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摘 要:我国的循环经济公众参与仍处于实验的初级阶段,尽管公众参与的力度越来越大,但是当前中国循环经济工作的公众参与观念、机制、深度和广度等诸多方面仍存在许多缺陷和不足。本文拟从法律、制度、组织、意识四个层面上提出构建公众参与循环经济的支持保障体系的几点建议。
关键词:循环经济 公众参与 可持续发展
中图分类号:F124.5文献标识码:A
随着我国资源的日益严峻以及政府对建立资源节约型社会和环境友好型社会的高度重视,循环经济越来越受到重视。学术界从不同领域、不同视角进行了积极的探讨,并提出了许多有价值的观点和建议,但对于公众参与却谈之甚少。从以往的研究成果以及中国实施循环经济的实践来看,循环经济工作中的公众参与问题仍然是一个亟待研究的理论课题。
一、循环经济的含义及其产生背景
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心,以“减量化、再利用、资源化”为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征,符合可持续发展理念的经济增长模式,是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济增长模式的根本变革。
20世纪80年代,我们仿效欧美传统的发展模式,用资源高消耗和生活高消费来刺激经济高速增长,导致了在追求资本生产率与利润最大化的同时带来了环境的大量破坏。为了减少对自然资源的消耗和生态系统的破坏,人们选择了循环经济这一发展模式。中共中央高度重视发展循环经济问题,江泽民、胡锦涛、温家宝等领导同志多次发表重要讲话,提出明确要求。中共十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议也明确提出,要大力发展循环经济,建设资源节约型、环境友好型社会。
二、公共参与循环经济的意义
(一)公共参与的含义。
公众指的是政府为之服务的主体群众,而公众参与是指群众参与政府公共政策的权利。循环经济中的公众参与的主体具有广泛性,有广义和狭义之分。广义的公众主要指公民个人和民间社会组织。世界银行认为公众包括直接受影响的人群、受影响团体的代表和其他感兴趣的团体三大部分。
(二) 公共参与循环经济的意义。
循环经济是一种有效平衡经济增长、社会发展、环境保护和资源高效利用的生态经济发展模式。循环经济除了需要政府主导、企业采用循环型技术实施生态化转型外,更需要社会公众的参与,公众参与其发展中具有重大意义。
首先,公众参与是发展循环经济,实现可持续发展的基础。发展循环经济是关系国计民生、子孙后代的重大战略,它涉及生产和生活、工业和农业等领域,关乎全社会每一个人的切身利益,因此,它需要动员全社会的力量,充分发挥公众的主动性、积极性和创造性,需要社会每一位成员的透彻理解、大力支持和积极参与。唯有如此,才能实现经济增长方式的根本变革,实现我国的可持续发展。
其次,公众参与循环经济,有效行使公众监督权。这主要表现在两个方面。一方面,公众参与可以有效监督政府的决策和行为。公众参与通过多种合理、合法的途径能限制政府的自由裁量权,促使政府决策的科学化、民主化,提高政府决策质量。另一方面,公众参与能有效监督和引导企业行为,使企业尽快实现经济增长方式的变革。社会公众的积极参与可以补充政府监督的不足,易于发现企业不良环境行为,如公众发现企业有污染环境和破坏环境的行为时可以及时进行举报,这样就能避免事态的进一步扩大,也可以帮助解决环保执法力量不足的问题。
第三,公众参与循环经济可以减轻政府和企业环保部门的压力。循环经济不仅涉及生产领域,还涵盖消费、工作、学习和生活等领域,资源的减量使用和资源的回收利用不仅适用于生产领域,同样适用于人们的日常工作、学习和生活,公众的许多行为如自觉保持公共卫生、生活垃圾分类排放等,能大大减轻政府和企业对环保的投入。
第四,公众的绿色消费有益于循环经济的发展。发展循环经济要求公众进行绿色消费,而公众是否进行绿色消费以及程度如何就直接影响到循环经济发展的进程。绿色消费需要公众的理解、认同与参与。没有公众参与,绿色消费就不可能实现,循环经济与“节约型社会”的建立就更不可能完成。同时,同时社会公众的消费理念和消费行为也会影响企业的生产,如果公众都能做到绿色消费,购买绿色产品,就使得不愿意整改的污染企业在社会上毫无生存之地,也可以引导一些愿意整改的企业积极采取措施,采用低消耗、再循环、再利用的清洁生产,彻底解决因生产方式而造成的污染问题,实现对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济增长模式的根本变革。
三、公众参与循环经济的现状分析
近年来,由于全球和我国环境形势的日益严峻,政府对环境保护的愈益重视,人们生活和生存质量的不断提高,人们越来越渴望有良好的生存环境,参与环境保护的热情也随之提高。有学者在循环经济中公众参的现状分析中曾指出,公众参与的政策、法律、机制不断完善;循环经济中公众参与的方式不断拓展;循环经济中公众参与的内容不断充实。尽管公众参与的力度越来越大,但是当前中国循环经济工作的公众参与观念、机制、深度和广度等诸多方面仍存在许多缺陷和不足。
(一) 公众参与的形式比较单一。
一方面,中国循环经济一方面中国循环经济法律体系中有关公众参与的环境资源法律法规对中国公众参与的方式、内容规定过于原则化、不明确、不易操作。 如现行的环评法仅规定了建设项目和少许专项规划可以有公众参与的机会,而对国家的立法、政策等战略方面没有公众参与的规定,且参与的形式仅局限于听证会或论证会。另一方面,社会公众还没有很好地
认清自己在中国循环经济事业中的角色定位,从而也没能主动、积极地参与到中国循环经济工作中去,而只是被动地、从自身利益出发从事有利于环境和节约资源的行为。另外,这种政府主导下的公众参与,如不涉及自己的根本利益,公众很难把自己的独立立场充分地表达出来,从而很难实现真正意义上的公众参与对政府决策和政策执行的有效监督。
(二)公众参与的机制不健全,参与度低。
从目前情况来看,公众参与只限于意识参与、自为参与和监督参与,而决策参与减少。即使进行决策参与,也只有很小的协商参与权,仅限于接受调查,或参加相关的听证会或论证会,而参会人员的社会阶层和人数,往往是由组织者单方决定,这就难免会引发公众对参会代表身份的质疑,从而削弱了会议的公正性,继而使做出的一些决策有失公正、合理,而这些决策一旦实施后就不可避免地造成环境污染、生态破坏,这时公众再进行反映、举报,乃至上诉、上告,虽然“亡羊补牢,犹未为晚”,但是仍然属于事后参与,甚至已经给国家、集体和人民造成了很大的损失。
(三)公众参与循环经济意识不强,环保行为不足。
在我国,普通民众对于循环经济的认识是远远不够的,循环经济在我国是刚刚起步,而且我国民众在环保意识上呈现出比较强的政府依赖心理,缺乏主动参与、主动维护的意识和行为。中国环境文化促进会最近公布了“2007中国公众环保民生指数”,其中指出,中国公众的“环保意识”、“环保行为”、“环保满意度”三项指标均“不及格”。
(四)公众参与的社会组织(NGO)影响力有限。
环境资源NGO是具有超越个体利益和经济利益特质的专门环境非政府组织,具有民间性、志愿性、非营利性等特征。它是公众基于环境态度同一性而自发组织参与环境资源治理的第三方力量。环境资源NGO更深入社会的日常生活,更贴近百姓生活。其参与手段多样而灵活,大大减少政府环境管理与监督成本,而且在具体工作上比政府组织少官僚主义而多活力。虽然目前中国的环境资源NGO的发展较以前有了很大进步,但总体来说,作为环境资源社会治理机制核心的环境NGO的力量还比较薄弱,非政府组织的会员人数、规模、资金、号召力、组织能力、对政府决策的影响力等都非常有限。
四、加强循环经济下的公众参与
(一)公众参与的法律建设。
以法律形式明确公众在循环经济发展中的权利义务。我国法律规定了公众参与管理国家事物的权利,但是缺乏可操作的程序性规范,遇到问题时,公众很难通过有效的途径介入。对此,有学者认为首先以法律的形式明确公民在何种范围内参与循环经济,通过何种途径和方式参与。其次,明确公民参与的具体程序与方法,使得公民参与循环经济构建有轨可循。最后,对于公民参与的反馈问题。公民参与循环经济的构建不仅是为了参与而参与,而是为了能产生有效的结果。在公民参与过程中,对于公民提出的意见应该如何及时公正地进行处理,使其转化为有效资源,是公众参与中最关键的一步,在法律上应该予以明确的规定。
(二) 公众参与的制度建设。
这里所讲的制度建设主要是指信息公开制度建设。信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。信息公开,可完善和改进现行的环境管理,促进企业改善其社会行为,促进公众参与和提高环境意识。 政府及时、真实、全面公开信息是现代民主政治的重要保障。政府和企业主动向社会公众提供循环经济工作信息,不仅可以大大降低公众参与的成本,也可以起到对公众参加循环经济建设的教育、引导作用。所以应保证信息的透明性以及公众获知信息的便利性,完善国家环境、资源、能源信息公开发布制度,鼓励公众监督,从而促进全社会参与循环经济。
(三)公众参与的组织建设。
鼓励和引导非政府组织发展壮大,建立有效的公众参与机制。NGO是公众参与的主体之一,是实现公众参与的一种有效的组织形式。从某种意义上说,它是通过修正政府失灵和市场失灵,代替政府向公众提供良好的环境,有助于解决公众利益代理人缺失的问题。 政府应该为NGO提供更为开放的政治空间和宽松的政治环境,使其在保持独立性的前提下真正成为沟通政府和民众的渠道,进一步发挥NGO协调不同利益、不同时期、不同区域之间利益的功能。
(四)公众参与的意识培养。
观念是行为的先导。国外实施循环经济的经验表明,对社会公众开展循环经济宣教工作是推行循环经济的关键和基础。因此,中国政府应通过各种媒体、手段(包括报刊、书籍、广播、电影、互联网、公益广告等)来宣传中国环境资源问题的严重性和循环经济的知识,在全社会倡导生态价值观、节约意识、绿色消费观,提高全民对循环经济的认识、参与意识、能力、深度和广度。卓有成效的宣教工作能使社会公众形成适应循环经济发展方略所要求的价值观、消费观、生活观,从而使公众自觉使用环境友好型、资源节约型产品,拥护绿色、适度消费,节约资源,自觉参与循环型社会建设。
总之,循环经济是实施可持续发展战略的主要模式和重要途径,而公众参与是发展循环经济的重要动力。然而,由于社会公众普遍较弱的环境保护、资源节约、循环利用意识等原因,使得社会公众参与中国循环经济工作的效率低下。解决该问题的有效途径在于通过政府在法律、制度、组织和公众意识等层面上的创新和变革,来构筑适应公众参与循环经济的平台,使社会公众能够普遍地认识、了解、支持和自觉参与中国的循环经济工作,以推动可持续发展战略的实施。
(作者:华东理工大学法学院资源与环境保护法学专业硕士研究生)
注释:
国家环境保护总局监督管理司.中国环境影响评价培训教材.化学工业出版社,2000
常纪文.欧盟循环经济立法经验及其对中国的启示.当代法学,2005
秦陈琰.浅议循环经济视野下的公众参与.价格月刊,2007
曹东,王金南,杨金田.环境信息公开:21世纪环境管理的新手段.中国环境出版社,2006
付涛.中国的环境NGO:在参与中成长.中国社会科学院与发展研究中心.中国环境与发展评论.社会科学文献出版社,2004
参考文献:
[1] 尹力军. 浅析循环经济发展与公共参与. 内蒙古科技与经济,2009年 7期
[2] 李冰强. 循环经济发展中的公众参与:问题与思考. 国行政管理,2008年 12期
[3] 秦润,陈斯亮.浅议我国循环经济中的公众参与.经济纵横,2007
[4] 花明,陈润羊.论循环经济中的公众参与.江西社会科学,2007
[5] 董战峰,王曼,肖书虎.循环经济发展模式下公众参与问题分析.环境科学与管理,2006年12月
关键词:循环经济 公众参与 可持续发展
中图分类号:F124.5文献标识码:A
随着我国资源的日益严峻以及政府对建立资源节约型社会和环境友好型社会的高度重视,循环经济越来越受到重视。学术界从不同领域、不同视角进行了积极的探讨,并提出了许多有价值的观点和建议,但对于公众参与却谈之甚少。从以往的研究成果以及中国实施循环经济的实践来看,循环经济工作中的公众参与问题仍然是一个亟待研究的理论课题。
一、循环经济的含义及其产生背景
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心,以“减量化、再利用、资源化”为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征,符合可持续发展理念的经济增长模式,是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济增长模式的根本变革。
20世纪80年代,我们仿效欧美传统的发展模式,用资源高消耗和生活高消费来刺激经济高速增长,导致了在追求资本生产率与利润最大化的同时带来了环境的大量破坏。为了减少对自然资源的消耗和生态系统的破坏,人们选择了循环经济这一发展模式。中共中央高度重视发展循环经济问题,江泽民、胡锦涛、温家宝等领导同志多次发表重要讲话,提出明确要求。中共十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议也明确提出,要大力发展循环经济,建设资源节约型、环境友好型社会。
二、公共参与循环经济的意义
(一)公共参与的含义。
公众指的是政府为之服务的主体群众,而公众参与是指群众参与政府公共政策的权利。循环经济中的公众参与的主体具有广泛性,有广义和狭义之分。广义的公众主要指公民个人和民间社会组织。世界银行认为公众包括直接受影响的人群、受影响团体的代表和其他感兴趣的团体三大部分。
(二) 公共参与循环经济的意义。
循环经济是一种有效平衡经济增长、社会发展、环境保护和资源高效利用的生态经济发展模式。循环经济除了需要政府主导、企业采用循环型技术实施生态化转型外,更需要社会公众的参与,公众参与其发展中具有重大意义。
首先,公众参与是发展循环经济,实现可持续发展的基础。发展循环经济是关系国计民生、子孙后代的重大战略,它涉及生产和生活、工业和农业等领域,关乎全社会每一个人的切身利益,因此,它需要动员全社会的力量,充分发挥公众的主动性、积极性和创造性,需要社会每一位成员的透彻理解、大力支持和积极参与。唯有如此,才能实现经济增长方式的根本变革,实现我国的可持续发展。
其次,公众参与循环经济,有效行使公众监督权。这主要表现在两个方面。一方面,公众参与可以有效监督政府的决策和行为。公众参与通过多种合理、合法的途径能限制政府的自由裁量权,促使政府决策的科学化、民主化,提高政府决策质量。另一方面,公众参与能有效监督和引导企业行为,使企业尽快实现经济增长方式的变革。社会公众的积极参与可以补充政府监督的不足,易于发现企业不良环境行为,如公众发现企业有污染环境和破坏环境的行为时可以及时进行举报,这样就能避免事态的进一步扩大,也可以帮助解决环保执法力量不足的问题。
第三,公众参与循环经济可以减轻政府和企业环保部门的压力。循环经济不仅涉及生产领域,还涵盖消费、工作、学习和生活等领域,资源的减量使用和资源的回收利用不仅适用于生产领域,同样适用于人们的日常工作、学习和生活,公众的许多行为如自觉保持公共卫生、生活垃圾分类排放等,能大大减轻政府和企业对环保的投入。
第四,公众的绿色消费有益于循环经济的发展。发展循环经济要求公众进行绿色消费,而公众是否进行绿色消费以及程度如何就直接影响到循环经济发展的进程。绿色消费需要公众的理解、认同与参与。没有公众参与,绿色消费就不可能实现,循环经济与“节约型社会”的建立就更不可能完成。同时,同时社会公众的消费理念和消费行为也会影响企业的生产,如果公众都能做到绿色消费,购买绿色产品,就使得不愿意整改的污染企业在社会上毫无生存之地,也可以引导一些愿意整改的企业积极采取措施,采用低消耗、再循环、再利用的清洁生产,彻底解决因生产方式而造成的污染问题,实现对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济增长模式的根本变革。
三、公众参与循环经济的现状分析
近年来,由于全球和我国环境形势的日益严峻,政府对环境保护的愈益重视,人们生活和生存质量的不断提高,人们越来越渴望有良好的生存环境,参与环境保护的热情也随之提高。有学者在循环经济中公众参的现状分析中曾指出,公众参与的政策、法律、机制不断完善;循环经济中公众参与的方式不断拓展;循环经济中公众参与的内容不断充实。尽管公众参与的力度越来越大,但是当前中国循环经济工作的公众参与观念、机制、深度和广度等诸多方面仍存在许多缺陷和不足。
(一) 公众参与的形式比较单一。
一方面,中国循环经济一方面中国循环经济法律体系中有关公众参与的环境资源法律法规对中国公众参与的方式、内容规定过于原则化、不明确、不易操作。 如现行的环评法仅规定了建设项目和少许专项规划可以有公众参与的机会,而对国家的立法、政策等战略方面没有公众参与的规定,且参与的形式仅局限于听证会或论证会。另一方面,社会公众还没有很好地
认清自己在中国循环经济事业中的角色定位,从而也没能主动、积极地参与到中国循环经济工作中去,而只是被动地、从自身利益出发从事有利于环境和节约资源的行为。另外,这种政府主导下的公众参与,如不涉及自己的根本利益,公众很难把自己的独立立场充分地表达出来,从而很难实现真正意义上的公众参与对政府决策和政策执行的有效监督。
(二)公众参与的机制不健全,参与度低。
从目前情况来看,公众参与只限于意识参与、自为参与和监督参与,而决策参与减少。即使进行决策参与,也只有很小的协商参与权,仅限于接受调查,或参加相关的听证会或论证会,而参会人员的社会阶层和人数,往往是由组织者单方决定,这就难免会引发公众对参会代表身份的质疑,从而削弱了会议的公正性,继而使做出的一些决策有失公正、合理,而这些决策一旦实施后就不可避免地造成环境污染、生态破坏,这时公众再进行反映、举报,乃至上诉、上告,虽然“亡羊补牢,犹未为晚”,但是仍然属于事后参与,甚至已经给国家、集体和人民造成了很大的损失。
(三)公众参与循环经济意识不强,环保行为不足。
在我国,普通民众对于循环经济的认识是远远不够的,循环经济在我国是刚刚起步,而且我国民众在环保意识上呈现出比较强的政府依赖心理,缺乏主动参与、主动维护的意识和行为。中国环境文化促进会最近公布了“2007中国公众环保民生指数”,其中指出,中国公众的“环保意识”、“环保行为”、“环保满意度”三项指标均“不及格”。
(四)公众参与的社会组织(NGO)影响力有限。
环境资源NGO是具有超越个体利益和经济利益特质的专门环境非政府组织,具有民间性、志愿性、非营利性等特征。它是公众基于环境态度同一性而自发组织参与环境资源治理的第三方力量。环境资源NGO更深入社会的日常生活,更贴近百姓生活。其参与手段多样而灵活,大大减少政府环境管理与监督成本,而且在具体工作上比政府组织少官僚主义而多活力。虽然目前中国的环境资源NGO的发展较以前有了很大进步,但总体来说,作为环境资源社会治理机制核心的环境NGO的力量还比较薄弱,非政府组织的会员人数、规模、资金、号召力、组织能力、对政府决策的影响力等都非常有限。
四、加强循环经济下的公众参与
(一)公众参与的法律建设。
以法律形式明确公众在循环经济发展中的权利义务。我国法律规定了公众参与管理国家事物的权利,但是缺乏可操作的程序性规范,遇到问题时,公众很难通过有效的途径介入。对此,有学者认为首先以法律的形式明确公民在何种范围内参与循环经济,通过何种途径和方式参与。其次,明确公民参与的具体程序与方法,使得公民参与循环经济构建有轨可循。最后,对于公民参与的反馈问题。公民参与循环经济的构建不仅是为了参与而参与,而是为了能产生有效的结果。在公民参与过程中,对于公民提出的意见应该如何及时公正地进行处理,使其转化为有效资源,是公众参与中最关键的一步,在法律上应该予以明确的规定。
(二) 公众参与的制度建设。
这里所讲的制度建设主要是指信息公开制度建设。信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。信息公开,可完善和改进现行的环境管理,促进企业改善其社会行为,促进公众参与和提高环境意识。 政府及时、真实、全面公开信息是现代民主政治的重要保障。政府和企业主动向社会公众提供循环经济工作信息,不仅可以大大降低公众参与的成本,也可以起到对公众参加循环经济建设的教育、引导作用。所以应保证信息的透明性以及公众获知信息的便利性,完善国家环境、资源、能源信息公开发布制度,鼓励公众监督,从而促进全社会参与循环经济。
(三)公众参与的组织建设。
鼓励和引导非政府组织发展壮大,建立有效的公众参与机制。NGO是公众参与的主体之一,是实现公众参与的一种有效的组织形式。从某种意义上说,它是通过修正政府失灵和市场失灵,代替政府向公众提供良好的环境,有助于解决公众利益代理人缺失的问题。 政府应该为NGO提供更为开放的政治空间和宽松的政治环境,使其在保持独立性的前提下真正成为沟通政府和民众的渠道,进一步发挥NGO协调不同利益、不同时期、不同区域之间利益的功能。
(四)公众参与的意识培养。
观念是行为的先导。国外实施循环经济的经验表明,对社会公众开展循环经济宣教工作是推行循环经济的关键和基础。因此,中国政府应通过各种媒体、手段(包括报刊、书籍、广播、电影、互联网、公益广告等)来宣传中国环境资源问题的严重性和循环经济的知识,在全社会倡导生态价值观、节约意识、绿色消费观,提高全民对循环经济的认识、参与意识、能力、深度和广度。卓有成效的宣教工作能使社会公众形成适应循环经济发展方略所要求的价值观、消费观、生活观,从而使公众自觉使用环境友好型、资源节约型产品,拥护绿色、适度消费,节约资源,自觉参与循环型社会建设。
总之,循环经济是实施可持续发展战略的主要模式和重要途径,而公众参与是发展循环经济的重要动力。然而,由于社会公众普遍较弱的环境保护、资源节约、循环利用意识等原因,使得社会公众参与中国循环经济工作的效率低下。解决该问题的有效途径在于通过政府在法律、制度、组织和公众意识等层面上的创新和变革,来构筑适应公众参与循环经济的平台,使社会公众能够普遍地认识、了解、支持和自觉参与中国的循环经济工作,以推动可持续发展战略的实施。
(作者:华东理工大学法学院资源与环境保护法学专业硕士研究生)
注释:
国家环境保护总局监督管理司.中国环境影响评价培训教材.化学工业出版社,2000
常纪文.欧盟循环经济立法经验及其对中国的启示.当代法学,2005
秦陈琰.浅议循环经济视野下的公众参与.价格月刊,2007
曹东,王金南,杨金田.环境信息公开:21世纪环境管理的新手段.中国环境出版社,2006
付涛.中国的环境NGO:在参与中成长.中国社会科学院与发展研究中心.中国环境与发展评论.社会科学文献出版社,2004
参考文献:
[1] 尹力军. 浅析循环经济发展与公共参与. 内蒙古科技与经济,2009年 7期
[2] 李冰强. 循环经济发展中的公众参与:问题与思考. 国行政管理,2008年 12期
[3] 秦润,陈斯亮.浅议我国循环经济中的公众参与.经济纵横,2007
[4] 花明,陈润羊.论循环经济中的公众参与.江西社会科学,2007
[5] 董战峰,王曼,肖书虎.循环经济发展模式下公众参与问题分析.环境科学与管理,2006年12月