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[摘 要]中国养老保险制度运行至今面临着较多的困难和矛盾，进一步深化改革是唯一的出路。作者多年从事企业养老保险管理工作，对现行养老保险制度存在的问题和改革的措施有一点自己的看法，愿与大家共同探讨。
[关键词]养老保险 问题 对策
中图分类号：F842.6 文獻标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）30-0228-03
近两年养老保险成了中国人民的热门话题，前不久全国社保基金理事会党组书记戴相龙的讲话再次将中国养老金问题推到了舆论的风口浪尖。中国的养老保险制度到底发生了什么问题呢？养老保险是现代工业文明的产物，在社会保障体系中具有十分重要的地位。世界各国都非常重视养老保险的建设和发展。我国养老保险体制创建于上世纪五十年代，经过了半个世纪的发展，从行业统筹到九十年代初期确立基本社会养老保障制度框架，即以社会保障为主体、辅助实施个人保障，实行社会统筹及个人账户的有机结合的运行模式。采用了世界银行推荐的“三支柱”养老金体系，第一支柱是社会基本养老金系统，由国家、企业和个人三方共同承担；第二支柱是企业为员工建立的补充养老保险，也即企业年金；第三支柱是私人储蓄养老计划。养老保险体系初步建成，社会养老保险体制实现了质上的飞跃，为社会主义经济建设发挥了巨大的保障作用。当前我国进入政治经济改革的关键时期，经济结构的调整、国情的变化使养老保险制度的运行面临诸多问题和困难，为深化养老保险体制改革创造了条件。笔者多年从事国有企业养老保险工作，对现行养老保险制度、特别是企业职工养老保险制度中存在的问题有一些思索与粗陋的建议，在此与大家共同探讨。
一、 我国企业职工养老保险制度的现状及特点
1、我国企业职工养老保险制度的演变及现状
我国现行的企业职工养老保险是在改革传统的由国家和企业承担养老保险责任的“现收现付”模式而形成的。20世纪80年代实行养老保险社会统筹试点开始进行改革探索，90年代改革全面展开并不断深化，建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式，统一了企业职工基本养老保险制度。社会统筹部分采取现收现付模式，均衡单位负担；个人账户部分采取积累模式，体现个人责任，全部由个人缴费形成。参保人员覆盖城镇各类企业及其职工，企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员，以及企业招用的农民工。
养老保险基金主要由企业和职工缴费形成，企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费比例为8%，由用人单位代扣代缴。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费标准为当地上年度在岗职工平均工资的20%，其中8%记入个人账户。
基本养老金计发办法为：参加工作、缴费年限累计满15年的人员，达到退休年龄，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。个人缴费年限累计不满土5年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。由于1997年前没有建立个人账户，国发（1997）26号文件实施前参加工作， 国发（2005）38号文件实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，以补充个人账户养老金。达到退休年龄但缴费年限累计不满15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。
国家根据职工工资和物价变动等情况，适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。
2、我国企业职工养老保险制度的特点
（1）国家、企业、个人共同承担养老保险责任。
1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》的文件，在文件中规定国家对劳动合同制工人退休实行社会统筹，企业和劳动者本人按照规定的比例缴纳养老保险费（企业缴纳合同制工人工资总额的15%、合同制工人缴纳本人工资总额的3%）来筹集养老保险基金，在养老保险基金收不抵支时，国家给予财政补贴，这项制度虽然不是独立的养老保险制度，但为后来实行国家、企业和个人三方共同承担养老保险责任奠定了基础。
（2）养老保险基金的筹集实行社会统筹并建立了多层次的养老保险制度。1991年6月国务院下发文件《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险基金由市县起步向省级过渡、最后实现全国统筹的制度。到2012年底，全国有2400个县市实行了国有企业职工养老保险费统筹，占全国县市总数的98%，有23个省、直辖市、自治区实行了省级统筹。同时，国务院文件也明确了我国养老保险实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度。
（3）建立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险基金管理模式。1995年3月国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并发布了两个实施方案供各地选择。1997年7月国务院为了解决全国各地账户比例不一，阻碍职工跨地区流动和建立统一劳动力市场的弊端，发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定的核心内容体现了三个统一，即：统一企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不超过职工工资总额的20%，具体比例由各地政府根据实际情况确定，个人缴费比例1997年不低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。统一个人账户规模。按职工本人工资的11%建立个人账户，个人缴费全部记入个人账户，不足部分从企业缴费中划入，随着个人缴费比例的提高，企业划入职工个人账户将控制在3%的水平。统一基本养老金的计发办法。基本养老金的计发由两部分组成：一部分是基础性养老金，标准为当地职工上年度月平均工资的20%，另一部分为个人账户养老金，月标准为个人账户累计储存额除以120，个人缴费不满15年的，不享受基础养老金，个人账户储存额一次支付。 （4）养老保险事务的日常管理逐步走向社会化。即由社会保险经办机构管理社会养老保险事宜；养老保险基金由非官方的机构负责投资运营，养老金不再由离退休人员的单位发放而是由银行、邮局发放。到2012年底，全国企业职工的养老金已几乎全部实现由银行和邮局发放。
（5）养老保险的参保人数和覆盖范围不断扩大。除了国有企业职工，城镇集体企业职工和其他经济性质的企业（个体、私营、三资、股份制等）的职工、农民工、城镇居民也被纳入到了基本养老体系，参保人数的增长和覆盖范围的扩大，极大地提高了养老保险基金的调剂功能和抗风险功能。
二、我国企业养老保险制度运行中存在的问题以及困难
（一）制度和政策造成了养老保险在不同群体人员之间的不公平性。
公平是现代社会保障制度的本质和核心。解决社会的不公平，创造并维护社会的公平，是现代社会保障制度安排的基本出发点，同时也是社会保障政策实践的最终归宿。社会保障本是保障公民基本生活需求并弥补初次分配造成的不公平的一种制度安排，但在我国养老保险制度中仍然存在着某些不公平，主要体现在机关事业单位与企业间的不公平；行业间企业的不公平等，致使社会保障维护社会公平的职责和功能的效力都大大降低。
1、雙轨制导致机关、事业单位人员与企业从业人员间的养老不公平。
按现行制度政策，机关、事业单位人员不缴纳养老保险，退休金由国家财政负担。两种制度在建立之初待遇基本相同。但伴随企业职工养老保险的数十年的改革，加之机关事业单位养老制度的原地踏步，机关事业单位与企业之间养老差距不断扩大，日益侵蚀着社会公平。目前，我国机关事业单位养老制度的资金筹集仍由国家财政拨款，个人无需缴费。而企业职工的养老保险制度则需要缴纳工资收入的一定比例记入个人账户。但在养老待遇上，机关事业单位的养老金平均替代率连年保持在 90%左右，而企业尽管已连续八年上调养老金，但 2011 年中国企业养老金平均替代率为 42.9%，远低于制度预期的 58.5%，更是连机关事业单位养老金的二分之一都不足。这意味着企业职工在辛辛苦苦缴纳了大笔的养老费后，其获得的养老金却远低于不缴费的一类人群。这种情况使企业职工普遍感受到强烈的不公平感及被剥夺感，使这一群体在感受经济发展带来的文明成果时幸福感严重下降。去年的“两会”上，改革机关事业单位养老制度，提高企业养老待遇的呼声也用另外一种方式表达着人们对现存的这种不公平的强烈不满。
2、行业间企业的养老不公平。
目前，企业职工的养老待遇中除了基本养老保险，有些有能力效益好的企业还为职工建立了企业年金这种补充性养老保险制度。石油、电力、通信等垄断行业职工收入远高于普通企业职工。这样按比例进入个人账户与企业年金的部分也就非常可观。同时，这两部分的收益还享受国家免税和贴息的红利，这更加加剧了行业间职工养老待遇的不公平性。
在不同性质的企业之间，也存在着养老待遇不公平的现象。虽然经历了改革开放，计划经济转化为了市场经济，大多数的企业都开始了自负盈亏，但实质上仍有国企的存在，国有企业与国家之间是一种软约束的关系，企业的盈余会有一部分直接上缴给国家，一旦企业亏损国家就会出面在财政上给予补贴。所以虽名为社会保障，但最后也有国家保障在其后面。企业职工在养老待遇上还是比较稳定的，有一定标准的。而作为独立经济实体自主经营自负盈亏的企业，养老保险为企业自身事务，列入成本。于是，在效益好与效益差的企业之间，在新企业与老企业之间存在着养老负担轻重不一的情况。特别是一些老企业退休职工多、负担重，养老风险无法分散出去。
（二）转制成本未得到注入，养老金入不敷出，个人帐户空帐运行，养老保险制度面临崩溃的可能。
我国现今实行的养老保障体制基本上是按照1997年的国家的相关规定建立起来的，实行社会统筹与个人账户相结合的基金运作方式。但这种养老保障方案中，国家没有明确表明补偿对企业老职工的隐性养老金负债，而企图通过继续用“社会统筹”来解决。对新参加工作的职工来讲，如果他们在未来的工作年限足够长，在他们的工作年限内，通过适中的缴费率积累起退休后的养老金是没有问题的。但是一个不容回避的问题是。由于我国过去实行的是受益基准制的养老金支付方式，养老金现收现付。目前已经退休的老职工的个人账户并没有养老金的积累，同时目前在职但在实施个人账户制度以前参加工作的职工在实施个人账户制度前的工作年限里也没有基金积累，但是按照旧体制下的低工资，高福利政策，他们的养老金已经通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝结在国有资产中，作为回报，政府承诺在他们年老时提供养老金。换句话说。政府对这部分职工负有养老金债务，称为隐性债务，也称养老保险转制成本，政府并没有为养老保险基金注入转制成本，而是通过现收现付依靠企业上缴的社会统筹资金运转，出现了养老金支付的代际转移。目前在职职工由于个人账户中没有资金，退休后，他们的养老金来源就又成了问题。在没有其他资金来源进行充实的情况下，出路只能是继续挪用下一代的个人账户资金，拆东墙补西墙，使空账户一代一代往下传。需要指出的是。在以养老金现收现付为资金筹集模式的受益基准制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，通过调整退休年龄，给付标准等。可以在一定程度上缩减债务规模。而空账户形成的则是政府对职工的显性负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证。因此是非常危险的。随着退休人员比例大幅度增加，体制内抚养率迅速提高，养老金支出压力越来越大，而养老金支出又必须通过企业缴费解决，从而使得企业所承担的养老负担越来越重。在单位保障情况下，主要是一些老企业不堪重负，而在统筹体制下，则是几乎所有的国有企业都必须承担越来越高的缴费压力。这不仅严重影响到国有企业自身的发展，养老保障体系的安全也无法保证。
（三）基金征收不力，管理漏洞较大，基金流失严重。 1、企业欠缴养老保险费数额居高不下。近年来，有关部门在养老保险费清欠工作上虽然采取了一系列措施，但企业欠缴养老保险费数额仍然居高不下。究其主要原因：一是部分企业经济效益差，有的无能力缴纳养老保险费；二是部分企业法人不重视，拖欠养老保险费；三是基金征收部门措施不力，对有能力缴纳养老保险费的企业执法力度不够。
2、参保企业缴费基数不实，漏缴养老保险费。通过对参保企业职工基本养老保险费缴纳情况审计调查发现，参保企业普遍存在缴费基数不实，漏缴养老保险费问题。由于企业缴纳养老保险费是以企业职工工资总额为基数，按照规定比例分别计算出单位和个人应缴养老保险费数额，因此，企业缴费基数是否真实准确，直接影响到企业缴纳数额是否正确。企业缴费工资总额，按照国家统计局“关于工资总额构成的规定限定范围，由社会保险经办机构每年核定一次”，而实际工作中，往往是由企业每年向养老保险经办部门申报，由养老保险经办部门书面核定。企业（特别是民营企业）每年申报的缴费基数，往往小于国家规定的缴费工资基数，加之养老保险经办部门由于主观原因和客观条件的限制而审核不严，因此造成部分企业申报缴费基数不实，漏缴养老保险费。
3、基金征管部门滞留养老保险基金。自实行地税部门征收养老保险基金以来，由于地税部门以年度计划征缴额为考核指标，在制定和分配征收计划时，采用“基数加增长率”的模式。在这种征收计划管理和考核机制下，地税部门在完成征收计划后，往往延压基金，暂缓或停止征收，为下一年度征收留有余地；或开设过渡户，使资金滞留，造成不能全部及时上划。目前的管理体制对地税部门基金征收工作又无直接监督制约机制，造成部分基金被滞留，这将直接影响基金的全额筹集和及时发放。
4、挪用养老保险基金。挪用养老保险基金问题未从根本上解决，特别是养老保险基金管理体制实行垂直管理，以前年度地方各级部门挪用的基金，长期遗留挂账，得不到归还，有的已形成呆账，无资金弥补。这些被挪用的养老保险基金主要用于提取管理费、平衡财政预算、违规出借、经商办企业、弥补经费不足、购建固定资产等。 转贴于 中国论
（四）人口迅速老龄化，国家未富先衰，养老保险制度运行的持续性受到质疑。
无论哪个国家的养老保险制度都必然经历从无到有再不断发展的过程。在制度初建时期，退休人口少缴费人数多，赡养率比较低，因此早期阶段的几代人是真正的受益者。随着社会的不断发展，逐步走出人口红利时期，人口年龄结构不断趋于老化，制度赡养率提高，而且养老金待遇存在只能升不能降的刚性特征，再加之人口基数庞大，2012年我们老年人口比例已超过总人口的10%，养老金的发放实行受益基准制，而非供款基准制，单纯靠养老保险缴费无法满足支付，就笔者所在国有企业每年上缴养老保险金1200万元，而国家要为其退休职工发放1700万元的养老金。养老金支付压力日益增大，庞大的养老金缺口已无法依靠加大参保覆盖面来解决，即已无法实现制度内运转，必然依靠国家财富支撑。西方资本主义国家经历了200年或更长的经济积累，为养老保险制度的运行奠定了坚实的基础。而我国实现真正现代意义上的经济发展不过是半个世纪的时间，养老保险制度几乎同步而行，国家财富积累不厚，在养老保险无法实现制度内运转时，如果国家财政也不能给予支持，整个制度将面临崩溃。
（五）养老保险体制存在层次不足以及层次之间支持性较弱的问题。
我国社会养老保险体制由社会基本养老金系统、企业年金、私人储蓄养老计划三个层次组成。基本养老保险为其基础层次，然而我国基本养老金入不敷出，同时用于投资的工具较为有限，仅包括银行存款与政府债券，体现了我国对运营投资环节的重视不足。目前虽允许进入基金，但投资风险较大。企业年金则呈现出质弱量少及缓慢发展问题，原因在于相关配套政策的不全面、各类优惠政策落实不到位、企业缺乏自主积极性。个人储蓄保险在我国人口老龄化趋势下实现了迅猛发展，然而该发展进程始终较发达国家落后许多，原因在于我国居民整体收入水平较低、针对保险资金的投资空间有限、渠道狭窄，保险公司销售制度滞后、管理经营水平不高等。
三、针对我国现行企业养老保险制度的一些意见和建议
（一）深化制度改革，提升养老制度的公平性。
1、改革机关事业单位养老制度。养老制度的双轨制已经引发了人们的强烈不满，所以为构建和谐社会，确保养老公平，在公务员、事业单位、企业三大群体的养老方案设计中，应建立城镇统一的基本养老保险制度，实现筹资与给付，模式与管理相统一，结束目前双轨并存的局面，以现存的企业职工的统账结合为改革目标。并在此基础上，单独设计上述人员各自的补充养老保险方案，实现新旧制度的衔接和平稳过渡。
2、提高社会养老保险的统筹层次。目前，我国的社会养老保险尚处于省级统筹，还未实现全国统筹，社会养老保险的统筹层次比较低，限制了大范围筹集、使用社会养老保险基金的可能性，基金只能在一个小范围内自我周转，调剂性大大降低。提高社会养老保险的统筹层次能够使参保人员数量极大化，充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能，降低基金的风险程度，有利于人力资源合理流动、扩大社会养老保险覆盖面、建立多层次的社会养老保险体系，使财富在富人和穷人之间、年轻人和老年人之间、富裕地区和贫困地区之间合理地转移，从而保障国民基本生活需求，实现社会公平目标。
（二）加强基金征管，拓宽筹资渠道，改变管理模式，加快做实养老保险个人账户。
1、进一步加大养老保险基金征管力度，保障应缴资金回笼。其一、养老保险征管部门广泛宣传养老保险政策，积极催收企业欠费，建立欠费跟踪、信息披露、曝光制度；其二、严禁滞留养老保险基金。建立健全基金征缴监督制约机制，养老保险经办部门之间要及时传递票据和结算，確保基金按时上缴；撤消各级地税部门设立的基金过渡户，将征收的养老保险基金直接划入全省养老保险基金归集财政专户；切实加强对养老保险基金的综合监督。其三、采取有效措施，限期归还被挪用的养老保险基金。养老保险是一项涉及国计民生的大事，关系到广大职工的切身利益。因此，有关部门应加大宣传力度，使各级领导增强法制观念，提高认识，从维护社会稳定的高度，自觉遵守财经法纪，树立全局意识，克服本位主义思想。严禁挪用养老保险基金，对已挪用的基金应按规定限期归还。其四、严格审核企业养老保险缴费基数，确保企业养老保险费足额征缴。养老保险经办机构应认真贯彻《社会保险稽核办法》，建立专门的审核机构，加强养老保险缴费稽核工作。要严格按照国家统计局关于工资总额构成的规定，审查企业的有关财务报表、账簿、会计凭证和劳资报表等，核实企业缴费基数。每年要按照参保企业的一定比例进行实地稽核，确保企业养老保险费的足额征缴。 2、注如入转制成本，拓宽筹资渠道，做实养老保险个人账户。我国政府在“十二五”规划中，明确提出“做实基本养老保险个人账户”。只有做实个人账户，才能真正实现由现收现付制向部分积累制模式的转变。可通过变现国有资产、发行长期国债、扩大彩票发行量，公开拍卖国有土地使用权等多种渠道筹集资金，用以支付养老制度的转制成本。同时，随着资本市场的成熟和监管体制的完善，迫切需要制定一个逐步放开的基本养老保险基金投资战略方案，例如发行特种国债和选择低风险金融产品投资等。实现养老保险基金的保值增值，以应对日益严重的人口老龄化所带来的支付压力，将代际不公平和福利损失控制在最低程度。
3、积极引入私营模式于养老保险基金管理中。
纵观世界范围内各国成功实践的管理养老基金模式，我们应基于现有公营模式之上合理、积极、有效的引入私营管理模式，令竞争机制逐步建立。我国现行养老保险各项事务全部由政府部门经营统筹管理，该类方式令养老基金无法真正实现增值、保值目标，进一步造成了我国企业的过重负担现象，抑制了其竞争力提升。因此我们应合理引入市场机制于社会养老保险领域，科学建立专项管理养老保险基金部门、企业，令其具有独立法人资格。随着实践进程的不断深入待其积累了丰富的管理经验后我们可逐步提升管理基金公司数量，逐步引入私营化管理单位，进而实现最大化收益与私营化管理目标。同时社会养老保险基金应合理实施以市场化管理为主导、国家行政管理辅助建设的科学模式。基于市场经济快速发展环境，养老保险主体投资者为企业、国家与个人的结合，其保值、增值环节是各国共同面临的严峻挑战，许多国家在实行了养老保险基金市场化运作后便实现了增值保值目标，且促进了养老保障理念、行为的全社会普及。由此可见市场化管理对社会保障基金具有正面优势影响作用，我们应科学采用私营竞争养老基金管理模式，促进其走多元投资、组合优化道路，实现持续的发展与更新，才能确保整体资金系统的良性、高效、稳定运转。另外基于社会养老保险基金的长期负债资产属性，因此我们应将安全管理作为首要目标，通过多样化投资建设巩固安全发展，进而合理实现养老保险基金的保值与增值目标。
（三） 构建互动式多层次社会养老保险体制。
為合理解决我国社会养老保险多层次不足问题，我们应科学实施筹集基本养老基金的费改税体制，利用征税手段内含的强制法律约束力，合理改变当前存在的征缴不足问题。同时我们可将基本养老保险合理纳入财政预算之中，进而严格杜绝、抑制经办机构不良挤占、挪用现象。征税是站在扩大税基角度的依据统一标准面向社会全员的征收体制，因而将有效扩充社会养老保险覆盖面及实施空间。再者由税务部门实施对基金的征收并通过财政预算方式进行支付将有效简化中间环节步骤，进而控制管理成本，实现效率与效益的双重提升。在个人账户层面我们应做到实处，首先应在健全体制方面下功夫，实施规范化管理。个人账户应详细记载职工个人各项缴费情况，进而令其做到心中有数，实现鼓励正常缴费目标。完善个人账户建立后，应明确余额部分归职工个人所有，任何部门均不应随意对其进行调剂转化为他类统筹基金。另外我们应通过渠道拓宽合理筹措资金，例如有效提升政府财政投入力度，人性化承担基于旧体制过度到新体制进程中引发的职工养老金缺口，进而合理扩充养老保险整体覆盖面，囊括非公有制与灵活就业员工于养老保险体系范畴中。我国现行社会养老保险基金主体投入手段为购买国债与银行存款，该类以安全为原则、收益第二位的单一化、保守投资模式很难充分满足基金固有的增值保值要求，因此我们需要在安全性基金与收益、流动性基金之间适应性寻求一种全新的平衡点，可将养老保险基金合理投入资本市场中，进而有效提升养老基金安全性、盈利性与流动性，适度降低、抑制投资风险。
参考文献：
[1] 韩宇明 . 养老金“ 双轨制 ”两端渐行渐远 [N]. 新京报，2012- 9- 14（A18）。
[2]汪泽英、曾湘泉。我国基本养老保险制度的公平问题探析[J].社会保障制度，2005，（2）：10- 13。
[3]邹翔。完善中国养老保险制度的公平性[J].中国社会保障，2012，（7）：34- 35。
[4]赵敏丽。社会养老保险体制研究[J].浙江大学学报，2010（11）。
[5]吴碧娥。养老保险基金管理存在问题及对策[J]。中国职工教育？，2006，（03）。
参考
[关键词]养老保险 问题 对策
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近两年养老保险成了中国人民的热门话题，前不久全国社保基金理事会党组书记戴相龙的讲话再次将中国养老金问题推到了舆论的风口浪尖。中国的养老保险制度到底发生了什么问题呢？养老保险是现代工业文明的产物，在社会保障体系中具有十分重要的地位。世界各国都非常重视养老保险的建设和发展。我国养老保险体制创建于上世纪五十年代，经过了半个世纪的发展，从行业统筹到九十年代初期确立基本社会养老保障制度框架，即以社会保障为主体、辅助实施个人保障，实行社会统筹及个人账户的有机结合的运行模式。采用了世界银行推荐的“三支柱”养老金体系，第一支柱是社会基本养老金系统，由国家、企业和个人三方共同承担；第二支柱是企业为员工建立的补充养老保险，也即企业年金；第三支柱是私人储蓄养老计划。养老保险体系初步建成，社会养老保险体制实现了质上的飞跃，为社会主义经济建设发挥了巨大的保障作用。当前我国进入政治经济改革的关键时期，经济结构的调整、国情的变化使养老保险制度的运行面临诸多问题和困难，为深化养老保险体制改革创造了条件。笔者多年从事国有企业养老保险工作，对现行养老保险制度、特别是企业职工养老保险制度中存在的问题有一些思索与粗陋的建议，在此与大家共同探讨。
一、 我国企业职工养老保险制度的现状及特点
1、我国企业职工养老保险制度的演变及现状
我国现行的企业职工养老保险是在改革传统的由国家和企业承担养老保险责任的“现收现付”模式而形成的。20世纪80年代实行养老保险社会统筹试点开始进行改革探索，90年代改革全面展开并不断深化，建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，确定了社会统筹与个人账户相结合的基本模式，统一了企业职工基本养老保险制度。社会统筹部分采取现收现付模式，均衡单位负担；个人账户部分采取积累模式，体现个人责任，全部由个人缴费形成。参保人员覆盖城镇各类企业及其职工，企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员，以及企业招用的农民工。
养老保险基金主要由企业和职工缴费形成，企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费比例为8%，由用人单位代扣代缴。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费标准为当地上年度在岗职工平均工资的20%，其中8%记入个人账户。
基本养老金计发办法为：参加工作、缴费年限累计满15年的人员，达到退休年龄，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。个人缴费年限累计不满土5年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。由于1997年前没有建立个人账户，国发（1997）26号文件实施前参加工作， 国发（2005）38号文件实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，以补充个人账户养老金。达到退休年龄但缴费年限累计不满15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。
国家根据职工工资和物价变动等情况，适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。
2、我国企业职工养老保险制度的特点
（1）国家、企业、个人共同承担养老保险责任。
1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》的文件，在文件中规定国家对劳动合同制工人退休实行社会统筹，企业和劳动者本人按照规定的比例缴纳养老保险费（企业缴纳合同制工人工资总额的15%、合同制工人缴纳本人工资总额的3%）来筹集养老保险基金，在养老保险基金收不抵支时，国家给予财政补贴，这项制度虽然不是独立的养老保险制度，但为后来实行国家、企业和个人三方共同承担养老保险责任奠定了基础。
（2）养老保险基金的筹集实行社会统筹并建立了多层次的养老保险制度。1991年6月国务院下发文件《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险基金由市县起步向省级过渡、最后实现全国统筹的制度。到2012年底，全国有2400个县市实行了国有企业职工养老保险费统筹，占全国县市总数的98%，有23个省、直辖市、自治区实行了省级统筹。同时，国务院文件也明确了我国养老保险实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度。
（3）建立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险基金管理模式。1995年3月国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并发布了两个实施方案供各地选择。1997年7月国务院为了解决全国各地账户比例不一，阻碍职工跨地区流动和建立统一劳动力市场的弊端，发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定的核心内容体现了三个统一，即：统一企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不超过职工工资总额的20%，具体比例由各地政府根据实际情况确定，个人缴费比例1997年不低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。统一个人账户规模。按职工本人工资的11%建立个人账户，个人缴费全部记入个人账户，不足部分从企业缴费中划入，随着个人缴费比例的提高，企业划入职工个人账户将控制在3%的水平。统一基本养老金的计发办法。基本养老金的计发由两部分组成：一部分是基础性养老金，标准为当地职工上年度月平均工资的20%，另一部分为个人账户养老金，月标准为个人账户累计储存额除以120，个人缴费不满15年的，不享受基础养老金，个人账户储存额一次支付。 （4）养老保险事务的日常管理逐步走向社会化。即由社会保险经办机构管理社会养老保险事宜；养老保险基金由非官方的机构负责投资运营，养老金不再由离退休人员的单位发放而是由银行、邮局发放。到2012年底，全国企业职工的养老金已几乎全部实现由银行和邮局发放。
（5）养老保险的参保人数和覆盖范围不断扩大。除了国有企业职工，城镇集体企业职工和其他经济性质的企业（个体、私营、三资、股份制等）的职工、农民工、城镇居民也被纳入到了基本养老体系，参保人数的增长和覆盖范围的扩大，极大地提高了养老保险基金的调剂功能和抗风险功能。
二、我国企业养老保险制度运行中存在的问题以及困难
（一）制度和政策造成了养老保险在不同群体人员之间的不公平性。
公平是现代社会保障制度的本质和核心。解决社会的不公平，创造并维护社会的公平，是现代社会保障制度安排的基本出发点，同时也是社会保障政策实践的最终归宿。社会保障本是保障公民基本生活需求并弥补初次分配造成的不公平的一种制度安排，但在我国养老保险制度中仍然存在着某些不公平，主要体现在机关事业单位与企业间的不公平；行业间企业的不公平等，致使社会保障维护社会公平的职责和功能的效力都大大降低。
1、雙轨制导致机关、事业单位人员与企业从业人员间的养老不公平。
按现行制度政策，机关、事业单位人员不缴纳养老保险，退休金由国家财政负担。两种制度在建立之初待遇基本相同。但伴随企业职工养老保险的数十年的改革，加之机关事业单位养老制度的原地踏步，机关事业单位与企业之间养老差距不断扩大，日益侵蚀着社会公平。目前，我国机关事业单位养老制度的资金筹集仍由国家财政拨款，个人无需缴费。而企业职工的养老保险制度则需要缴纳工资收入的一定比例记入个人账户。但在养老待遇上，机关事业单位的养老金平均替代率连年保持在 90%左右，而企业尽管已连续八年上调养老金，但 2011 年中国企业养老金平均替代率为 42.9%，远低于制度预期的 58.5%，更是连机关事业单位养老金的二分之一都不足。这意味着企业职工在辛辛苦苦缴纳了大笔的养老费后，其获得的养老金却远低于不缴费的一类人群。这种情况使企业职工普遍感受到强烈的不公平感及被剥夺感，使这一群体在感受经济发展带来的文明成果时幸福感严重下降。去年的“两会”上，改革机关事业单位养老制度，提高企业养老待遇的呼声也用另外一种方式表达着人们对现存的这种不公平的强烈不满。
2、行业间企业的养老不公平。
目前，企业职工的养老待遇中除了基本养老保险，有些有能力效益好的企业还为职工建立了企业年金这种补充性养老保险制度。石油、电力、通信等垄断行业职工收入远高于普通企业职工。这样按比例进入个人账户与企业年金的部分也就非常可观。同时，这两部分的收益还享受国家免税和贴息的红利，这更加加剧了行业间职工养老待遇的不公平性。
在不同性质的企业之间，也存在着养老待遇不公平的现象。虽然经历了改革开放，计划经济转化为了市场经济，大多数的企业都开始了自负盈亏，但实质上仍有国企的存在，国有企业与国家之间是一种软约束的关系，企业的盈余会有一部分直接上缴给国家，一旦企业亏损国家就会出面在财政上给予补贴。所以虽名为社会保障，但最后也有国家保障在其后面。企业职工在养老待遇上还是比较稳定的，有一定标准的。而作为独立经济实体自主经营自负盈亏的企业，养老保险为企业自身事务，列入成本。于是，在效益好与效益差的企业之间，在新企业与老企业之间存在着养老负担轻重不一的情况。特别是一些老企业退休职工多、负担重，养老风险无法分散出去。
（二）转制成本未得到注入，养老金入不敷出，个人帐户空帐运行，养老保险制度面临崩溃的可能。
我国现今实行的养老保障体制基本上是按照1997年的国家的相关规定建立起来的，实行社会统筹与个人账户相结合的基金运作方式。但这种养老保障方案中，国家没有明确表明补偿对企业老职工的隐性养老金负债，而企图通过继续用“社会统筹”来解决。对新参加工作的职工来讲，如果他们在未来的工作年限足够长，在他们的工作年限内，通过适中的缴费率积累起退休后的养老金是没有问题的。但是一个不容回避的问题是。由于我国过去实行的是受益基准制的养老金支付方式，养老金现收现付。目前已经退休的老职工的个人账户并没有养老金的积累，同时目前在职但在实施个人账户制度以前参加工作的职工在实施个人账户制度前的工作年限里也没有基金积累，但是按照旧体制下的低工资，高福利政策，他们的养老金已经通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝结在国有资产中，作为回报，政府承诺在他们年老时提供养老金。换句话说。政府对这部分职工负有养老金债务，称为隐性债务，也称养老保险转制成本，政府并没有为养老保险基金注入转制成本，而是通过现收现付依靠企业上缴的社会统筹资金运转，出现了养老金支付的代际转移。目前在职职工由于个人账户中没有资金，退休后，他们的养老金来源就又成了问题。在没有其他资金来源进行充实的情况下，出路只能是继续挪用下一代的个人账户资金，拆东墙补西墙，使空账户一代一代往下传。需要指出的是。在以养老金现收现付为资金筹集模式的受益基准制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，通过调整退休年龄，给付标准等。可以在一定程度上缩减债务规模。而空账户形成的则是政府对职工的显性负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证。因此是非常危险的。随着退休人员比例大幅度增加，体制内抚养率迅速提高，养老金支出压力越来越大，而养老金支出又必须通过企业缴费解决，从而使得企业所承担的养老负担越来越重。在单位保障情况下，主要是一些老企业不堪重负，而在统筹体制下，则是几乎所有的国有企业都必须承担越来越高的缴费压力。这不仅严重影响到国有企业自身的发展，养老保障体系的安全也无法保证。
（三）基金征收不力，管理漏洞较大，基金流失严重。 1、企业欠缴养老保险费数额居高不下。近年来，有关部门在养老保险费清欠工作上虽然采取了一系列措施，但企业欠缴养老保险费数额仍然居高不下。究其主要原因：一是部分企业经济效益差，有的无能力缴纳养老保险费；二是部分企业法人不重视，拖欠养老保险费；三是基金征收部门措施不力，对有能力缴纳养老保险费的企业执法力度不够。
2、参保企业缴费基数不实，漏缴养老保险费。通过对参保企业职工基本养老保险费缴纳情况审计调查发现，参保企业普遍存在缴费基数不实，漏缴养老保险费问题。由于企业缴纳养老保险费是以企业职工工资总额为基数，按照规定比例分别计算出单位和个人应缴养老保险费数额，因此，企业缴费基数是否真实准确，直接影响到企业缴纳数额是否正确。企业缴费工资总额，按照国家统计局“关于工资总额构成的规定限定范围，由社会保险经办机构每年核定一次”，而实际工作中，往往是由企业每年向养老保险经办部门申报，由养老保险经办部门书面核定。企业（特别是民营企业）每年申报的缴费基数，往往小于国家规定的缴费工资基数，加之养老保险经办部门由于主观原因和客观条件的限制而审核不严，因此造成部分企业申报缴费基数不实，漏缴养老保险费。
3、基金征管部门滞留养老保险基金。自实行地税部门征收养老保险基金以来，由于地税部门以年度计划征缴额为考核指标，在制定和分配征收计划时，采用“基数加增长率”的模式。在这种征收计划管理和考核机制下，地税部门在完成征收计划后，往往延压基金，暂缓或停止征收，为下一年度征收留有余地；或开设过渡户，使资金滞留，造成不能全部及时上划。目前的管理体制对地税部门基金征收工作又无直接监督制约机制，造成部分基金被滞留，这将直接影响基金的全额筹集和及时发放。
4、挪用养老保险基金。挪用养老保险基金问题未从根本上解决，特别是养老保险基金管理体制实行垂直管理，以前年度地方各级部门挪用的基金，长期遗留挂账，得不到归还，有的已形成呆账，无资金弥补。这些被挪用的养老保险基金主要用于提取管理费、平衡财政预算、违规出借、经商办企业、弥补经费不足、购建固定资产等。 转贴于 中国论
（四）人口迅速老龄化，国家未富先衰，养老保险制度运行的持续性受到质疑。
无论哪个国家的养老保险制度都必然经历从无到有再不断发展的过程。在制度初建时期，退休人口少缴费人数多，赡养率比较低，因此早期阶段的几代人是真正的受益者。随着社会的不断发展，逐步走出人口红利时期，人口年龄结构不断趋于老化，制度赡养率提高，而且养老金待遇存在只能升不能降的刚性特征，再加之人口基数庞大，2012年我们老年人口比例已超过总人口的10%，养老金的发放实行受益基准制，而非供款基准制，单纯靠养老保险缴费无法满足支付，就笔者所在国有企业每年上缴养老保险金1200万元，而国家要为其退休职工发放1700万元的养老金。养老金支付压力日益增大，庞大的养老金缺口已无法依靠加大参保覆盖面来解决，即已无法实现制度内运转，必然依靠国家财富支撑。西方资本主义国家经历了200年或更长的经济积累，为养老保险制度的运行奠定了坚实的基础。而我国实现真正现代意义上的经济发展不过是半个世纪的时间，养老保险制度几乎同步而行，国家财富积累不厚，在养老保险无法实现制度内运转时，如果国家财政也不能给予支持，整个制度将面临崩溃。
（五）养老保险体制存在层次不足以及层次之间支持性较弱的问题。
我国社会养老保险体制由社会基本养老金系统、企业年金、私人储蓄养老计划三个层次组成。基本养老保险为其基础层次，然而我国基本养老金入不敷出，同时用于投资的工具较为有限，仅包括银行存款与政府债券，体现了我国对运营投资环节的重视不足。目前虽允许进入基金，但投资风险较大。企业年金则呈现出质弱量少及缓慢发展问题，原因在于相关配套政策的不全面、各类优惠政策落实不到位、企业缺乏自主积极性。个人储蓄保险在我国人口老龄化趋势下实现了迅猛发展，然而该发展进程始终较发达国家落后许多，原因在于我国居民整体收入水平较低、针对保险资金的投资空间有限、渠道狭窄，保险公司销售制度滞后、管理经营水平不高等。
三、针对我国现行企业养老保险制度的一些意见和建议
（一）深化制度改革，提升养老制度的公平性。
1、改革机关事业单位养老制度。养老制度的双轨制已经引发了人们的强烈不满，所以为构建和谐社会，确保养老公平，在公务员、事业单位、企业三大群体的养老方案设计中，应建立城镇统一的基本养老保险制度，实现筹资与给付，模式与管理相统一，结束目前双轨并存的局面，以现存的企业职工的统账结合为改革目标。并在此基础上，单独设计上述人员各自的补充养老保险方案，实现新旧制度的衔接和平稳过渡。
2、提高社会养老保险的统筹层次。目前，我国的社会养老保险尚处于省级统筹，还未实现全国统筹，社会养老保险的统筹层次比较低，限制了大范围筹集、使用社会养老保险基金的可能性，基金只能在一个小范围内自我周转，调剂性大大降低。提高社会养老保险的统筹层次能够使参保人员数量极大化，充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能，降低基金的风险程度，有利于人力资源合理流动、扩大社会养老保险覆盖面、建立多层次的社会养老保险体系，使财富在富人和穷人之间、年轻人和老年人之间、富裕地区和贫困地区之间合理地转移，从而保障国民基本生活需求，实现社会公平目标。
（二）加强基金征管，拓宽筹资渠道，改变管理模式，加快做实养老保险个人账户。
1、进一步加大养老保险基金征管力度，保障应缴资金回笼。其一、养老保险征管部门广泛宣传养老保险政策，积极催收企业欠费，建立欠费跟踪、信息披露、曝光制度；其二、严禁滞留养老保险基金。建立健全基金征缴监督制约机制，养老保险经办部门之间要及时传递票据和结算，確保基金按时上缴；撤消各级地税部门设立的基金过渡户，将征收的养老保险基金直接划入全省养老保险基金归集财政专户；切实加强对养老保险基金的综合监督。其三、采取有效措施，限期归还被挪用的养老保险基金。养老保险是一项涉及国计民生的大事，关系到广大职工的切身利益。因此，有关部门应加大宣传力度，使各级领导增强法制观念，提高认识，从维护社会稳定的高度，自觉遵守财经法纪，树立全局意识，克服本位主义思想。严禁挪用养老保险基金，对已挪用的基金应按规定限期归还。其四、严格审核企业养老保险缴费基数，确保企业养老保险费足额征缴。养老保险经办机构应认真贯彻《社会保险稽核办法》，建立专门的审核机构，加强养老保险缴费稽核工作。要严格按照国家统计局关于工资总额构成的规定，审查企业的有关财务报表、账簿、会计凭证和劳资报表等，核实企业缴费基数。每年要按照参保企业的一定比例进行实地稽核，确保企业养老保险费的足额征缴。 2、注如入转制成本，拓宽筹资渠道，做实养老保险个人账户。我国政府在“十二五”规划中，明确提出“做实基本养老保险个人账户”。只有做实个人账户，才能真正实现由现收现付制向部分积累制模式的转变。可通过变现国有资产、发行长期国债、扩大彩票发行量，公开拍卖国有土地使用权等多种渠道筹集资金，用以支付养老制度的转制成本。同时，随着资本市场的成熟和监管体制的完善，迫切需要制定一个逐步放开的基本养老保险基金投资战略方案，例如发行特种国债和选择低风险金融产品投资等。实现养老保险基金的保值增值，以应对日益严重的人口老龄化所带来的支付压力，将代际不公平和福利损失控制在最低程度。
3、积极引入私营模式于养老保险基金管理中。
纵观世界范围内各国成功实践的管理养老基金模式，我们应基于现有公营模式之上合理、积极、有效的引入私营管理模式，令竞争机制逐步建立。我国现行养老保险各项事务全部由政府部门经营统筹管理，该类方式令养老基金无法真正实现增值、保值目标，进一步造成了我国企业的过重负担现象，抑制了其竞争力提升。因此我们应合理引入市场机制于社会养老保险领域，科学建立专项管理养老保险基金部门、企业，令其具有独立法人资格。随着实践进程的不断深入待其积累了丰富的管理经验后我们可逐步提升管理基金公司数量，逐步引入私营化管理单位，进而实现最大化收益与私营化管理目标。同时社会养老保险基金应合理实施以市场化管理为主导、国家行政管理辅助建设的科学模式。基于市场经济快速发展环境，养老保险主体投资者为企业、国家与个人的结合，其保值、增值环节是各国共同面临的严峻挑战，许多国家在实行了养老保险基金市场化运作后便实现了增值保值目标，且促进了养老保障理念、行为的全社会普及。由此可见市场化管理对社会保障基金具有正面优势影响作用，我们应科学采用私营竞争养老基金管理模式，促进其走多元投资、组合优化道路，实现持续的发展与更新，才能确保整体资金系统的良性、高效、稳定运转。另外基于社会养老保险基金的长期负债资产属性，因此我们应将安全管理作为首要目标，通过多样化投资建设巩固安全发展，进而合理实现养老保险基金的保值与增值目标。
（三） 构建互动式多层次社会养老保险体制。
為合理解决我国社会养老保险多层次不足问题，我们应科学实施筹集基本养老基金的费改税体制，利用征税手段内含的强制法律约束力，合理改变当前存在的征缴不足问题。同时我们可将基本养老保险合理纳入财政预算之中，进而严格杜绝、抑制经办机构不良挤占、挪用现象。征税是站在扩大税基角度的依据统一标准面向社会全员的征收体制，因而将有效扩充社会养老保险覆盖面及实施空间。再者由税务部门实施对基金的征收并通过财政预算方式进行支付将有效简化中间环节步骤，进而控制管理成本，实现效率与效益的双重提升。在个人账户层面我们应做到实处，首先应在健全体制方面下功夫，实施规范化管理。个人账户应详细记载职工个人各项缴费情况，进而令其做到心中有数，实现鼓励正常缴费目标。完善个人账户建立后，应明确余额部分归职工个人所有，任何部门均不应随意对其进行调剂转化为他类统筹基金。另外我们应通过渠道拓宽合理筹措资金，例如有效提升政府财政投入力度，人性化承担基于旧体制过度到新体制进程中引发的职工养老金缺口，进而合理扩充养老保险整体覆盖面，囊括非公有制与灵活就业员工于养老保险体系范畴中。我国现行社会养老保险基金主体投入手段为购买国债与银行存款，该类以安全为原则、收益第二位的单一化、保守投资模式很难充分满足基金固有的增值保值要求，因此我们需要在安全性基金与收益、流动性基金之间适应性寻求一种全新的平衡点，可将养老保险基金合理投入资本市场中，进而有效提升养老基金安全性、盈利性与流动性，适度降低、抑制投资风险。
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参考