社会主义时期的发展，我国职业教育建设初见成效。但在“文化大革命”期间，新中国成立17年来建立起来的职业教育体系遭受重创。农民教育受到严重摧残，机构被撤销，专职干部被遣散，工作长期停顿，农民教育大为倒退。
（一）思想滥觞：“以阶级斗争为纲”的扭曲的农民教育
过度的思想政治教育扼制了农民自我教育和自我发展的积极性，禁锢了广大农民的思想。“文革”期间提出“阶级斗争是主课”，强调“以阶级斗争为纲”，教育与生产劳动相结合的原则沦为为阶级斗争服务的工具。农民接受教育过程中投机取巧的形式主义之风弥散开来。《关于社来社去农校学生要求国家统配问题的批复》（1968年）指出，在施行过程中客观上也为农村输送了一批受到专业教育的农民，但是他们所接受的专业技术教育从本质上来说是一种畸形的人才培养。
（二）满目疮痍：屡遭重创的农民职业教育
一方面，发难半工半读教育制度。《工作方法六十条（草案）》（1958年）首次提出了“半工半读”的设想。《关于教育工作的指示》（1958年）充分肯定了这种学制，并开设了一大批实用专业。在“文化大革命”前夕，教育部先后召开了半农半读和半工半读教育会议，制定了具体的“五年试验，十年推广”的全国实施计划。而后，半工半读被彻底否定，积极实施半工半读制度的职业教育也受到空前冲击，半工半读学校全部停办，职业教育元气大伤[18]。另一方面，职业学校严重萎缩。在“文化大革命”中，职业院校遭受的破坏十分严重，几乎全部被停办。《全国教育工作会议纪要》（1971年，简称《会议纪要》）中“两个估计”全盘否定了前十七年的教育路线，巧借批判“两种教育制度”为由，关闭了包括农业中学在内的所有职业学校，全国整个职业教育培训体系基本上处于停顿或半停顿的状态。
（三）晨光熹微：“农业学大寨”运动下农民科技技能知识的推广开展
1964年毛泽东发出了“农业学大寨”的号召。作为一场普及宣传农业科技知识和生产技能的农民农业技术教育运动，“农业学大寨”以独特的合作主义生产方式，将农业生产技术与农民教育紧密结合，是中国农民在劳动生产过程中又一智慧果实。在大寨农业生产实践中，广大社员和农民发明了一系列农业生产方法，并向全国推广，农民农业生产技能水平得以提升，学习农业科技知识和进行技能创新的热情高涨。大寨精神激励着全国广大的农民群众，为了农业经济的恢复和发展，依靠双手改变生产条件，增进产量，改善了人民的生活水平，为国家的农业生产做出突出贡献。据统计，在此运动中全国粮食平均亩产上400斤的县（市）数量达到725个，占县（市）总数的31.2%[19]。
三、百废俱兴：农民职业教育培训体系重建工作的部署与展开（1978-1995年） 伴随改革开放的号角，“农科教相结合”和基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”等改革探索遍地开花，竭力促使农村职业教育的恢复与重建。新形势下，党和国家将工作重点转移到社会主义现代化建设上来，加快农业发展步伐、积极推行生产责任制成为新的工作任务，农民职业教育培训是其中重要一环。改革开放初期，农业广播电视学校、农业技术推广系统和其他施行主体共同参与农民职业教育培训工作，其演进时间脉络大致发轫于80年代初期，并在90 年代不断发展，在摸索中趋向完善。
（一）鼓励县办农民技术学校
改革开放初期，发展职业技术教育成为恢复重建农村教育的重要组成部分。一是兴办农民技术学校。县办农民技术学校是根据1980年4月教育部在北京召开的“五七”大学座谈会精神指示，将教育部门举办的有条件的“五七”大学改办为农民技术学校，属于农业中等专业教育性质的学校[20]。二是规范教学制度和秩序。《省、市县办农民中等专业学校协作会议纪要》（1983年）和《县办农民中等专业学校农学、果林、畜牧兽医专业教学计划试行草案》（1983年）要求从新生班开始试行县办农民中等专业学校农学、果林、畜牧、兽医专业教学计划，“农民技术学校必须以教学为中心，建立健全正常的教学制度和教学秩序”，促使农民职业教育培训尽快恢复;切实加强必要的基础理论、基本知识的教学，加强基本技能的训练;辅之以必要的科学研究活动和实习活动。三是建立师资与经费保障机制。《县办农民技术学校暂行办法》（1982年）在学校的人员配备、专业设置、教学实验实习设备、经费来源和财务制度等多方面进行了详细说明。《关于加强和改革农村学校教育若干问题通知》（1983年）要求高等学校为农村培养和输送专门人才、培训师资;加强農业科技的研究和推广工作，为农村提供更多的技术服务;坚持“两条腿走路”的方针，多渠道切实解决经费问题。
（二）创新农民职业教育培训方式
农民职业教育培训体系的恢复与重建需要打破普通教育、职业教育、成人教育间的藩篱，整合乡村教育资源，创新农民职业教育培训形式。《关于第二次全国农民教育工作会议的报告》（1980年）指出，社队要举办各种形式的农民技术学校（班）;各级农科网（站）和农村科普组织要采取多种形式广泛开展科学技术教育，例如试办农业函授教育或组织电视教学。新形势下，中国农民整体素质依然不高，农民职业教育培训亟待加强。据统计，中国农村劳动力中接受过短期培训、初级培训的分别占20.00%、3.40%，而接受中等职业教育培训的仅占0.13%[21]，农民接受职业教育培训状况不容乐观。基于此，1988年国家教育系统提出了以推广实用技术、提高农村劳动者素质、推进以农村教育改革发展、促进农村经济发展和社会进步为目的的“燎原计划”，为“星火计划”“丰收计划”培养农技人才。同时，开展以推广实用技术为主的试验，通过技术培训和信息服务促进当地经济的发展，增强农村吸收和运用科学技术的能力，促进农村两个文明建设。农民技术教育已由单一模式转变为普及推广培训、技术资格培训、中专学历教育的多样态层次，相关部门相互协调配合下的多渠道培训应运而生[22]，开启了广播电视、录音录像等现代教育手段在农民技术教育工作中运用的新局面。
（三）倡导农民技术、科学与文化素质并举
一是将科技融入农民职业教育培训。邓小平指出：“农业要发展，一靠政策，二靠科学”[23]，主张九年义务教育和职业技术教育并举、基础文化教育和技能培训相结合。在建立农村社会主义市场经济体制、实现农业现代化的过程中，必须依靠科技进步和提高农民素质。《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》（1979年）中提出了“极大的提高农民首先是青年农民的科学水平”的任务，随即召开的全国农民教育工作会议提出要在今后一段时间广泛开展农业科学技术教育。此后，在农业广播电视教育系统的推动下，纵深与延展并行的开放式农民教育系统逐步形成，成为农民科技培训工作的主要阵地。《关于第二次全国农民教育工作会议的报告》要求广泛开展和普及农业科学技术教育，并对技术教育的对象、方法、技术政策等问题作了原则性规定。《全国农民教育座谈会纪要》（1980年）也把开展技术教育视作社队培养技术力量、提高技术水平的重要途径。二是把职业教育和文化教育联系起来，把对农村劳动者的文化教育和技术培训作为一项重要任务，提高农民科学文化水平[24]。《中华人民共和国农业法》（1993年，以下简称《农业法》）第五十六条规定，通过“支持农民举办各种科技组织提高农民的文化技术素质”。《中国教育改革和发展纲要》（1993年）提出“把文化教育和职业技术教育结合起来”的战略方针，为农民全方位发展规划了蓝图。
（四）组织编写农民职业技术教育教材
为进一步促进农民职业教育培训的系统化和规范化，农牧渔业部和教育部成立了农民职业技术育教材编辑委员会，负责领导并决定编写方针、原则，研究解决有关的重要问题，同时要求各教材编写单位认真选派业务能力强、熟悉农村生产实际、教学经验丰富的教师担任主笔，并邀请有关高、中等农业院校、科研单位和县农业技术推广人员参加审定工作。教材的编写活动经费，分别由两部和省农业、教育行政部门给予必要的补助[25]。农牧渔业部教育司和教育部成人教育司于1982年确定了编写农民职业技术教育教材的指导思想，即因地制宜，面向农村实际，充分注意广大农民发展生产，必须适应农村劳动、生活的特点和农民接受能力的实际水平;明确培养目标，着重实用性，坚持理论与实际结合;注意教材的科学性、系统性和农民自学的需要。《关于编写农民职业技术教育教材的通知》（1983年）正式启动农民职业技术教育教材的编写计划，包括初级本和中级本两类教材：初级本主要适用于具有初中和实践经验丰富的高小文化程度的大队干部、小队干部、专业户、科技示范户、专业组骨干等青壮年农民学习，并且按学制一年、专业基础课和技术课讲400～500学时编写，学习后达到农村初级职业学校毕业水平;中级本主要适用于具有初、高中文化程度的县社干部、农民技术员和农村知识青年学习，并且按学制二年、专业基础课和技术课讲授800～1000学时编写，学习后达到农村中级职业学校毕业水平。 （五）初步探索农民资格证书制度
探索农民资格证书制度，推动农民职业教育培训朝着全面制度化的道路前行，敦促了农民职业教育培训恢复工作的迅速铺开。《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（1991年）要求“视条件逐步实行农民技术资格证书制度”，在农村完善农民技术人员职称评定制度。1991年，农科教统筹协调领导小组召开会议研究并部署了包括逐步推进“绿色证书”制度在内的四项工作。在系统总结我国农民职业技术教育实践的基础上，1990年开展了“绿色证书”制度试点工作;《国务院办公厅转发农业部关于实施“绿色证书工程”意见的通知》（1994年）把逐步建立和完善符合中国国情的“绿色证书”制度作为绿色工程的目标和任务，为建立与现代化农业相适应的农业从业培训和资格证书制度奠定基础;2001年以后，我国“绿色证书”培训步入了规范化、制度化的轨道。在对从业农民开展“绿色证书”培训的同时，有关部门下发了《关于在农村普通中学试行绿色证书教育的指导意见》（2005年），在农村中学增设“绿色证书”课程，推行双证制，促进农村职前教育与职后教育衔接。在“绿色证书工程”的实施过程中，通过对农民进行相应的岗位培训，打造出一支农民技术骨干队伍。到2006年，全国已有31个省（区、市）组织开展了“绿色证书”培训工作，2000多万农民参加培训，1000多万农民获得绿色证书[26]。逐步在摸索中走向成熟的农民职业资格证书制度是扎实提升农村劳动力素质的迫切需求，也是对农民职业教育培训实际效果与质量的具体考量。
四、世纪选择：农民职业教育培训变革的调整与转型（1996-2009年）
跨越新世纪，中国推进城镇化的条件日渐成熟，职业教育的服务对象进一步扩大，农村职业教育更要做好农村人口尤其是失土农民的培训与服务工作。结合国家实施西部大开发、城镇化以及社会主义新农村建设战略，围绕塑造区别传统农民、适应新世纪战略发展的“新型农民”，农民职业教育培训开始调整与转型。“十五”开局第二年，第四次全国职业教育工作会议（2002年）确立了新时期职业教育的重要地位，通过体制创新、制度创新和教育教学改革为农业、农村和农民服务;会后国务院发布《关于大力推进职业教育改革和发展的决定》（2002年）为农民职业教育培训变革的调整与转型指明了道路。
（一）以新型农民为培养目标做好“三农”人才储备
第三次全国职业教育工作会议（1996年）上，时任国务院总理李鹏发表了重要讲话：“培养更多的具有一技之长，德、智、体全面发展的新型劳动者，培养大批掌握现代科技知识的新型农民。”由农业部、财政部和团中央共同组织实施的“跨世纪青年农民科技培训工程”（1999年，以下简称“跨培工程”）7年中相继在全国31个省、自治区、直辖市的1256个县（市、区、旗及团场）展开，培训青年骨干农民达到350万人，成为新世纪我国农村觉悟高、懂科技、善经营的科技致富带头人，极大地调动了农民参加培训的积极性[27]。通过“绿色证书工程”“跨培工程”“新型农民创业培植工程”“农村富余劳动力转移就业培训工程”“农业远程培训工程”（以下简称“五大工程”）培养一大批能从事专业化生产和产业化经营的新型农民，“五大工程”的培训对象、目标各有侧重，相互衔接。2009年，教育系统贯彻落实党的十七届三中全会“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民”的要求，认真组织实施教育部“农村实用技术培训计划”，加大新型农民培养培训力度，提高农民职业技能和综合素质。
（二）以强化农村劳动力转移培训为重心促进城乡协调发展
20世纪90年代中后期，产业结构调整加快，大规模城市化活动迅速铺开，打工浪潮的涌现给农民教育工作带来新的挑战。农村劳动力转移已成为推动城乡经济协调发展、建设现代农业、解决“三农”问题的重要途径。首先，大力實施农村劳动力转移培训的战略部署。为了更好地在全国范围内推进农村劳动力转移培训工作，国家相关部门陆续出台了一系列相应的重大措施：制定《2003-2010年全国农民工培训规划》（2003年，简称《培训规划》）开启农民工培训之窗;国务院六部委发起“农村劳动力转移培训阳光工程”（2004年）;国家劳动和社会保障部组织实施“春风行动”以帮助进城农民工的培训和就业;教育部联手国务院扶贫办启动贫困地区农村劳动力转移培训工作、联手国务院三峡办开展库区移民劳动力转移培训等相关职业教育工作。其次，职业技术培训规模持续扩大。全国农村劳动力转移培训经验交流会（2004年）上，时任教育部部长周济发表讲话，要求推动教育系统兴起为农村劳动力转移培训服务的高潮。《关于实施农村实用技术培训计划的意见》（2005年）提出努力扩大培训规模的目标：全国农村实用技术培训人数逐年增长1500万人以上，农民培训率逐年增长5个百分点以上。据统计，2009年教育系统共开展农村劳动力转移培训4249.31万人次，具体情况如表3所示[28]。与2008年统计数据比较，2009年教育系统农村劳动力转移培训总数增加300.10万人次，其中，技能性培训数量增加167.87万人次，转移后培训数量增加91.45万人次[29]。最后，认真做好农民工培训工作。《培训规划》以“整合资源，创新机制”为基本原则，制定农民工培训激励政策，从加强师资队伍建设、教材开发、信息服务等方面完善农民工培训服务工作。《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005年）要求通过实施国家农村劳动力转移培训工程切实提高进城农民工的职业技能，实现稳定就业。国际金融危机爆发后，教育部高度重视返乡农民工职业技能培训工作，印发了《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》（2008年）和《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训工作的通知》（2009年，以下简称《培训工作通知》）要求各级教育行政部门和职业学校做好返乡农民工职业技能培训工作。
（三）以深化“三教统筹”改革为中心健全农民职业教育网络 中央及各地有关部门高度重视农科教示范区建设的辐射带动作用，逐步形成了比较完善的、统筹结合水平较高、辐射带动能力较强的农科教结合示范体系。依托县级职教中心，形成一批设施、设备条件基本满足技能型人才培养要求和基本满足农村劳动力转移培训要求的职业教育基地，初步建构了农民职业教育网络。一方面，深化“三教统筹”引领农村改革，促进“农科教”结合。《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年）深度促进农村普通教育、成人教育和职业教育的协调发展与综合改革，明晰了“三教统筹”的重要意义。七部委联合发布《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（2004年）要求继续推进农科教结合和“三教统筹”，有效整合并充分利用各方教育资源，大力开展农民实用技术培训。为切实推动农村实用技术培训计划，教育、农业、劳动等部门联合行动，不断强化农科教结合、“三教统筹”，教育部下发《关于实施农村实用技术培训计划的意见》（2005年）。另一方面，依托各级农村教育培训中心建设，打造农民职业教育培训网络体系。《2003-2010年全国新型农民科技培训规划》（2003年）指出，利用农业广播电视学校体系或农业科技教育培训机构，建立并完善以各级农业科技教育培训中心为骨干的相互衔接、上下贯通的农民科技教育培训体系，为实施“五大工程”提供保障。《教育部关于实施农村实用技术培训计划的意见 》（2005年）要求加强培训网络建设，发挥“高校农业科技教育网络联盟计划”的技术带动与辐射作用，形成实用型和开放型的农民实用技术教育培训网络。农民职业教育培训网络成效显著，到2005年底，累计培养中等职业技术人才364万人，高等专业人才58万人，绿色证书学员近920万人，青年农民420多万人，开展各种农业实用技术培训1.5亿人次;农村劳动力转移培训1203.6万人（其中引导性培训833.6万人，职业技能培训370万人）[ 30]。
（四）以优化保障机制为支柱规范农民职业教育培训
政府部门积极开展优化农民职业教育培训保障支持系统的探索，通过一系列政策为农民职业教育培训系统良性运转保驾护航。首先，多渠道筹措、规范化管理农村职业教育技术培训经费。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年，简称《加强农村教育工作的决定》）就新时期农村教育工作发展做出了全面部署，要求逐步形成政府扶持、用人单位出资、培训机构减免经费、农民适当分担的投入机制。加强对农民科技培训投入是我国加入WTO后重要的“绿箱”政策，《农民科技培训规划》要求开拓多元经费筹措渠道，建立市场经济条件下的投入保障机制，确保资金及时足额到位，实行项目管理、专款专用。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005年）要求各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，不断增加投入。其次，加强农村职业教育师资队伍建设。《实用技术培训计划的意见》提出要建设一支数量适当、结构合理、专兼结合、素质较高的教师队伍保证农村实用技术培训有效开展。按照《关于制定中小学教职工编制标准的意见》（2001年）精神，落实农村成人教育教师编制，加强对农村成人教育干部教师和普通中小学农村实用技术培训教师的培训工作，提高教师素质和能力。最后，积极推进农民职业教育培训工作法制化建设进程。《农民科技培训规划》指出，要依据《农业法》（2012年修正）、《中华人民共和国农业技术推广法》（1993年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）和《中华人民共和国职业教育法》（1996年）开展农民培训工作，加强相关法律法规的宣传，加大执法和督察力度;制定农民科技培训的专门法律法规，开启农民职业教育培训的法制化进程。
五、注重内涵建设：以培育新型职业农民为抓手的深刻变革阶段（2010年至今）
进入新时代，我国处于向现代农业转变的关键时刻，新农村建设进入新时期。《国家中长期人才发展规划纲要 （2010-2020年）》（2010年）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年）和《全國农业现代化规划（2016-2020年）》（2016年）等政策文件中有关农业现代化发展和对农民技能培训的战略部署，指导全国农民职业教育培训工作全面开展，有力支撑农业和农村经济发展，以新型职业农民为抓手引领农民职业教育培训工作转向纵深式内涵建设，提升内涵式发展量级，重视农民的终身教育与立体式成长，为发展现代农业和振兴乡村提供强有力的人才支撑。
（一）渗透终身学习理念
随着信息化社会的到来，阶段性、项目驱动式的传统农民职业教育培训远不能满足农民对知识和信息更新速度的要求。改变以往为了完成短期生产任务、机械提高农业产量而采取的阶段性学习的教育方式，向终身学习方向迈进的转向趋势日趋凸显。构建农民终身教育体系、加强对农民的教育培训是新农村建设的主要任务，提高农业综合生产能力的重要举措，是解决农民增收问题的治本之策[31]。“十二五”期间，通过重点实施农民学历提升工程、农民教育培训条件建设工程、农民教育培训师资队伍建设工程等，全方位服务农民职业教育培训工作。《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》（2011年）要求逐步形成适应县域经济社会发展要求且体现终身教育理念的现代农村职业教育体系。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（2014年）要求重视劳动者终身学习，打造开放灵活的现代职业教育系统，使职业教育成为促进全体劳动者可持续发展的教育，“为职业发展而学习”成为学习者的追求目标。《“求学圆梦行动”实施方案》充分利用现有资源及服务平台，搭建面向农民工开放优质网络学习资源的公共服务平台，建立线上线下相结合、非学历与学历教育并重、工作学习一体化的农民工继续教育新模式，帮助农民工实现终身学习。《职业教育与继续教育2018年工作要点》（2018年）提出“以做大培训为重点搭建人才成长‘立交桥’”，坚持学历教育和培训并举，为劳动者转岗择业和持续发展提供支撑。2018年以来，全国农业科教云平台功能日益扩展，有效支撑了线上线下并进的融合式培训，注册用户突破200万，新型职业农民培育课程及相关农业生产技术视频4639个，累计在线解答农民问题150万条[32]，为农民终身发展打造了广阔学习平台。 （二）紧抓新型职业农民的培育工作
大力培养新型职业农民是打造农村贤达、夯实乡村治理基础的战略需要， 也是农耕文化传承、美丽乡村建设的必然选择[33]。一是新型职业农民的战略地位。新型职业农民不是一个舶来品，是伴随政策演进所沉淀下来的精华产物。《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（2012年）首次提出大力培育“新型职业农民”，开启了新时代我国搭建新型职业农民培育政策框架的新征程;《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（2013年）对新型职业农民的培育对象加以说明，要求“着力加强农业职业教育和职业培训”;《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年）通过“中等职业教育国家助学政策”“开展面向新型农业经营主体的直通式气象服务”，为培育工作创设了便利的政策空间;2014年“培育新型职业农民”被增加进国务院政府工作报告的六项重大修改中[34];在《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》（2016年）中，新型职业农民教育被纳入国家教育培育发展规划;当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村主要表现在“新型职业农民队伍建设亟需加强”[35]，要通过“大力培育新型职业农民”为实施乡村振兴战略破解人才瓶颈制约;同年9月，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（简称《战略规划》）提出坚持农民主体地位，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用。国家高度重视新型职业农民的培育，在宏观政策方面指明了我国农民发展的方向和思路，通过培育新型职业农民为推进农业现代化提供人才支撑。二是新型职业农民的资金扶持。《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善助学金制度的意见》（2012年）、《新型职业农民中等职业教育学生资助办法》（2014年）、《关于做好2014年农民培训工作的通知》（2014年）等政策都对农民学员学费和助学金进行了具体规定。充足的资金扶持是落实政策的重要物质基础。三是新型职业农民的培育主体。《关于加强农业广播电视学校建设加快构建新型职业农民教育培训体系的意见》（2013年）和《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》（2016年）均强调发挥农业广播电视学校和农业院校在农民职业教育培训中的主渠道作用，加快构建以农广校为基础依托的新型职业农民教育培训体系[36];《中等职业学校新型职业农民培养方案》（2014年）又将中等职业院校纳入到培育新型职业农民的系统工程中[37]。在政策指引下，充分释放了农业广播电视学校、中等职业学校、农业院校等培育主体的正向功效。在一系列政策文件的指引下，我国新型职业农民培育工作取得了诸多丰硕成果。2018年首届全国新型职业农民发展论坛指出，截至2016年末，全国新型职业农民总量达到1401万人，45岁及以下的新型职业农民占54.35%，高中及以上文化程度的新型職业农民占30.34%，新型职业农民年龄结构正在优化，文化程度大幅提升，其发展质量在稳固发展中实现突破[38]。
（三）开拓探索多样化培训机制
积极探索多层次、多样态的农民职业教育培训机制，构建创新合理的新型职业农民培育制度，是该阶段的显著特点之一。《全国农民教育培训“十二五”发展规划》（2012年，简称《发展规划》）提出了“构建政府主导、农业部门牵头、有关部门配合、社会力量广泛参与的工作机制;以政府主导，社会、企业和个人共同资助的多元化投入机制;农民教育培训需求反馈机制;完善政策支持体系”四方面的保障举措，积极推动新时期农民职业教育培训工作的顺利开展。教育部“加快发展新型职业农民中等职业教育”专题座谈会（2013年）上教育部副部长鲁昕指出，“要积极探索建立全国性农民学分银行，构建公益性的新型职业农民培养培训制度。”[39]《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）作出了“积极发展多种形式的继续教育，推进农民继续教育工程，创新农学结合模式”的重要指示。此外，有针对性地开展创新创业培训。《发展规划》明确了“十二五”全国将大力开展多层次农民教育培训工作，其中包括“扎实开展农民创业培训”：通过对有条件的农民和返乡农民工进行技术指导、政策扶持和跟踪服务，提高其创业能力。《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》（2016年，简称《“求学圆梦行动”实施方案》）要求通过开展创新创业教育培训提高农民工创新创业意识和能力，推动“大众创业、万众创新”;开展立足岗位的创新培训;面向有创业意愿的农民工开展以创业意识教育、创业项目指导和企业经营管理为主的创业培训;面向有返乡创业意愿的农民工开展针对性技术培训。
（四）服务农业产业现代化发展新态势
进入新时代，我国农业产业大踏步前行，其现代化发展势不可挡。2015年“中央一号文件”再次围绕农业现代化，表明国家对加快发展现代化农业的决心和意志。在此期间，国家通过政策驱动，提升农民职业教育培训支撑现代农业发展的能力并作出有益尝试。一是以引领农业产业现代化发展为主要内容。新时代我国农民职业教育培训实现了全面转型，紧紧围绕“十三五”规划提出的农业现代化主要目标和教育现代化重要任务，以现代农业发展和农民科技需求为导向，立足于农业产业布局和各地农业发展实际。《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》（2017年）指出要坚持立足产业，把服务现代农业产业发展作为培育新型职业农民的出发点和落脚点，围绕农业供给侧结构性改革工作主线，以绿色发展为导向，加快推进农业转型升级。二是优化职业教育服务农业产业布局。服务农业、支撑产业是新时代农民职业教育培训工作的首要任务。《建设规划》提出建立公益性农民培养培训制度，以农业职业院校为主体，着力搭建覆盖全国、服务完善的现代职业农民教育网络。《战略规划》再次强调了“优先发展农村教育事业”的重要战略地位，积极推动职业院校布局结构调整，以县级职教中心的全面建设为主要举措，满足乡村产业发展和乡村振兴的人才建设需要。 自新中国成立以来，农民职业教育培训体系各子系统内部基本形成了较完备的政策体系，各项政策存在交织重叠，共生政策合力促使政策效益增加，深刻促动传统农民角色向新型职业农民角色蜕变、阶段性教育目标向终身教育指向转变、单一教育路径向系统多元教育路径转化。乘着改革开放吹来的教育改革东风，呈现的是农民职业教育培训体制机制改革不断深化的过程，也是中国特色社会主义农民教育制度体系健全、完善与创新的过程，同时也展现了自身在迎合社会事业发展中的独立性与特性。尽管外部环境、亟待解决的教育问题、教育改革的具体方略因不同阶段时期各异，但教育为人民服务的制度伦理未曾改变，教育优先发展的战略高度不变[40]。农民职业教育培训的嬗变轨迹在政策引擎持续推动下，表现为国家与各级各类政府及其部门之间相互衔接配合，政府与农业产业、农村发展、各级各类学校等相互配适协调，不同教育利益主体间的调适博弈，是一个从萌芽起步到重建农民职业教育培训秩序，进而力图突破传统规约、推进新时代农民终身发展的创新跨越式过程。与此同时，要在未来的发展过程中妥善解决有利于规范新型职业农民培育的法制化问题;彰显农民教育“公平性”价值理念的公平性问题;重视政策条款完善的同时注重政策效益的实现程度，检视现有政策的效益性问题[41];政策执行作为一个有组织的活动系统，对公共利益进行调整的执行性问题[42]。
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Abstract