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最近，通过全面调查与抽样调查相结合的方法，对如皋市脱贫攻坚工作进行了一次调查研究。该市从2003年开始有计划、有组织地开展了“百村万户”帮扶工程，2008年起按照省委、省政府《关于实施脱贫攻坚工程的意见》(苏发[2008]12号)要求，实施脱贫攻坚工程。近三年来，市委、市政府以高度的责任感和使命感，把扶贫开发、脱贫攻坚作为全面小康社会建设的一项硬任务，放在突出的位置，通过“双帮”、“千企连百村，共建新农村”以及今年开展的“双联双助”(即单位联村，助推小康建设；党员联户，助推增收致富)工作，不断整合、优化帮扶资源，创新、完善帮扶机制，实行农村低保和扶贫开发两项制度有机结合，并加强督查指导，进行严格考核，取得了可喜的帮扶成果。据初步统计，近三年全市通过帮扶累计培训转移贫困劳动力18132人次，帮助发展公司制企业1082家，发展高效种养园区986个，通过帮扶单位或个人直接出资或协调资金(包括实物折价)10455万元，为新农村建设和贫困农户增收注入了活力。经过省检查验收确认，至2009年底累计脱贫率达67.9％。在全市建档立卡的53850贫困人口中，已有36564人家庭年人均纯收入达到或超过2500元(今年1月1日起全市低保标准由每人每年2040元，提高到2520元)，完成省定序时脱贫任务，脱贫率列南通六县市之首，被评为全省脱贫攻坚工作先进单位，市扶贫办连续4年被评为全省扶贫系统先进集体，是全国农村低保制度与扶贫开发制度有效衔接试点市(县)。
但调查中也发现当前扶贫开发、脱贫攻坚工作中存有一些值得注意和亟待加以研究解决的几个问题：
1 社会上对帮扶工作认识存在一定的误区。社会上，乃至一部分机关单位部门误认为脱贫攻坚任务已基本完成，帮扶工作不需要开展了。事实上，据调查，至2009年底全市人均家庭纯收入低于4000元(占全市人均纯收入的一半)的还有42312户(占全市总农户11.7％)，106210人(占全市总农业人口8.9％)；刚刚脱贫处于人均2500元边缘的贫困农户，有一部分是通过“输血”式实现的，经济基础还比较脆弱，稳定增收机制尚未形成，增收致富和遏制返贫工作难度还比较大；仍有一部分农户处于“三无”(无技术、无劳力、无资金)状态，或因重病、因残等急需社会救助和帮扶，对照贫困农户“应保尽保、应帮尽帮”的要求，扶贫工作仍任重而道远。
2 “政府主导、社会参与”还未形成制度化。从基层干部和贫困农户对近几年不同层面的帮扶单位帮扶情况满意度问卷调查看，市级机关居首，国有及镇域规模企业滞后。今年全市1077家规模企业，只有106家与村签订了“村企共建协议”，这反映现在一些企业的社会责任观念及“以工哺农”的大局意识比较淡薄，现在企业完全靠政府行政推动参与帮扶，一旦政府工作缺位，则企业参与帮扶可能会落空。
3 对贫困农户的应急救助力度不够、渠道不畅。对应该得到应急救助的对象、条件、标准、程序等尚不明确，及时、主动地实施应急救助的渠道不够畅通。
4 资金是制约贫困农户增收致富的瓶颈。目前对贫困农户资金和贷款的扶持面窄、量小，远远不能满足广大农户增收致富的需求。
5 市(县)扶贫机构至今还是临时机构，人少事多，在某种程度上影响了工作的开展。
针对以上情况，我们有以下几点思考：
1 进一步统一做好对扶贫开发工作的认识。
低保标准达到人均2500元，省定绝对贫困现象基本消除后，对照全面建设更高水平小康社会的目标，做好扶贫开发工作，特别在“十二五”期间如何将扶贫开发工作提高一个新的水平，这是建设和谐社会的重要内容。
2 提高结对帮扶贫困线标准。
随着社会经济的发展，贫困线也应是动态的，在实现全面小康，农村人均纯收入过万元以后，扶贫开发的主要对象应该是为“相对贫困”的农户提供更多的发展机会。按照“相对贫困”的传统测算方法，一般以当地年人均纯收入的一半作为相对贫困的标准，“水涨船高”，因地区而异。
3 继续推行农村低保与扶贫开发两项制度的有效衔接。
对符合低保条件的贫困农户，要做到“应保尽保、应补尽补”，“有进有出”。应建立低保对象的补助标准随着财政收入的增长而相应提高的制度。对有劳动能力的低收入农户，继续实行扶贫开发，做到“应帮尽帮”，激发其积极性，增强自我增收致富的能力。
与两项制度有效衔接相关的扶贫、民政、统计等部门要在市委、市政府的统一领导下密切协作，资源共享。
4 建立正常的帮扶制度。
(1)建立正常的机关单位和党员干部帮扶制度。这是践行立党为公、执政为民、改变机关作风、密切党群干群关系、培养锻炼年轻干部、服务大局、共建更高水平小康社会的有效载体和路径之一。其关键点在于：一是单位之间不搞任务平摊。根据单位之间的差异，有实力的机关单位可能既有帮村任务也有帮户任务，而其他机关单位只有帮户任务。二是明确帮扶任务和目标。帮村主要是助推更高水平小康社会建设，帮户主要是帮助增收致富。三是一定要做到三年包干帮扶。防止和克服帮扶单位的短期行为，提高帮扶效果，对完不成帮扶任务、达不到帮扶目标的继续帮扶。帮扶工作列入机关年终共性目标考核，并加大考核力度，与评先、评优、提拔任用挂钩。
(2)发动企业参与帮扶，实行村企共建。有一定规模的工商企业是很有实力的一项帮扶资源。其关键点在于：一是加强宣传，提高企业“以工哺农、以工建农”、回报社会的思想认识和大局意识；二是政策引导，凡是享受国家对企业的奖励、补贴和政策优惠的企业，要积极参与帮扶，包括带动一定比例的贫困农户从项目受益，吸纳一定数量的贫困劳动力就业，与镇村共建公益设施。捐赠公益事业的费用进行税前列支、允许以企业或企业家个人冠名等。三是措施落实，要通过文件予以明确，并在项目立项、验收、政策兑现时检查落实情况。
(3)发动合作经济组织带动低收入农户增收致富。有一部分合作经济组织按政策享受了财政补助和贷款贴息优惠，也应承担带动低收入农户增收的义务，为低收入农户提供就业、技术、种苗、销售等服务，对不愿承担带动义务的就不应该享受国家的奖补资金，这要从政策上加以明确。
5 “因户制宜”，扎实推进“一户一策”。
帮扶单位和帮扶人员要做到扶贫先知贫，在进村入户调查了解的基础上，弄清贫困农户的致贫原因、人口劳力结构及其素质、家庭生产经营条件以及制约该户增收的主要因素等，因户制宜、遵循自愿原则，共同制定“一户一策”，选准增收项目，注重实施效果，切忌一刀切。其关键点在于：
(1)加强贫困劳动力的培训转移。 靠劳务增收是脱贫致富的捷径。一是要加大财政投入，财政用于农村劳动力培训的经费中，要划出一定份额，由扶贫部门牵头，组织实施贫困劳动力技能培训。二是明确培训重点。在当前贫困农户剩余劳力不多的情况下，培训对象应着重针对已经就业的低能贫困劳力，要抓住有利时机对他们进行岗前或在岗培训，使之掌握一技之长，提高他们靠技能增加劳务收入份额的能力。同时，鼓励并帮助贫困农户家庭未外出就业、初高中毕业后未继续升学的在乡青年，到中等职业技术学校接受教育，落实好助学金资助政策，由学校推荐就业。对“零转移贫困家庭”的特殊困难劳动力，由政府购买公益性岗位，或由村(社区)安排护绿、护水、护路等力所能及的生产公益岗位，帮助其实现稳定就业。三是对积极自主创业、返乡创业的个人，或为贫困劳力提供就地转移就业岗位的企业，要在工商登记、用电用水、贷款贴息、税费减免等方面给予更大的优惠和鼓励，政府部门要主动关心，打通绿色通道，提供系列服务。
(2)完善帮扶联系卡制度。
帮扶联系卡制度是帮扶双方加强联系和沟通的有效形式，也是各级领导了解、检查帮扶工作的有效途径。为了进一步发挥联系卡的实际效益，防止流于形式，甚至有卡不用，应将这一制度列入帮扶工作的考核内容。将所办实事、所增加的收入、年度帮扶计划完成情况等一一登记在卡上，采取由被帮扶农户在卡上签字认可、年终将联系卡交市帮扶考核部门、通过电话联系及市帮扶督导组抽查等途径加以考核。
(3)加大社会救助力度。
对因病、因灾、子女上学或其他突发事件导致基本生活困难的贫困农户，以及低保对象以外的无固定收入的重残人员，采取大病补助，实行临时性生活困难救助来解决，并提高补助、救助标准。同时，充分发挥市慈善组织、村(社区)爱心超市、爱心基金及帮扶单位(个人)捐助的作用，帮助这一弱势群体解决燃眉之急，防止返贫。要整合救助资源，编印、发放有关宣传手册，做到阳光操作，相关部门热情主动提供服务，畅通应急救助通道。
6 创造条件大力实施扶贫小额贷款工程。
一是要扩大发放范围。随着社会经济的发展，贫困线的提高，农户发展经济的需要，应拓宽扶贫小额贷款的发放范围，全面实施扶贫小额贷款政策，这也是通过财政贴息增加公共财政对农民增收的投入。二是要提高单户贷款额度。三是加大对合作经济组织、种养大户带动贫困农户的贷款份额。四是市(县)可以参照省扶贫小额贷款的运作模式和相关政策，开展自己的扶贫小额贷款工程。由市(县)财政提供担保和贴息，面向带动低收入农户增收效果显著的合作经济组织、种养大户和低收入农户。五是要加强组织领导。建立健全、充实调整市(县)、镇扶贫小额贷款发放协调领导小组，将此项工作列入市级机关相关职能部门和镇年度共性目标考核。扶贫、信用、财政等部门要做好扶贫小额贷款的宣传、发放、回收、贴息等服务工作，确保扶贫小额贷款“放得出、收得回、有效益”。
7 加强扶贫机构和队伍建设
建议上级进一步加强市(县)扶贫机构的组织领导，关心其队伍建设，积极争取做到有机构、有编制、有人员、有预算，开展人员培训，健全扶贫工作领导小组或建立联席会议制度。加强与扶贫开发基金会，以及组织部、财政局、统计局、劳动、民政等部门的横向联系，为扶贫开发奠定坚实的工作基础。
但调查中也发现当前扶贫开发、脱贫攻坚工作中存有一些值得注意和亟待加以研究解决的几个问题：
1 社会上对帮扶工作认识存在一定的误区。社会上，乃至一部分机关单位部门误认为脱贫攻坚任务已基本完成，帮扶工作不需要开展了。事实上，据调查，至2009年底全市人均家庭纯收入低于4000元(占全市人均纯收入的一半)的还有42312户(占全市总农户11.7％)，106210人(占全市总农业人口8.9％)；刚刚脱贫处于人均2500元边缘的贫困农户，有一部分是通过“输血”式实现的，经济基础还比较脆弱，稳定增收机制尚未形成，增收致富和遏制返贫工作难度还比较大；仍有一部分农户处于“三无”(无技术、无劳力、无资金)状态，或因重病、因残等急需社会救助和帮扶，对照贫困农户“应保尽保、应帮尽帮”的要求，扶贫工作仍任重而道远。
2 “政府主导、社会参与”还未形成制度化。从基层干部和贫困农户对近几年不同层面的帮扶单位帮扶情况满意度问卷调查看，市级机关居首，国有及镇域规模企业滞后。今年全市1077家规模企业，只有106家与村签订了“村企共建协议”，这反映现在一些企业的社会责任观念及“以工哺农”的大局意识比较淡薄，现在企业完全靠政府行政推动参与帮扶，一旦政府工作缺位，则企业参与帮扶可能会落空。
3 对贫困农户的应急救助力度不够、渠道不畅。对应该得到应急救助的对象、条件、标准、程序等尚不明确，及时、主动地实施应急救助的渠道不够畅通。
4 资金是制约贫困农户增收致富的瓶颈。目前对贫困农户资金和贷款的扶持面窄、量小，远远不能满足广大农户增收致富的需求。
5 市(县)扶贫机构至今还是临时机构，人少事多，在某种程度上影响了工作的开展。
针对以上情况，我们有以下几点思考：
1 进一步统一做好对扶贫开发工作的认识。
低保标准达到人均2500元，省定绝对贫困现象基本消除后，对照全面建设更高水平小康社会的目标，做好扶贫开发工作，特别在“十二五”期间如何将扶贫开发工作提高一个新的水平，这是建设和谐社会的重要内容。
2 提高结对帮扶贫困线标准。
随着社会经济的发展，贫困线也应是动态的，在实现全面小康，农村人均纯收入过万元以后，扶贫开发的主要对象应该是为“相对贫困”的农户提供更多的发展机会。按照“相对贫困”的传统测算方法，一般以当地年人均纯收入的一半作为相对贫困的标准，“水涨船高”，因地区而异。
3 继续推行农村低保与扶贫开发两项制度的有效衔接。
对符合低保条件的贫困农户，要做到“应保尽保、应补尽补”，“有进有出”。应建立低保对象的补助标准随着财政收入的增长而相应提高的制度。对有劳动能力的低收入农户，继续实行扶贫开发，做到“应帮尽帮”，激发其积极性，增强自我增收致富的能力。
与两项制度有效衔接相关的扶贫、民政、统计等部门要在市委、市政府的统一领导下密切协作，资源共享。
4 建立正常的帮扶制度。
(1)建立正常的机关单位和党员干部帮扶制度。这是践行立党为公、执政为民、改变机关作风、密切党群干群关系、培养锻炼年轻干部、服务大局、共建更高水平小康社会的有效载体和路径之一。其关键点在于：一是单位之间不搞任务平摊。根据单位之间的差异，有实力的机关单位可能既有帮村任务也有帮户任务，而其他机关单位只有帮户任务。二是明确帮扶任务和目标。帮村主要是助推更高水平小康社会建设，帮户主要是帮助增收致富。三是一定要做到三年包干帮扶。防止和克服帮扶单位的短期行为，提高帮扶效果，对完不成帮扶任务、达不到帮扶目标的继续帮扶。帮扶工作列入机关年终共性目标考核，并加大考核力度，与评先、评优、提拔任用挂钩。
(2)发动企业参与帮扶，实行村企共建。有一定规模的工商企业是很有实力的一项帮扶资源。其关键点在于：一是加强宣传，提高企业“以工哺农、以工建农”、回报社会的思想认识和大局意识；二是政策引导，凡是享受国家对企业的奖励、补贴和政策优惠的企业，要积极参与帮扶，包括带动一定比例的贫困农户从项目受益，吸纳一定数量的贫困劳动力就业，与镇村共建公益设施。捐赠公益事业的费用进行税前列支、允许以企业或企业家个人冠名等。三是措施落实，要通过文件予以明确，并在项目立项、验收、政策兑现时检查落实情况。
(3)发动合作经济组织带动低收入农户增收致富。有一部分合作经济组织按政策享受了财政补助和贷款贴息优惠，也应承担带动低收入农户增收的义务，为低收入农户提供就业、技术、种苗、销售等服务，对不愿承担带动义务的就不应该享受国家的奖补资金，这要从政策上加以明确。
5 “因户制宜”，扎实推进“一户一策”。
帮扶单位和帮扶人员要做到扶贫先知贫，在进村入户调查了解的基础上，弄清贫困农户的致贫原因、人口劳力结构及其素质、家庭生产经营条件以及制约该户增收的主要因素等，因户制宜、遵循自愿原则，共同制定“一户一策”，选准增收项目，注重实施效果，切忌一刀切。其关键点在于：
(1)加强贫困劳动力的培训转移。 靠劳务增收是脱贫致富的捷径。一是要加大财政投入，财政用于农村劳动力培训的经费中，要划出一定份额，由扶贫部门牵头，组织实施贫困劳动力技能培训。二是明确培训重点。在当前贫困农户剩余劳力不多的情况下，培训对象应着重针对已经就业的低能贫困劳力，要抓住有利时机对他们进行岗前或在岗培训，使之掌握一技之长，提高他们靠技能增加劳务收入份额的能力。同时，鼓励并帮助贫困农户家庭未外出就业、初高中毕业后未继续升学的在乡青年，到中等职业技术学校接受教育，落实好助学金资助政策，由学校推荐就业。对“零转移贫困家庭”的特殊困难劳动力，由政府购买公益性岗位，或由村(社区)安排护绿、护水、护路等力所能及的生产公益岗位，帮助其实现稳定就业。三是对积极自主创业、返乡创业的个人，或为贫困劳力提供就地转移就业岗位的企业，要在工商登记、用电用水、贷款贴息、税费减免等方面给予更大的优惠和鼓励，政府部门要主动关心，打通绿色通道，提供系列服务。
(2)完善帮扶联系卡制度。
帮扶联系卡制度是帮扶双方加强联系和沟通的有效形式，也是各级领导了解、检查帮扶工作的有效途径。为了进一步发挥联系卡的实际效益，防止流于形式，甚至有卡不用，应将这一制度列入帮扶工作的考核内容。将所办实事、所增加的收入、年度帮扶计划完成情况等一一登记在卡上，采取由被帮扶农户在卡上签字认可、年终将联系卡交市帮扶考核部门、通过电话联系及市帮扶督导组抽查等途径加以考核。
(3)加大社会救助力度。
对因病、因灾、子女上学或其他突发事件导致基本生活困难的贫困农户，以及低保对象以外的无固定收入的重残人员，采取大病补助，实行临时性生活困难救助来解决，并提高补助、救助标准。同时，充分发挥市慈善组织、村(社区)爱心超市、爱心基金及帮扶单位(个人)捐助的作用，帮助这一弱势群体解决燃眉之急，防止返贫。要整合救助资源，编印、发放有关宣传手册，做到阳光操作，相关部门热情主动提供服务，畅通应急救助通道。
6 创造条件大力实施扶贫小额贷款工程。
一是要扩大发放范围。随着社会经济的发展，贫困线的提高，农户发展经济的需要，应拓宽扶贫小额贷款的发放范围，全面实施扶贫小额贷款政策，这也是通过财政贴息增加公共财政对农民增收的投入。二是要提高单户贷款额度。三是加大对合作经济组织、种养大户带动贫困农户的贷款份额。四是市(县)可以参照省扶贫小额贷款的运作模式和相关政策，开展自己的扶贫小额贷款工程。由市(县)财政提供担保和贴息，面向带动低收入农户增收效果显著的合作经济组织、种养大户和低收入农户。五是要加强组织领导。建立健全、充实调整市(县)、镇扶贫小额贷款发放协调领导小组，将此项工作列入市级机关相关职能部门和镇年度共性目标考核。扶贫、信用、财政等部门要做好扶贫小额贷款的宣传、发放、回收、贴息等服务工作，确保扶贫小额贷款“放得出、收得回、有效益”。
7 加强扶贫机构和队伍建设
建议上级进一步加强市(县)扶贫机构的组织领导，关心其队伍建设，积极争取做到有机构、有编制、有人员、有预算，开展人员培训，健全扶贫工作领导小组或建立联席会议制度。加强与扶贫开发基金会，以及组织部、财政局、统计局、劳动、民政等部门的横向联系，为扶贫开发奠定坚实的工作基础。