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摘要：小产权房是特定时期的特定产物，在客观上形成了两个截然不同的房地产市场，其负面作用要大于其正面影"响。解决小产权房间题要分两步走：第一步，在现有制度框架内，通过调整优化现行政策来使存量小产权房合法化；第二步，政府必须进行正式的制度创新，改革我国农村集体土地制度，内化现有制度下小产权房的负外部性，在新的制度安排上彻底消除滋生小产权房的土壤。
关键词：小产权房；政策研究；制度经济学
中图分类：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-3890(2011)12-0065-06
一、问题的提出
小产权房是指在农村集体土地上，由享有该土地所有权的乡镇政府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅，并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书向城市居民或集体经济组织之外的居民销售的房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第63条第1款规定：“农民集体所有土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设。”第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第81条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正。没收违法所得，并处罚款。”可见，在农村集体土地上擅自进行房地产开发并出售给集体经济组织以外的居民是不合法的，相比商品房，小产权房因不具备房产管理部门颁发的房屋所有权证书和国有土地使用权证书，无法正常行使相应的权利，因此，小产权房的产权相对于商品房的产权来说是一种残缺的、不完备的产权。
近年来，小产权房问题引起了社会广泛关注。尽管国土资源部以及住房与建设部等部门多次发布通知，要求停建、售、购小产权房，反复强调小产权房交易的风险，但是小产权房市场规模却越来越大。据不完全统计，截至2010年，石家庄市小产权房面积已经达到1000万平米，很多小产权房社区规模很大，比如五星花园、尹泰花园、盛世华庭、留营小区、加州阳光等，已经发展成为配套设施齐全的成熟社区。而在利益驱动下，新的小产权房还在出现。小产权房成为当前不容忽视的关乎国计民生的一个重大问题。本文从制度经济学的角度，以产权和制度安排为主线，基于对河北省小产权房市场的调查，分析小产权房存在的根源及其影响，提出解决小产权房问题的制度设计和政策优化的建议。
二、小产权房状况分析——基于需求的视角
为全面了解河北省小产权房需求状况，我们设计了调查问卷，提出25个问题，涉及4个方面：被调查者的基本情况(户口、年龄、收入、学历、职业等)；购房目的与资金来源；小产权房的特征及周边环境；对小产权房政策的知晓情况与政策预期。我们采取网络调查和实地访谈相结合的方式进行，收回846份调查问卷。
(一)购房者的基本特征
调查显示，76％的购房者为本地人，外来人占24％(如图1所示)。在本地人中，仅有15％的农村人口，这可以解释为村集体所建小产权房大部分(占比
由调查可知，73.71％的购房者年龄在30,--49岁。在职业分布上，36.86％的购房者是公司职员，机关事业单位职工占22,85％，务工经商人员占31.57％。这个年龄段的人群一般承担着繁重的工作和家庭事务压力，赡养父母和子女教育等生活支出较多，多数购房者家庭收入不高(见图2)，所以成为小产权房的主要购买人群。
调查显示，95.51％的人是以居住为目的而购买小产权房。相比40％的人靠家庭储蓄购买来说，有超过50％的人靠从亲戚朋友处筹借购房款。购房面积在120平方米以内的占到80％以上，其中90平方米以内的近43％。这说明公众购买小产权房是对基本住房要求的满足。
(二)小产权房的特点
调查显示，大部分人的购房价格在每平方米1 000元-3000元(见图3)。
相比当时周边的商品房的价格，小产权房具有明显的价格优势。比同类型商品房价低2 000元以上的小产权房占调查总数的40％；比商品房价低1 000元~2 000元小产权房占42％。房屋面积大多在120平米以下，占被调查总数的81.64％(见图4)。
与印象中不一样的是，小产权房的物业管理与购物、出行环境并不差。42.54％的人表示对小产权房的基础设施和物业管理感到满意或者比较满意。对购物环境，58.13％的人表示满意或者基本满意，对交通便捷性，尽管有超过70％的人没有私家车，但是仍有65.39％的人表示满意或者基本满意。
(三)对小产权房的地位及政策的认识和预期
超过80％的被调查者认为小产权房是合理的，其中更有接近30％的人认为小产权房是完全合法的(见图5)。
在这种认识支配下，58.78％的人表示能够接受补缴差价后转正的安排。17.17％的人支持由政府收购转变为保障性住房。仅有2,38％的人预期将由政府强制拆除(见图6)。
图6小产权房政策预期
相应地，56.41％的人认为将来可以取得正规房屋所有权证和国家土地使用证。16.78％的人认为不能，26.82％的人无所谓。
三、小产权房现象的原因分析(一)高房价成为人们购买小产叔房的直接原因居高不下的商品房房价成为人们购买小产权房的直接原因。有近73％的被调查者表示是由于商品房太贵而不得不购买小产权房。调查显示，2004年以后购房的被调查者比例呈现逐年上升趋势。2008年以后这一趋势更明显，超过50％的被调查者是在2008-2010年购房的。其中，2008年购房比例为11.1％，2009年为13.74％，2010年为29.06％(见图7)。
而这个时期，恰恰是商品房价节节攀升的时期。据石家庄市住房和社会保障局透露，石家庄市2009年市区商品住宅平均成交价为3 897元，平方米，其中12月份成交均价为4101元／平方米，同比增长11.17％，全年同比增长2.28％。但是到2010年，房价猛涨为4 716元／平方米，同比增长21.02％。据《2010年中国城市房价排行榜》公布的数据，唐山市2008年新房均价4748元／平方米，2009年均价5 267元，平方米，2010年均房价6 098元平方米。3年上涨了28.43％。不断攀升的房价在很大程度上推动了小产权房的热销。
(二)购房者法不责众的心理预期使政府政策收效甚微
当前，我国小产权房的购买行为已经具有相当的群体性和普遍性，从众行为和法不责众的心理使得小产权房愈演愈烈，政府政策收效甚微。按照现行的法规政策，城市居民购买小产权房是不能取得正规房屋所有权证和国家土地使用证的，这就是说，在房屋受到威胁的时候，购房者的合法权益无法受到保护。但是调查显示，尽管在购买小产权房的时候，将近50％的人明确被告知不会取得正规房屋所有权证和国家土地使用证，仍会购买使用，并且，只有 不到5％的人认为，遇到政府征地的时候，小产权房购买者不会得到补偿，其他超过95％的人对得到补偿款抱有期望。
(三)小产权房现象的深层原因
小产权房现象是现有制度下多方利益博弈的结果。小产权房实质上是在我国二元城乡土地制度安排下农民集体做出的一种选择，是一种典型的农民集体寻租行为，这集中反映了农村集体利益团体对集体土地开发的利益诉求，尤其是农村居民要分享城市化经济利益的要求。
我国的土地所有制形式有两种，即国家所有和集体所有。这种所有制的安排使我国的城市国有土地和农村的集体土地在制度层面上处于一个不平等的地位。这成为我国城市土地和农村集体土地“同地、不同价、不同权”的根源。农村的集体土地若想要转为城市国有土地，拥有和城市国有土地一样的资产价值，只能通过国家征收的方式将农民的集体土地收归国家所有，然后进入城市的土地储备库，之后再按土地招拍挂程序进入市场。在这个过程中，政府依法支付农民土地征用补偿款。根据《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6~10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征收前三年平均年产值的4~6倍。”按照此款规定，农地征用补偿所采用的核算标准是以该土地原有用途年产值的倍数为依据，没有体现土地的预期收益，即土地的“发展权”，使农户最终得到的补偿款只占政府出让和拍卖土地所得收益的一小部分。而近几年，随着我国经济社会和城市化进程的突飞猛进，诱发了土地价值的大幅增值，农村集体经济组织的利益落差越发扩大，于是在利益的驱使下就引发了农村集体经济组织的机会主义和寻租行为。与此同时，在城市房价不断上涨和保障房缺失的情况下，大量中低收入城市居民的住房需求无法得到满足，便把目光投向农村的小产权房，形成了庞大的市场需求。以农村集体经济组织为代表的小产权房供给方和以城市中低收入居民为代表的需求方形成了小产权房市场，并不断扩大。
所以，小产权房的出现是基于我国城乡二元土地的制度安排和在城市化背景下土地升值所引发的农村集体经济组织的市场寻租行为。在一定程度上可以看作是在现行制度下的制度创新，是创新者为获得追加利益而对现行制度进行变革的措施与对策。四、小产权房的外部性分析
目前，无论是小产权房的销售行为还是购买行为都已经具有相当的普遍性，从制度经济学的角度分析，小产权房的存在产生了正反两方面的外部性。
(一)小产权房的正外部性分析
1.提高了土地资源的利用率。小产权房的出现，与现有的制度安排相抵触。但是从供给者的角度来说，实现了土地在现有制度框架内比作为农地、农村宅基地或者政府征地补偿款更高的收益；从需求者的角度来说，为中低收入城市居民提供了住房保障，体现了土地的多功能化和较高的使用价值，提高了土地资源的利用率。因而，从供求角度来讲，小产权房是对现有土地制度的帕累托改进。
2.有利于抑制城市高房价。一方面，因小产权房的建设没有缴纳土地使用权出让金和相关的税费，使小产权房价格低廉，吸引了众多城市中作为第一居所的中低收入人群及作为第二居所的其他人群。当这部分人群把目光投向小产权房的时候，便相应的减少了对城市商品房的需求，需求的减少对城市商品房将近畸形的高房价起到一定程度的抑制作用；另一方面，小产权房打破了土地一级市场的政府垄断，减少了政府部门的寻租行为，对于抑制过快上涨城市房价有积极作用。
3.小产权房在一定程度上起到了住房保障的作用，降低了城市居民的住房负担。在城市商品房高房价的背景下，小产权房的出现满足了大量城市中低收入家庭的住房需求，为城市居民的住房提供了保障，在减轻了城市居民的生活负担的同时，也相应地减少了对政府保障房的需求，缓解了政府为城市居民提供住房保障房的压力。小产权房在一定程度上起到了住房保障的作用。
(二)小产权房引发的负外部性分析
1.损害了房地产市场参与者的合法权益
尽管小产权房满足了农村集体经济组织与城市中低收入家庭的利益诉求，但是却攫取了全部的土地剩余，对现行制度框架下的房地产市场秩序构成了一定冲击，既损害了遵守现行游戏规则的开发商和商品房购房者的合理利益，又造成政府应得土地收益的流失，造成了新的不公平。例如，商品房的购买者相比小产权房的购买者来说，支付了较高的房款，包括—定比例税费，政府正是利用这些税费进行城市基础设施建设，为城市居民提供了各种便利和服务。而小产权房的价格只是同等商品房价格的大约50％左右，小产权房的购买者没有缴纳任何税费，却同样享受着由政府税收为城市提供的这些便利和服务，这实际上给商品房购房者造成了一种潜在的损失。另外，由于小产权房的建设不在城市规划内，所以小产权房的存在可能会造成很多潜在的投资和建设项目无法实现，减少了城市的发展机会。
2.破坏城市规划。城市的规范建设和健康发展需要统筹的规划，土地的开发建设应该与城市规划要求相符合。小产权房的建造多在城市的边缘，游离于城市规划之外，带有盲目性，对未来城市的扩张和发展可能带来许多的负面影响。例如，可能会影响城市的整体形象，不利于更好的规划和发展，另外，对于城市发展有重大影响的小产权房，在未来对其实施的拆迁改造又会造成社会资源的浪费，不利于集约经济的建设。
3.小产权房引发较高交易费用。威廉姆森认为，交易费用分为两类：一是“事前的”交易费用，指起草、谈判、保证落实某种契约的成本，也就是达成合同的成本；二是“事后的”交易费用，指契约签订之后发生的成本。首先，从事前的交易费用分析。由于我国现行政策和法规对小产权房的产权界定不清楚，小产权房的定位存在争议，这就使购房者在购买小产权房前要花费更多的精力了解关于小产权房的问题，咨询相关部门关于小产权房的政策等，这些都会增加购房者事先的信息收集费用。又由于小产权房所有者权益得不到法律保护，购买小产权房存在很大的风险，所以，理性的购房者必然要求在合同中额外增加相关条款以保障利益、规避风险并保证合同的有效落实，这就相应增加了关于合同谈判和落实契约的成本。其次，从事后的交易费用分析。完备的产权具有排他陛、可分割性、可转让性和永久性的属性。由于小产权房产权的不完备性，所以事后的交易费用就主要表现在将来小产权房的购买者为维护其产权的排他性权利过程中的费用，比如遇到产权纠纷的时候，小产权房的购房者自行解决或者为求助法院解决他们之间的冲突所必须付出的费用。另一方面，由于无法在正常的房地产市场进行转让，所以，在行使其可转让权利的时候也必然增加其交易费用。
由此看出，无论是事前交易还是事后交易，小产权房的行为都将额外增加交易费用，给经济社会的 运行带来更多的摩擦，不利于经济社会的发展。五、小产权房的政策优化和制度安排
在解决小产权房问题上，既要看到小产权房的负外部性，又要看到小产权房的积极意义。但是总体而言，小产权房只是特定时期的特定产物，在客观上形成了两个截然不同的房地产市场，其负面作用要大于其正面影响。所以应该采取措施使“小产权”转变成“大产权”。
这要分两步走：第一步，在现有制度框架内，可以给予符合规划条件和建筑质量标准的小产权房合法地位，经竣工验收后备案的，按同类地段地价通过补交土地出让金和税费等方式将小产权房合法化，或者直接转变为限制产权的保障性住房，通过这种方式来调整优化现行政策。但是，这些都属于一些次级的制度安排而并未改变基础性的制度，仍无法消除小产权房产生的土壤。所以，第二步，政府必须进行正式的制度创新，改革我国土地制度缺失的局面，制定有利于小产权房利益集体的制度安排，内化现有制度下小产权房的负外部性，在新的制度安排上彻底消除滋生小产权房的土壤。
(一)体制框架内的改革
1.对占用耕地甚至是基本农田的小产权房，视不同情况区别处置。对于已经建成的此类小产权房，不宜强制拆除，否则不仅造成社会资源浪费，而且会引发社会问题。应在履行正常的征地、出让手续后承认其合法地位，并将其纳入经济适用住房体系，对产权做适当限制。同时要求村集体组织本着占补平衡的原则，补充同等面积的耕地或者缴纳耕地开垦费用。
对于在建小产权房，如果符合施工规范，施工质量合格，并且具有和城市公共基础设施系统连接的可能性，则在补充征地等手续后，将其纳入廉租房或者公共租赁住房体系；对于那些不符合施工规范，施工质量不合格、并且位置偏远的在建小产权房要坚决拆除。
2.对使用宅基地和建设用地的小产权房要采取适当方式予以合法化。绝大部分小产权房是在快速的城市化过程中出现的。城市快速扩张使得很多村庄失去了耕地，只剩下宅基地。成为城市包围的村庄。很多村庄甚至已经成为了市区黄金地段，比如石家庄市的槐底村、留营村、西三教村等。在这些村庄盖起的小产权房没有占用耕地，并且周边公共基础设施也很发达，对于这部分小产权房，政策的基本取向应该是合法化。具体方案有两个：
第一，在补交土地价款和补充相关手续后使其商品房化。这个方案也是在本次调查中公众认可度最高的，有将近60％的人认同这样的方案。另外，超过90％的被调查者认为小产权房能被子女继承，只有6.3％的人认为不可以。这也就是说，购房者本身就认同其购买的小产权房应为个人财产。所以，补充土地差价和相关手续使其成为合法财产是为购房者普遍接受的。这项政策能否成功的关键在于补交地价款的额度以及如何在政府与村集体之间分配。这实际上是政府、村集体以及购房人三者的利益博弈。公平合理的分配方式是：补交的地价款以购房时的相同等级地段上的商品房价中包含的地价为基准。而地价款中包括的征地费应返还给村集体，剩余部分即土地出让金由政府获取。在补交地价款后，小产权房即转变为拥有完全产权的商品房。
第二，由政府收购转变为具有部分产权的保障性住房。政府应该因势利导，将保障性住房建设与解决小产权房问题结合起来，即将部分符合要求的小产权房吸纳进保障性住房体系，对于在建和新建但未入住的小产权房，可以整体收购使其转变为廉租房或者公租房；而对于建成并已入住的小产权房则可以直接转变为只拥有部分产权的经济适用房，以此换取合法地位。这样既解决了小产权房问题，又在一定程度上可以缓解我国保障性住房不足的情况。不过要注意的是，调查结果显示只有不到18％的购房者认同这个方案，所以，若实施此项政策，重点应放在新建未售的小产权房上，对存量小产权房最好还是通过补交土地价款的方式商品化。
(二)制度创新
从长远来看，必须消除小产权房产生的制度基础，小产权房现象才能得到根治。
1.农村集体土地制度改革。根据科斯定理III，当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。所以，一个清晰的土地产权能提高土地资源的配置效率，降低交易费用。当前小产权房问题产生的根源在于农村集体土地产权界定不清晰。农村集体经济组织出于对土地利益的诉求，要求参与土地增值收益分配。1962年9月27日，中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》(中发(1962)516号)，即后来的“人民公社60条”第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地，等等，一律不准出租和买卖”。第四十五条规定“社员的房屋。永远归社员所有。”“社员有买卖或者租赁房屋的权利。”这客观上造成了宅基地和其上的房屋“地、房分离”的法律困境。《中华人民共和国宪法》第十条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《土地管理法》第六十二条“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这实际上没有否认村民的房屋可以买卖和出租。这就是说，农民对房屋有清楚而完整的产权，归农民所有，而且既可出租、也可买卖。但是房产下面的土地，却归集体所有，而且不得出租和买卖。土地和土地上的房屋分属不同主体，引发了土地利益之争——集体土地要进入市场唯有国家征用一条途径，而由于只有地上建筑属于村民所有，征地补偿比较低，这引起了农村集体经济组织的不满。所以农村土地制度改革的核心是产权改革。明晰农村集体土地的产权是解决小产权房问题的根本途径。
农村集体土地按照不同的功能用途可分为农用地和非农用地。对于农用地，国家从保护耕地、维护社会生态功能、粮食安全功能等目的出发可以保留使用权。对于非农用地，包括建设用地和宅基地等，可赋予农民和集体经济组织完整的所有权，允许其上市流转，消除原有制度安排下的“地、房分离”的困境。这不仅可以充分利用土地资源，将大量农村闲置土地更高效地运转起来，还有利于实现城乡统筹发展。这样的一种产权设置遵循了效率原则，兼顾了不同主体之间的利益，也消除了小产权房的制度基础。
在放开集体土地上市流转之前，必须改变之前的土地征用补偿制度，确定合理的征用价格。合理的补偿价格要体现土地的“发展权”。土地发展权收益是社会经济发展的结果，农村集体有权参与享受由此带来的增值收益。这样即可以抑制地方政府的征地激励，又可以遏制农村集体经济组织因寻租行为开发小产权房。
2.大力推进我国保障房建设。小产权房的普遍兴起与我国保障房制度的缺失密不可分。我国城市住房保障体系主要以经济适用房和廉租房为主，但是，到目前为止我国各个城市无论是经济适用房还是廉租房的供给远小于我国居民对保障房的需求，政府无法提供居民住房保障。在城市享受不到住房保障的情况下，部分居民自然将目光投向城郊农村的小产权房。而且，随着城市化的进程，将会有更多的人口从乡村转移到城市，届时，我国保障房的缺口将更大。所以，大力规范和发展我国保障房的建设，满足我国城市不同收入的居民多样化、多层次的住房需求也是解决小产权房现象的一个重要突破口。
通过以上的分析可以看出，目前我国的小产权房现象是在我国城乡二元土地制度安排下，小产权房的供给双方在制度外的一种寻求利润的行为。只有改革关于小产权房现行的制度安排和制度结构，加快推进城乡一元的土地制度，消除城乡二元土地制度带来的“同地，不同价，不同权”的现象，满足小产权房背后各利益集体的利益诉求，才能彻底消除我国的小产权房现象。
责任编辑、校对：焦世玲
关键词：小产权房；政策研究；制度经济学
中图分类：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-3890(2011)12-0065-06
一、问题的提出
小产权房是指在农村集体土地上，由享有该土地所有权的乡镇政府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅，并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书向城市居民或集体经济组织之外的居民销售的房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》第63条第1款规定：“农民集体所有土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设。”第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第81条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正。没收违法所得，并处罚款。”可见，在农村集体土地上擅自进行房地产开发并出售给集体经济组织以外的居民是不合法的，相比商品房，小产权房因不具备房产管理部门颁发的房屋所有权证书和国有土地使用权证书，无法正常行使相应的权利，因此，小产权房的产权相对于商品房的产权来说是一种残缺的、不完备的产权。
近年来，小产权房问题引起了社会广泛关注。尽管国土资源部以及住房与建设部等部门多次发布通知，要求停建、售、购小产权房，反复强调小产权房交易的风险，但是小产权房市场规模却越来越大。据不完全统计，截至2010年，石家庄市小产权房面积已经达到1000万平米，很多小产权房社区规模很大，比如五星花园、尹泰花园、盛世华庭、留营小区、加州阳光等，已经发展成为配套设施齐全的成熟社区。而在利益驱动下，新的小产权房还在出现。小产权房成为当前不容忽视的关乎国计民生的一个重大问题。本文从制度经济学的角度，以产权和制度安排为主线，基于对河北省小产权房市场的调查，分析小产权房存在的根源及其影响，提出解决小产权房问题的制度设计和政策优化的建议。
二、小产权房状况分析——基于需求的视角
为全面了解河北省小产权房需求状况，我们设计了调查问卷，提出25个问题，涉及4个方面：被调查者的基本情况(户口、年龄、收入、学历、职业等)；购房目的与资金来源；小产权房的特征及周边环境；对小产权房政策的知晓情况与政策预期。我们采取网络调查和实地访谈相结合的方式进行，收回846份调查问卷。
(一)购房者的基本特征
调查显示，76％的购房者为本地人，外来人占24％(如图1所示)。在本地人中，仅有15％的农村人口，这可以解释为村集体所建小产权房大部分(占比
由调查可知，73.71％的购房者年龄在30,--49岁。在职业分布上，36.86％的购房者是公司职员，机关事业单位职工占22,85％，务工经商人员占31.57％。这个年龄段的人群一般承担着繁重的工作和家庭事务压力，赡养父母和子女教育等生活支出较多，多数购房者家庭收入不高(见图2)，所以成为小产权房的主要购买人群。
调查显示，95.51％的人是以居住为目的而购买小产权房。相比40％的人靠家庭储蓄购买来说，有超过50％的人靠从亲戚朋友处筹借购房款。购房面积在120平方米以内的占到80％以上，其中90平方米以内的近43％。这说明公众购买小产权房是对基本住房要求的满足。
(二)小产权房的特点
调查显示，大部分人的购房价格在每平方米1 000元-3000元(见图3)。
相比当时周边的商品房的价格，小产权房具有明显的价格优势。比同类型商品房价低2 000元以上的小产权房占调查总数的40％；比商品房价低1 000元~2 000元小产权房占42％。房屋面积大多在120平米以下，占被调查总数的81.64％(见图4)。
与印象中不一样的是，小产权房的物业管理与购物、出行环境并不差。42.54％的人表示对小产权房的基础设施和物业管理感到满意或者比较满意。对购物环境，58.13％的人表示满意或者基本满意，对交通便捷性，尽管有超过70％的人没有私家车，但是仍有65.39％的人表示满意或者基本满意。
(三)对小产权房的地位及政策的认识和预期
超过80％的被调查者认为小产权房是合理的，其中更有接近30％的人认为小产权房是完全合法的(见图5)。
在这种认识支配下，58.78％的人表示能够接受补缴差价后转正的安排。17.17％的人支持由政府收购转变为保障性住房。仅有2,38％的人预期将由政府强制拆除(见图6)。
图6小产权房政策预期
相应地，56.41％的人认为将来可以取得正规房屋所有权证和国家土地使用证。16.78％的人认为不能，26.82％的人无所谓。
三、小产权房现象的原因分析(一)高房价成为人们购买小产叔房的直接原因居高不下的商品房房价成为人们购买小产权房的直接原因。有近73％的被调查者表示是由于商品房太贵而不得不购买小产权房。调查显示，2004年以后购房的被调查者比例呈现逐年上升趋势。2008年以后这一趋势更明显，超过50％的被调查者是在2008-2010年购房的。其中，2008年购房比例为11.1％，2009年为13.74％，2010年为29.06％(见图7)。
而这个时期，恰恰是商品房价节节攀升的时期。据石家庄市住房和社会保障局透露，石家庄市2009年市区商品住宅平均成交价为3 897元，平方米，其中12月份成交均价为4101元／平方米，同比增长11.17％，全年同比增长2.28％。但是到2010年，房价猛涨为4 716元／平方米，同比增长21.02％。据《2010年中国城市房价排行榜》公布的数据，唐山市2008年新房均价4748元／平方米，2009年均价5 267元，平方米，2010年均房价6 098元平方米。3年上涨了28.43％。不断攀升的房价在很大程度上推动了小产权房的热销。
(二)购房者法不责众的心理预期使政府政策收效甚微
当前，我国小产权房的购买行为已经具有相当的群体性和普遍性，从众行为和法不责众的心理使得小产权房愈演愈烈，政府政策收效甚微。按照现行的法规政策，城市居民购买小产权房是不能取得正规房屋所有权证和国家土地使用证的，这就是说，在房屋受到威胁的时候，购房者的合法权益无法受到保护。但是调查显示，尽管在购买小产权房的时候，将近50％的人明确被告知不会取得正规房屋所有权证和国家土地使用证，仍会购买使用，并且，只有 不到5％的人认为，遇到政府征地的时候，小产权房购买者不会得到补偿，其他超过95％的人对得到补偿款抱有期望。
(三)小产权房现象的深层原因
小产权房现象是现有制度下多方利益博弈的结果。小产权房实质上是在我国二元城乡土地制度安排下农民集体做出的一种选择，是一种典型的农民集体寻租行为，这集中反映了农村集体利益团体对集体土地开发的利益诉求，尤其是农村居民要分享城市化经济利益的要求。
我国的土地所有制形式有两种，即国家所有和集体所有。这种所有制的安排使我国的城市国有土地和农村的集体土地在制度层面上处于一个不平等的地位。这成为我国城市土地和农村集体土地“同地、不同价、不同权”的根源。农村的集体土地若想要转为城市国有土地，拥有和城市国有土地一样的资产价值，只能通过国家征收的方式将农民的集体土地收归国家所有，然后进入城市的土地储备库，之后再按土地招拍挂程序进入市场。在这个过程中，政府依法支付农民土地征用补偿款。根据《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6~10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征收前三年平均年产值的4~6倍。”按照此款规定，农地征用补偿所采用的核算标准是以该土地原有用途年产值的倍数为依据，没有体现土地的预期收益，即土地的“发展权”，使农户最终得到的补偿款只占政府出让和拍卖土地所得收益的一小部分。而近几年，随着我国经济社会和城市化进程的突飞猛进，诱发了土地价值的大幅增值，农村集体经济组织的利益落差越发扩大，于是在利益的驱使下就引发了农村集体经济组织的机会主义和寻租行为。与此同时，在城市房价不断上涨和保障房缺失的情况下，大量中低收入城市居民的住房需求无法得到满足，便把目光投向农村的小产权房，形成了庞大的市场需求。以农村集体经济组织为代表的小产权房供给方和以城市中低收入居民为代表的需求方形成了小产权房市场，并不断扩大。
所以，小产权房的出现是基于我国城乡二元土地的制度安排和在城市化背景下土地升值所引发的农村集体经济组织的市场寻租行为。在一定程度上可以看作是在现行制度下的制度创新，是创新者为获得追加利益而对现行制度进行变革的措施与对策。四、小产权房的外部性分析
目前，无论是小产权房的销售行为还是购买行为都已经具有相当的普遍性，从制度经济学的角度分析，小产权房的存在产生了正反两方面的外部性。
(一)小产权房的正外部性分析
1.提高了土地资源的利用率。小产权房的出现，与现有的制度安排相抵触。但是从供给者的角度来说，实现了土地在现有制度框架内比作为农地、农村宅基地或者政府征地补偿款更高的收益；从需求者的角度来说，为中低收入城市居民提供了住房保障，体现了土地的多功能化和较高的使用价值，提高了土地资源的利用率。因而，从供求角度来讲，小产权房是对现有土地制度的帕累托改进。
2.有利于抑制城市高房价。一方面，因小产权房的建设没有缴纳土地使用权出让金和相关的税费，使小产权房价格低廉，吸引了众多城市中作为第一居所的中低收入人群及作为第二居所的其他人群。当这部分人群把目光投向小产权房的时候，便相应的减少了对城市商品房的需求，需求的减少对城市商品房将近畸形的高房价起到一定程度的抑制作用；另一方面，小产权房打破了土地一级市场的政府垄断，减少了政府部门的寻租行为，对于抑制过快上涨城市房价有积极作用。
3.小产权房在一定程度上起到了住房保障的作用，降低了城市居民的住房负担。在城市商品房高房价的背景下，小产权房的出现满足了大量城市中低收入家庭的住房需求，为城市居民的住房提供了保障，在减轻了城市居民的生活负担的同时，也相应地减少了对政府保障房的需求，缓解了政府为城市居民提供住房保障房的压力。小产权房在一定程度上起到了住房保障的作用。
(二)小产权房引发的负外部性分析
1.损害了房地产市场参与者的合法权益
尽管小产权房满足了农村集体经济组织与城市中低收入家庭的利益诉求，但是却攫取了全部的土地剩余，对现行制度框架下的房地产市场秩序构成了一定冲击，既损害了遵守现行游戏规则的开发商和商品房购房者的合理利益，又造成政府应得土地收益的流失，造成了新的不公平。例如，商品房的购买者相比小产权房的购买者来说，支付了较高的房款，包括—定比例税费，政府正是利用这些税费进行城市基础设施建设，为城市居民提供了各种便利和服务。而小产权房的价格只是同等商品房价格的大约50％左右，小产权房的购买者没有缴纳任何税费，却同样享受着由政府税收为城市提供的这些便利和服务，这实际上给商品房购房者造成了一种潜在的损失。另外，由于小产权房的建设不在城市规划内，所以小产权房的存在可能会造成很多潜在的投资和建设项目无法实现，减少了城市的发展机会。
2.破坏城市规划。城市的规范建设和健康发展需要统筹的规划，土地的开发建设应该与城市规划要求相符合。小产权房的建造多在城市的边缘，游离于城市规划之外，带有盲目性，对未来城市的扩张和发展可能带来许多的负面影响。例如，可能会影响城市的整体形象，不利于更好的规划和发展，另外，对于城市发展有重大影响的小产权房，在未来对其实施的拆迁改造又会造成社会资源的浪费，不利于集约经济的建设。
3.小产权房引发较高交易费用。威廉姆森认为，交易费用分为两类：一是“事前的”交易费用，指起草、谈判、保证落实某种契约的成本，也就是达成合同的成本；二是“事后的”交易费用，指契约签订之后发生的成本。首先，从事前的交易费用分析。由于我国现行政策和法规对小产权房的产权界定不清楚，小产权房的定位存在争议，这就使购房者在购买小产权房前要花费更多的精力了解关于小产权房的问题，咨询相关部门关于小产权房的政策等，这些都会增加购房者事先的信息收集费用。又由于小产权房所有者权益得不到法律保护，购买小产权房存在很大的风险，所以，理性的购房者必然要求在合同中额外增加相关条款以保障利益、规避风险并保证合同的有效落实，这就相应增加了关于合同谈判和落实契约的成本。其次，从事后的交易费用分析。完备的产权具有排他陛、可分割性、可转让性和永久性的属性。由于小产权房产权的不完备性，所以事后的交易费用就主要表现在将来小产权房的购买者为维护其产权的排他性权利过程中的费用，比如遇到产权纠纷的时候，小产权房的购房者自行解决或者为求助法院解决他们之间的冲突所必须付出的费用。另一方面，由于无法在正常的房地产市场进行转让，所以，在行使其可转让权利的时候也必然增加其交易费用。
由此看出，无论是事前交易还是事后交易，小产权房的行为都将额外增加交易费用，给经济社会的 运行带来更多的摩擦，不利于经济社会的发展。五、小产权房的政策优化和制度安排
在解决小产权房问题上，既要看到小产权房的负外部性，又要看到小产权房的积极意义。但是总体而言，小产权房只是特定时期的特定产物，在客观上形成了两个截然不同的房地产市场，其负面作用要大于其正面影响。所以应该采取措施使“小产权”转变成“大产权”。
这要分两步走：第一步，在现有制度框架内，可以给予符合规划条件和建筑质量标准的小产权房合法地位，经竣工验收后备案的，按同类地段地价通过补交土地出让金和税费等方式将小产权房合法化，或者直接转变为限制产权的保障性住房，通过这种方式来调整优化现行政策。但是，这些都属于一些次级的制度安排而并未改变基础性的制度，仍无法消除小产权房产生的土壤。所以，第二步，政府必须进行正式的制度创新，改革我国土地制度缺失的局面，制定有利于小产权房利益集体的制度安排，内化现有制度下小产权房的负外部性，在新的制度安排上彻底消除滋生小产权房的土壤。
(一)体制框架内的改革
1.对占用耕地甚至是基本农田的小产权房，视不同情况区别处置。对于已经建成的此类小产权房，不宜强制拆除，否则不仅造成社会资源浪费，而且会引发社会问题。应在履行正常的征地、出让手续后承认其合法地位，并将其纳入经济适用住房体系，对产权做适当限制。同时要求村集体组织本着占补平衡的原则，补充同等面积的耕地或者缴纳耕地开垦费用。
对于在建小产权房，如果符合施工规范，施工质量合格，并且具有和城市公共基础设施系统连接的可能性，则在补充征地等手续后，将其纳入廉租房或者公共租赁住房体系；对于那些不符合施工规范，施工质量不合格、并且位置偏远的在建小产权房要坚决拆除。
2.对使用宅基地和建设用地的小产权房要采取适当方式予以合法化。绝大部分小产权房是在快速的城市化过程中出现的。城市快速扩张使得很多村庄失去了耕地，只剩下宅基地。成为城市包围的村庄。很多村庄甚至已经成为了市区黄金地段，比如石家庄市的槐底村、留营村、西三教村等。在这些村庄盖起的小产权房没有占用耕地，并且周边公共基础设施也很发达，对于这部分小产权房，政策的基本取向应该是合法化。具体方案有两个：
第一，在补交土地价款和补充相关手续后使其商品房化。这个方案也是在本次调查中公众认可度最高的，有将近60％的人认同这样的方案。另外，超过90％的被调查者认为小产权房能被子女继承，只有6.3％的人认为不可以。这也就是说，购房者本身就认同其购买的小产权房应为个人财产。所以，补充土地差价和相关手续使其成为合法财产是为购房者普遍接受的。这项政策能否成功的关键在于补交地价款的额度以及如何在政府与村集体之间分配。这实际上是政府、村集体以及购房人三者的利益博弈。公平合理的分配方式是：补交的地价款以购房时的相同等级地段上的商品房价中包含的地价为基准。而地价款中包括的征地费应返还给村集体，剩余部分即土地出让金由政府获取。在补交地价款后，小产权房即转变为拥有完全产权的商品房。
第二，由政府收购转变为具有部分产权的保障性住房。政府应该因势利导，将保障性住房建设与解决小产权房问题结合起来，即将部分符合要求的小产权房吸纳进保障性住房体系，对于在建和新建但未入住的小产权房，可以整体收购使其转变为廉租房或者公租房；而对于建成并已入住的小产权房则可以直接转变为只拥有部分产权的经济适用房，以此换取合法地位。这样既解决了小产权房问题，又在一定程度上可以缓解我国保障性住房不足的情况。不过要注意的是，调查结果显示只有不到18％的购房者认同这个方案，所以，若实施此项政策，重点应放在新建未售的小产权房上，对存量小产权房最好还是通过补交土地价款的方式商品化。
(二)制度创新
从长远来看，必须消除小产权房产生的制度基础，小产权房现象才能得到根治。
1.农村集体土地制度改革。根据科斯定理III，当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。所以，一个清晰的土地产权能提高土地资源的配置效率，降低交易费用。当前小产权房问题产生的根源在于农村集体土地产权界定不清晰。农村集体经济组织出于对土地利益的诉求，要求参与土地增值收益分配。1962年9月27日，中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》(中发(1962)516号)，即后来的“人民公社60条”第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地，等等，一律不准出租和买卖”。第四十五条规定“社员的房屋。永远归社员所有。”“社员有买卖或者租赁房屋的权利。”这客观上造成了宅基地和其上的房屋“地、房分离”的法律困境。《中华人民共和国宪法》第十条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《土地管理法》第六十二条“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这实际上没有否认村民的房屋可以买卖和出租。这就是说，农民对房屋有清楚而完整的产权，归农民所有，而且既可出租、也可买卖。但是房产下面的土地，却归集体所有，而且不得出租和买卖。土地和土地上的房屋分属不同主体，引发了土地利益之争——集体土地要进入市场唯有国家征用一条途径，而由于只有地上建筑属于村民所有，征地补偿比较低，这引起了农村集体经济组织的不满。所以农村土地制度改革的核心是产权改革。明晰农村集体土地的产权是解决小产权房问题的根本途径。
农村集体土地按照不同的功能用途可分为农用地和非农用地。对于农用地，国家从保护耕地、维护社会生态功能、粮食安全功能等目的出发可以保留使用权。对于非农用地，包括建设用地和宅基地等，可赋予农民和集体经济组织完整的所有权，允许其上市流转，消除原有制度安排下的“地、房分离”的困境。这不仅可以充分利用土地资源，将大量农村闲置土地更高效地运转起来，还有利于实现城乡统筹发展。这样的一种产权设置遵循了效率原则，兼顾了不同主体之间的利益，也消除了小产权房的制度基础。
在放开集体土地上市流转之前，必须改变之前的土地征用补偿制度，确定合理的征用价格。合理的补偿价格要体现土地的“发展权”。土地发展权收益是社会经济发展的结果，农村集体有权参与享受由此带来的增值收益。这样即可以抑制地方政府的征地激励，又可以遏制农村集体经济组织因寻租行为开发小产权房。
2.大力推进我国保障房建设。小产权房的普遍兴起与我国保障房制度的缺失密不可分。我国城市住房保障体系主要以经济适用房和廉租房为主，但是，到目前为止我国各个城市无论是经济适用房还是廉租房的供给远小于我国居民对保障房的需求，政府无法提供居民住房保障。在城市享受不到住房保障的情况下，部分居民自然将目光投向城郊农村的小产权房。而且，随着城市化的进程，将会有更多的人口从乡村转移到城市，届时，我国保障房的缺口将更大。所以，大力规范和发展我国保障房的建设，满足我国城市不同收入的居民多样化、多层次的住房需求也是解决小产权房现象的一个重要突破口。
通过以上的分析可以看出，目前我国的小产权房现象是在我国城乡二元土地制度安排下，小产权房的供给双方在制度外的一种寻求利润的行为。只有改革关于小产权房现行的制度安排和制度结构，加快推进城乡一元的土地制度，消除城乡二元土地制度带来的“同地，不同价，不同权”的现象，满足小产权房背后各利益集体的利益诉求，才能彻底消除我国的小产权房现象。
责任编辑、校对：焦世玲