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摘 要：贵州省作为一个苗族聚居省份，有着十分丰富的苗医药资源，近年来在政府的大力扶持下，苗医药发展较快，但在管理的科学化和法制化上还呈现出一定可提升的空间，主要表现为多头管理难以形成合力，管理的规范性不高和管理评估机制的缺乏，本文针对这些情况进行分析，主要从法制层面提出建议，以期为苗医药管理的科学化规范化路径发展提供理论参考。
关键词：苗医药 管理 法制化
一、苗医药管理概述
苗族医药是民族医药中的一块绚丽的瑰宝，有着悠久的历史、丰富的内涵、独特的疗效、巨大的贡献，是贵州省的医药特色、大健康产业品牌和医药产业支柱，2015年贵州省苗药产值已近200亿，比藏、蒙、维、傣等民族药产值总和还要多。为支持苗医药的发展，贵州省政府颁布了“关于支持苗药做大做强若干措施政策的决定”，为苗医药带来了发展机遇和挑战。在党委、政府和全社会普遍关心关注大健康事业和产业的当今时代，先由政府出台措施及《办法》以加快推进苗医药成果转化以服务人类健康事业有着重大的民生现实意义和深远的社会历史意义。在政府高度重视的同时，我们也应看到，苗医药管理制度的制定还相对滞后，管理运行状况还有很大缺陷，政策措施尚不到位，监管较弱，管理内涵并不完全符合苗医药发展的特点，具体表现如下：
1.多头管理难以形成合力。为了继承和发扬苗医药理论，充分发挥苗医药的资源优势，促进苗医药事业发展，黔东南苗族侗族自治州制定并发布了《 黔东南苗族侗族自治州苗医药侗医药发展条例》，但该条例并未明确统一的苗医药管理主体，而实行的是归口管理的策略，即涉及苗医药发展各领域的问题交由各领域的部门管理，这样的方式导致苗医药发展处于多头管理，主管部门和各归口管理部门之间难以衔接和配合，在缺乏一部高等级的上位法即苗医药法的统领的情况下，会导致各部门难以协调不同层级关系、不同体系系统、不同功能结构的管理部门的职权和资源，难以形成合力，也无法确定责任主体，这将导致苗医药事业缺乏真正的保障机构。
2.苗医药管理的规范性不高。苗医药管理在实践中往往表现为行政部门的政令与规划，为保证其稳定性及规范性，这是政令与规划通常需要上升为立法的层面，但通观苗醫药的立法文件，其规范性并不完全符合法学的一般原理，立法效果不佳，表现为两个方面：一方面，按照法理学原理，完整的法律规范应由“权利—义务 —责任”组成，而苗医药法规在内容规范上 ，表现出规范要素不足或者规范性不 够的特点 。诸多应有的权利未能确立，在表述上多以行政机关应当如何的形式出现，权利及责任的缺失导致义务也难以形成刚性要求。另一方面，规范性文件在内容表述上较为简单，条例的内容、要求并不明确，缺乏有效的实现方式，其有效实施受到财政资金是否充裕、激励是否稳定有效等方面的影响，一些环节也存在立法空白。
3.管理评估机制缺乏。苗医药在管理方面尚未建立起一整套评估体系，以致于其在管理方面缺乏对管理有效性、管理成本及管理运行的科学评估，这是长期以来制约其管理规范化和科学化的重要因素。
二、苗医药管理举措完善之路径思考
综上所述，地方政府在苗医药事业的扶持上虽然取得很好的成效，但由于对管理规范的制定缺乏足够的重视和研究，没有将苗医药发展特点和苗医药立法相结合，导致现有苗医药管理规范过于简单，其效果难以落到实处，因此，对其管理举措完善的路径加以探讨就显得尤为重要。
1.应充分考虑苗医药管理的特殊性。我国目前中医药与民族医药在管理存在着一个通病：制度规定过于严苛而不具备可操作性，苗医药的管理也如是，其准入标准过多考虑了医药行业准入资格的普遍性因素，确未从苗医药行业的特殊性出发，确立符合苗医药行业特点的准入制度，这将会导致不懂西医的医师不能从事传统医药的荒谬局面，使得不少民间医生难以取得执业资格，更无从谈论职业的保障和传承。在苗族地区的实践中，这些不具备相应行医资格的民间医生，一些因技艺高超，在苗医药的传承中确实起到了非常重要的作用，但因缺乏相应的资格被打上非法行医的标签；另一些民间医生则因为水平有限，以招摇撞骗为生。现有的资格准入制度并不能有效地区分两者，这将给苗医药行业规范带来极坏的影响。对于苗医药这种传统医药的行业准入，或许可参考其他国家的立法经验。如斯里兰卡对传统医药实行特殊管理，斯里兰卡医药委员会是归口部门，经其审批并在有关部门注册后，中医可以在斯里兰卡行医；新加坡国会于2000年通过了传统中医法案，成立了中医管理委员会并由其建立了独立的中医师注册制度，由此可见，尊重传统医药行业准入的特殊性已成各国惯例。
2.重视政策措施的法制化。为保障苗医药事业的发展，黔东南苗族侗族自治州制定并发布了《 黔东南苗族侗族自治州苗医药侗医药发展条例》，其体现了政府的高度重视，但实践中由于法律规定得过于笼统和原则，会导致规则的执行缺乏可操作性，缺乏明确的奖励机制及监督问责机制，难免会出现目的的落空，规定难以落实。因此，应遵循苗医药的特色，制定一部切实可行的产业支持促进制度。
3.应重视苗医药管理机构的设置。苗医药事业的发展的重中之重，当是建立完善的行政执法机构。苗医药行政执法机构组织的完善包括组织机构的依法建立， 职能和任务目标的明确，执法体制的理顺。苗医药政策与法规的推行，依赖于政府职责的履行，这既包括苗医药行政主管部门和相关部门的职责，更重要的是人民政府职责的履行，应保证其为发展苗医药事业、保障苗医药地位提供重要支持和保障 。
三、苗医药管理举措完善的建议
1.建立分类的苗医药准入制度。综上所述，苗医药准入制度的设置条件不合理及标准过高，限制了从事学徒制及其他确有专长的医师的资格考核及准入，将会对苗医药行业的监督造成消极影响，进而影响苗医药事业的发展。因此，苗医药行业应建立分类的行业准入制度，即根据地方特点的不同，适用不同的准入政策。如在农村及偏远落后地区，设置门槛较低的初等、中等医师类别和考试机制，以满足当地的需求，并可考虑在国家认可的医师分类管理中增设民间医师类别，认可具有我国特色的千年传承的诊疗模式与师承制的教育制度，因其被历史所证明是行之有效的传统医药从医者培养的途径。我国许多专家目前在传统医药教育体系中均推崇师承制，为使师承制与医师执业准入制度接轨，从而让师承制在教育领域中真正获得可行性，此分类准入制度的建立就显得极为必要。
2.落实政府职能。应明确规定的政府职能包括：（1）经费预算：只有明确确定政府关于发展苗医药经费预算的职能，才能保证专项财政资金落实到位。苗医药专项财政资金应用于苗医药专项建设，包括苗医药理论的科研及产业化推行。（2）落实发展规划，并将苗医药纳入公共卫生建设体系。民族医药在重大传染疾病防治领域所起到的作用是卓越的，在我国1958年广州乙型脑炎，1988年上海重叠甲肝的防治上，民族医药都起到了十分积极的作用，因此，应充分发挥苗医药在公共卫生突发事件应对、重大疾病防治方面的重要作用和优势，使其切实为公共卫生服务。
3.健全我国中医药法制的组织保障。综上，造成苗医药发展事业“谁都能管，谁都不管”的局面是由于多口管理，责任不清，对主管部门定位模糊，行政管理体制分散所造成的，因此，极有必要建立专门的苗医药主管部门，完善其职能，由其全面负责苗医药传承、产业化发展、知识产权保护、教育与培训、科研招标等各项事务，并建立相应的管理评价机制。在机构的层级设置上，可考虑在县级政府或自治区政府设立苗医药管理机构，在省级政府设立苗医药行政部门作为统筹协调部门，以保证苗医药机构的稳定性，发挥其促进苗医药事业发展的重要功能。
参考文献：
[1]冉懋雄. 贵州苗药研究评价与产业化发展[J] . 中国现代中 药， 2006（ 3）.
[2]张益. 保护苗药知识产权迫在眉睫刻不容缓 [N]. 贵州日报， 2006-04-03.
[3]袁航，郑健，陈抒云，等 . 苗族医药理论及发展现状 概述 [J]. 中医杂志，2014，55（17）：1513-1518.
[4]王璐，孙兴，卢博礼，等 . 贵州省中药民族药产业发 展现状和展望 [J]. 安徽农业科学，2015，43（5）： 78-79，155.
[5]郑成思. 关于传统知识与两类知识产权的保护[M] . 知识产权 文丛. 北京： 中国方正出版社， 2002.
[6]唐广良. 遗传资源、传统知识及民间文学艺术表达国际保护概 述[J ]. 知识产权文丛. 北京： 中国方正出版社， 2002（ 8）.
作者简介：朱露（1986—）女，贵州玉屏人，贵阳中医学院助教，研究方向为中药学。
关键词：苗医药 管理 法制化
一、苗医药管理概述
苗族医药是民族医药中的一块绚丽的瑰宝，有着悠久的历史、丰富的内涵、独特的疗效、巨大的贡献，是贵州省的医药特色、大健康产业品牌和医药产业支柱，2015年贵州省苗药产值已近200亿，比藏、蒙、维、傣等民族药产值总和还要多。为支持苗医药的发展，贵州省政府颁布了“关于支持苗药做大做强若干措施政策的决定”，为苗医药带来了发展机遇和挑战。在党委、政府和全社会普遍关心关注大健康事业和产业的当今时代，先由政府出台措施及《办法》以加快推进苗医药成果转化以服务人类健康事业有着重大的民生现实意义和深远的社会历史意义。在政府高度重视的同时，我们也应看到，苗医药管理制度的制定还相对滞后，管理运行状况还有很大缺陷，政策措施尚不到位，监管较弱，管理内涵并不完全符合苗医药发展的特点，具体表现如下：
1.多头管理难以形成合力。为了继承和发扬苗医药理论，充分发挥苗医药的资源优势，促进苗医药事业发展，黔东南苗族侗族自治州制定并发布了《 黔东南苗族侗族自治州苗医药侗医药发展条例》，但该条例并未明确统一的苗医药管理主体，而实行的是归口管理的策略，即涉及苗医药发展各领域的问题交由各领域的部门管理，这样的方式导致苗医药发展处于多头管理，主管部门和各归口管理部门之间难以衔接和配合，在缺乏一部高等级的上位法即苗医药法的统领的情况下，会导致各部门难以协调不同层级关系、不同体系系统、不同功能结构的管理部门的职权和资源，难以形成合力，也无法确定责任主体，这将导致苗医药事业缺乏真正的保障机构。
2.苗医药管理的规范性不高。苗医药管理在实践中往往表现为行政部门的政令与规划，为保证其稳定性及规范性，这是政令与规划通常需要上升为立法的层面，但通观苗醫药的立法文件，其规范性并不完全符合法学的一般原理，立法效果不佳，表现为两个方面：一方面，按照法理学原理，完整的法律规范应由“权利—义务 —责任”组成，而苗医药法规在内容规范上 ，表现出规范要素不足或者规范性不 够的特点 。诸多应有的权利未能确立，在表述上多以行政机关应当如何的形式出现，权利及责任的缺失导致义务也难以形成刚性要求。另一方面，规范性文件在内容表述上较为简单，条例的内容、要求并不明确，缺乏有效的实现方式，其有效实施受到财政资金是否充裕、激励是否稳定有效等方面的影响，一些环节也存在立法空白。
3.管理评估机制缺乏。苗医药在管理方面尚未建立起一整套评估体系，以致于其在管理方面缺乏对管理有效性、管理成本及管理运行的科学评估，这是长期以来制约其管理规范化和科学化的重要因素。
二、苗医药管理举措完善之路径思考
综上所述，地方政府在苗医药事业的扶持上虽然取得很好的成效，但由于对管理规范的制定缺乏足够的重视和研究，没有将苗医药发展特点和苗医药立法相结合，导致现有苗医药管理规范过于简单，其效果难以落到实处，因此，对其管理举措完善的路径加以探讨就显得尤为重要。
1.应充分考虑苗医药管理的特殊性。我国目前中医药与民族医药在管理存在着一个通病：制度规定过于严苛而不具备可操作性，苗医药的管理也如是，其准入标准过多考虑了医药行业准入资格的普遍性因素，确未从苗医药行业的特殊性出发，确立符合苗医药行业特点的准入制度，这将会导致不懂西医的医师不能从事传统医药的荒谬局面，使得不少民间医生难以取得执业资格，更无从谈论职业的保障和传承。在苗族地区的实践中，这些不具备相应行医资格的民间医生，一些因技艺高超，在苗医药的传承中确实起到了非常重要的作用，但因缺乏相应的资格被打上非法行医的标签；另一些民间医生则因为水平有限，以招摇撞骗为生。现有的资格准入制度并不能有效地区分两者，这将给苗医药行业规范带来极坏的影响。对于苗医药这种传统医药的行业准入，或许可参考其他国家的立法经验。如斯里兰卡对传统医药实行特殊管理，斯里兰卡医药委员会是归口部门，经其审批并在有关部门注册后，中医可以在斯里兰卡行医；新加坡国会于2000年通过了传统中医法案，成立了中医管理委员会并由其建立了独立的中医师注册制度，由此可见，尊重传统医药行业准入的特殊性已成各国惯例。
2.重视政策措施的法制化。为保障苗医药事业的发展，黔东南苗族侗族自治州制定并发布了《 黔东南苗族侗族自治州苗医药侗医药发展条例》，其体现了政府的高度重视，但实践中由于法律规定得过于笼统和原则，会导致规则的执行缺乏可操作性，缺乏明确的奖励机制及监督问责机制，难免会出现目的的落空，规定难以落实。因此，应遵循苗医药的特色，制定一部切实可行的产业支持促进制度。
3.应重视苗医药管理机构的设置。苗医药事业的发展的重中之重，当是建立完善的行政执法机构。苗医药行政执法机构组织的完善包括组织机构的依法建立， 职能和任务目标的明确，执法体制的理顺。苗医药政策与法规的推行，依赖于政府职责的履行，这既包括苗医药行政主管部门和相关部门的职责，更重要的是人民政府职责的履行，应保证其为发展苗医药事业、保障苗医药地位提供重要支持和保障 。
三、苗医药管理举措完善的建议
1.建立分类的苗医药准入制度。综上所述，苗医药准入制度的设置条件不合理及标准过高，限制了从事学徒制及其他确有专长的医师的资格考核及准入，将会对苗医药行业的监督造成消极影响，进而影响苗医药事业的发展。因此，苗医药行业应建立分类的行业准入制度，即根据地方特点的不同，适用不同的准入政策。如在农村及偏远落后地区，设置门槛较低的初等、中等医师类别和考试机制，以满足当地的需求，并可考虑在国家认可的医师分类管理中增设民间医师类别，认可具有我国特色的千年传承的诊疗模式与师承制的教育制度，因其被历史所证明是行之有效的传统医药从医者培养的途径。我国许多专家目前在传统医药教育体系中均推崇师承制，为使师承制与医师执业准入制度接轨，从而让师承制在教育领域中真正获得可行性，此分类准入制度的建立就显得极为必要。
2.落实政府职能。应明确规定的政府职能包括：（1）经费预算：只有明确确定政府关于发展苗医药经费预算的职能，才能保证专项财政资金落实到位。苗医药专项财政资金应用于苗医药专项建设，包括苗医药理论的科研及产业化推行。（2）落实发展规划，并将苗医药纳入公共卫生建设体系。民族医药在重大传染疾病防治领域所起到的作用是卓越的，在我国1958年广州乙型脑炎，1988年上海重叠甲肝的防治上，民族医药都起到了十分积极的作用，因此，应充分发挥苗医药在公共卫生突发事件应对、重大疾病防治方面的重要作用和优势，使其切实为公共卫生服务。
3.健全我国中医药法制的组织保障。综上，造成苗医药发展事业“谁都能管，谁都不管”的局面是由于多口管理，责任不清，对主管部门定位模糊，行政管理体制分散所造成的，因此，极有必要建立专门的苗医药主管部门，完善其职能，由其全面负责苗医药传承、产业化发展、知识产权保护、教育与培训、科研招标等各项事务，并建立相应的管理评价机制。在机构的层级设置上，可考虑在县级政府或自治区政府设立苗医药管理机构，在省级政府设立苗医药行政部门作为统筹协调部门，以保证苗医药机构的稳定性，发挥其促进苗医药事业发展的重要功能。
参考文献：
[1]冉懋雄. 贵州苗药研究评价与产业化发展[J] . 中国现代中 药， 2006（ 3）.
[2]张益. 保护苗药知识产权迫在眉睫刻不容缓 [N]. 贵州日报， 2006-04-03.
[3]袁航，郑健，陈抒云，等 . 苗族医药理论及发展现状 概述 [J]. 中医杂志，2014，55（17）：1513-1518.
[4]王璐，孙兴，卢博礼，等 . 贵州省中药民族药产业发 展现状和展望 [J]. 安徽农业科学，2015，43（5）： 78-79，155.
[5]郑成思. 关于传统知识与两类知识产权的保护[M] . 知识产权 文丛. 北京： 中国方正出版社， 2002.
[6]唐广良. 遗传资源、传统知识及民间文学艺术表达国际保护概 述[J ]. 知识产权文丛. 北京： 中国方正出版社， 2002（ 8）.
作者简介：朱露（1986—）女，贵州玉屏人，贵阳中医学院助教，研究方向为中药学。