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【摘 要】 对行政行为实施全面有效的监督，是现代行政法治的基本要求之一，也是促进依法行政的重要手段。当前，我国对抽象行政行为的监督还相当薄弱，一定程度上制约依法行政工作的进一步推进。本文拟运用政治学、法学的理论，从抽象行政行为的概念切入，讨论对抽象行政行为监督的必要性，分析我国现行制度中对抽象行政行为审查制度的不足之处，多角度探讨对我国抽象行政行为监督的对策思考，为我国抽象行政行为的监督发展，规范政府行政行为，建设我国和谐法治社会献计献策。
【关键词】 抽象；行政行为；监督；审查
【中图分类号】G642.12 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2013）32-00-02
对行政行为实施全面有效的监督，是现代行政法治的基本要求之一，也是促进依法行政的重要手段。当前，我国现行法律制度对抽象行政行为的监督相对于具体行政行为而言还相当薄弱，一定程度上制约依法行政工作的进一步推进。如何解决这一问题，以不断推进建设法治政府的进程，便已成为行政法治理论上应着重解决的重要课题。为此，本文试图就此问题作一些初浅的探讨。
一、抽象行政行为概念
在行政法理念上通常将行政主体所实施的行政行为根据其作用对象不同分为抽象行政行为与具体行政行为二大类。抽象行政行为，动态方面看是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为；静态方面看是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规范，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。
二、加强对抽象行政行为监督的必要性
抽象行政行为在行政行为中，因其涉及范围极为广大，一旦发生错误或违法，损害的就不单是个体权益，而是整个效力范围内的所有人，危害极大。因此有必要加强对抽象行政行为的监督。虽然在《立法》和《行政复议法》中规定了相关机构可以对抽象行政行为进行监督。但从实际执行情况看，对抽象行政行为的监督机制并未真正建立。从推进依法行政，建设法治政府的现实需要出发，更需要加强对抽象行政行为的监督。
三、我国对抽象行政行为监督的现状分析
（一）权力机关对行政机关抽象行政行为监督有关规定
我国的《宪法》第六十七条的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；第一百零四条的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定、命令。《立法法》第八十九条规定了对行政法规和规章制定行为的立法监督权限：全国人民代表大会常务委员会有权撤销与宪法、法律相抵触的行政法规；国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；地方人民代表大会常务委员会有权改变或者撤销本级政府制定的不适当的规章；省、自治区人民政府有权改变或者撤销下级人民政府制定的不适当的规章；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规。
（二）行政权自我监督
一是抽象行政行为制定前的监督程序。制定前监督就是在动议、预告、听证、决定和公布等五个程序中监督，其中最主要的发生在听证这一个阶段。听证程序首先出现于1996年公布的《行政处罚法》，2000年通过的《立法法》也规定在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。2002年颁布的《政府价格决策听证办法》对价格听证的程序作出了详细的规定。
二是公民通过行政复议的方式要求行政机关救治监督。《行政复议法》第一条：为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法；第二条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
三是行政机关的层级监督制度。根据《宪法》第八十九条的规定，国务院有权改变或者撤销各部委、地方各级行政机关的不适当的决定和命令。第一百零八条的规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属工作部门和下级人民政府不适当的决定；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。
（三）司法权对行政权的监督
根据《行政诉讼法》的规定，人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查，这也就意味着对属于抽象行政行为的规范性文件排除在司法审查之外，该法还规定：人民法院不受理公民法人或其他组织对行政法规、规章、具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，这也就意味着原告既不得在案件中提起诉讼，也不得在未发生案件时单独提起诉讼；既不得在起诉时一并提起诉讼，也不得在审理时附带提起诉讼。
四、加强对抽象行政行为监督的对策思考
（一）加强人大对抽象行政行为的监督
根据宪法和法律的规定，各级人大具有审查行政机关法规、规章的权力。为此，应该从下面几个方面加强人大及其常委会的监督权。
一是加强自身建设，提高监督能力。提高人大常委会的自身素质是加强对政府抽象行政行为监督的前提。唯有加强人大常委会组成人员年轻化、專业化、专职化建设，才能提高国家权力机关的整体法律素质。此外，人大常委会还可聘任法律顾问，委托法律界人士审查政府抽象行政行为。
二是加强事前监督，严把准入关。应从建立健全规范性文件前置审查机制入手，人大要提前介入政府制定抽象行政行为类规范性文件的过程，并进行合法性审查后，再予以公布实施；对事关全局、影响深远的重要文件，人大常委会可直接介入前置审查，如要求政府出台重大政策时向人大常委会提交有关法律、法规、规章、政策依据，经审议通过后方能生效。 三是加强事后监督，确保运行质量。政府规范性文件出台后，人大对其实施的监督更为重要。人大常委会在审议政府工作，特别是在检查政府执法工作时，要加强对政府出台的相关文件的审查，必要时可以把审查政府抽象行政行为作为一项专门工作来抓，对在检查中发现的违反法律规定的政府规范性文件，要及时督促政府加以修改，或是视情况依法撤销。此外，还要督促政府加强对规范性文件的清理，对不合时宜、与现行政策相抵触的文件，该停止执行的要停止执行、该废止的要废止，以保证法制的严肃性和规范性。
（二）对抽象行政行为的行政自我监督
从人性理论和法治的角度讲，内部的监督在现实的中国监督体系中，是最不让人信服的一种监督监察方式，但从目前中国的具体情况看，进一步加强行政权对自我抽象行政行为的监察监督也的确不失为一个办法。
一是从立法的角度规范抽象行政行为制定程序。我国行政立法通常采用的程序有：动议、预告、听证、决定和公布等五个方面，但这仅仅是法学研究者根据各级行政机关制定抽象行政行为的过程总结出来的，按照现实的法律程序规则并没用明确的规定，就算是法律文件涉及最多的听证这个环节在《立法法》中也仅仅是规定为“可以”。这对公众监督政府行为是很不利的，所以行为我们立法或行政机关早日出台规范性的文件明确规定抽象行政行为的制定程序，防止行政机关主官随意意志。
二是扩大行政复议对抽象行政行为的救治监督。行政复议作为一种行政救济制度，应该是司法救济的有益补充，然而《行政复议法》中对抽象行政行为的复议却做出了限制，从而把对其的监督局限于行政机关本身的认知程度上，依靠的是自律。现实中的这套监督体制不仅不利于问题的解决，相反将本应可以解决的问题引入恶性循环，最终损害相对人的合法权益。因此，要彻底解决目前监督机制下产生的弊端，更应将全部抽象行政行为纳入行政复议范围，希望我们立法或行政机关能进一步完善和落实公民本来就享有的对行政机关的申诉权、控告权、检举权，把抽象行政行为的监督也纳入行政复议体系中。
三是加强行政机关的层级监督制度。我国是实行单一制的国家，国务院是最高国家行政机关，统一领导国务院各部委的工作和其他全国性行政工作、全国地方各级行政机关的工作，县级以上地方各级人民政府領导所属各工作部门和下级人民政府工作，乡、民族乡、镇政府执行上级行政机关的决定和命令，上级行政机关负有对县级行政机关的行为进行法律监督的权力和职责。
（三）完善司法权对行政权的司法审查制度
根据行政权的特殊性，完善司法对行政权的监督，扩大司法审查的范围是必须的。从我国法制的现状看，建立对抽象行政行为的司法审查制度，不仅是依法治国的要求，而且具有现实的迫切性。根据《立法法》的规定，对行政法规的审查权在全国人大常委会，而国务院各部门和地方各级政府在制定规章时，不同程度地存在着站在部门利益或者地方利益上考虑较多的问题，在一些条款上都存在一些与宪法、法律相抵触的问题，如果都集中到全国人大常委会、国务院解决将很不现实，容易造成宪法、法律的规定在一定程度上落空，不利于对行政相对人基本权利的保护。只有将规章及规章以下的规范性文件纳入司法审查，才能最大限度地保护公民、法人和其他组织地基本权利，促使行政机关制定具有普遍约束力地规范性文件。
参考文献
[1]《行政法学》（第二版）罗豪才，湛中乐主编.北京大学出版社，2006年1月第2版，第139页至第140页
[2]《从抽象行政行为中的政治看其审查》作者：陈军伟，日期：10-02-03
[3]《对抽象行政行为审查制度的探析》作者：蒋华，2007-12-09中国网china.com.cn
[4]《论抽象行政行为主体与具体行政行为主体的分离》，关保英，载《法学评论》，2006第4期
[5]：《论抽象行政行为与具体行政行为的区分及其法律监督制度的完善》曹桂全，中国政府法制信息网（国务院法制办公室）
[6]《试论人大对政府抽象行政行为的监督》，2010-3-1110：24，法律教育网
【关键词】 抽象；行政行为；监督；审查
【中图分类号】G642.12 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2013）32-00-02
对行政行为实施全面有效的监督，是现代行政法治的基本要求之一，也是促进依法行政的重要手段。当前，我国现行法律制度对抽象行政行为的监督相对于具体行政行为而言还相当薄弱，一定程度上制约依法行政工作的进一步推进。如何解决这一问题，以不断推进建设法治政府的进程，便已成为行政法治理论上应着重解决的重要课题。为此，本文试图就此问题作一些初浅的探讨。
一、抽象行政行为概念
在行政法理念上通常将行政主体所实施的行政行为根据其作用对象不同分为抽象行政行为与具体行政行为二大类。抽象行政行为，动态方面看是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为；静态方面看是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规范，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。
二、加强对抽象行政行为监督的必要性
抽象行政行为在行政行为中，因其涉及范围极为广大，一旦发生错误或违法，损害的就不单是个体权益，而是整个效力范围内的所有人，危害极大。因此有必要加强对抽象行政行为的监督。虽然在《立法》和《行政复议法》中规定了相关机构可以对抽象行政行为进行监督。但从实际执行情况看，对抽象行政行为的监督机制并未真正建立。从推进依法行政，建设法治政府的现实需要出发，更需要加强对抽象行政行为的监督。
三、我国对抽象行政行为监督的现状分析
（一）权力机关对行政机关抽象行政行为监督有关规定
我国的《宪法》第六十七条的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；第一百零四条的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定、命令。《立法法》第八十九条规定了对行政法规和规章制定行为的立法监督权限：全国人民代表大会常务委员会有权撤销与宪法、法律相抵触的行政法规；国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；地方人民代表大会常务委员会有权改变或者撤销本级政府制定的不适当的规章；省、自治区人民政府有权改变或者撤销下级人民政府制定的不适当的规章；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规。
（二）行政权自我监督
一是抽象行政行为制定前的监督程序。制定前监督就是在动议、预告、听证、决定和公布等五个程序中监督，其中最主要的发生在听证这一个阶段。听证程序首先出现于1996年公布的《行政处罚法》，2000年通过的《立法法》也规定在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。2002年颁布的《政府价格决策听证办法》对价格听证的程序作出了详细的规定。
二是公民通过行政复议的方式要求行政机关救治监督。《行政复议法》第一条：为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法；第二条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
三是行政机关的层级监督制度。根据《宪法》第八十九条的规定，国务院有权改变或者撤销各部委、地方各级行政机关的不适当的决定和命令。第一百零八条的规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属工作部门和下级人民政府不适当的决定；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。
（三）司法权对行政权的监督
根据《行政诉讼法》的规定，人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查，这也就意味着对属于抽象行政行为的规范性文件排除在司法审查之外，该法还规定：人民法院不受理公民法人或其他组织对行政法规、规章、具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，这也就意味着原告既不得在案件中提起诉讼，也不得在未发生案件时单独提起诉讼；既不得在起诉时一并提起诉讼，也不得在审理时附带提起诉讼。
四、加强对抽象行政行为监督的对策思考
（一）加强人大对抽象行政行为的监督
根据宪法和法律的规定，各级人大具有审查行政机关法规、规章的权力。为此，应该从下面几个方面加强人大及其常委会的监督权。
一是加强自身建设，提高监督能力。提高人大常委会的自身素质是加强对政府抽象行政行为监督的前提。唯有加强人大常委会组成人员年轻化、專业化、专职化建设，才能提高国家权力机关的整体法律素质。此外，人大常委会还可聘任法律顾问，委托法律界人士审查政府抽象行政行为。
二是加强事前监督，严把准入关。应从建立健全规范性文件前置审查机制入手，人大要提前介入政府制定抽象行政行为类规范性文件的过程，并进行合法性审查后，再予以公布实施；对事关全局、影响深远的重要文件，人大常委会可直接介入前置审查，如要求政府出台重大政策时向人大常委会提交有关法律、法规、规章、政策依据，经审议通过后方能生效。 三是加强事后监督，确保运行质量。政府规范性文件出台后，人大对其实施的监督更为重要。人大常委会在审议政府工作，特别是在检查政府执法工作时，要加强对政府出台的相关文件的审查，必要时可以把审查政府抽象行政行为作为一项专门工作来抓，对在检查中发现的违反法律规定的政府规范性文件，要及时督促政府加以修改，或是视情况依法撤销。此外，还要督促政府加强对规范性文件的清理，对不合时宜、与现行政策相抵触的文件，该停止执行的要停止执行、该废止的要废止，以保证法制的严肃性和规范性。
（二）对抽象行政行为的行政自我监督
从人性理论和法治的角度讲，内部的监督在现实的中国监督体系中，是最不让人信服的一种监督监察方式，但从目前中国的具体情况看，进一步加强行政权对自我抽象行政行为的监察监督也的确不失为一个办法。
一是从立法的角度规范抽象行政行为制定程序。我国行政立法通常采用的程序有：动议、预告、听证、决定和公布等五个方面，但这仅仅是法学研究者根据各级行政机关制定抽象行政行为的过程总结出来的，按照现实的法律程序规则并没用明确的规定，就算是法律文件涉及最多的听证这个环节在《立法法》中也仅仅是规定为“可以”。这对公众监督政府行为是很不利的，所以行为我们立法或行政机关早日出台规范性的文件明确规定抽象行政行为的制定程序，防止行政机关主官随意意志。
二是扩大行政复议对抽象行政行为的救治监督。行政复议作为一种行政救济制度，应该是司法救济的有益补充，然而《行政复议法》中对抽象行政行为的复议却做出了限制，从而把对其的监督局限于行政机关本身的认知程度上，依靠的是自律。现实中的这套监督体制不仅不利于问题的解决，相反将本应可以解决的问题引入恶性循环，最终损害相对人的合法权益。因此，要彻底解决目前监督机制下产生的弊端，更应将全部抽象行政行为纳入行政复议范围，希望我们立法或行政机关能进一步完善和落实公民本来就享有的对行政机关的申诉权、控告权、检举权，把抽象行政行为的监督也纳入行政复议体系中。
三是加强行政机关的层级监督制度。我国是实行单一制的国家，国务院是最高国家行政机关，统一领导国务院各部委的工作和其他全国性行政工作、全国地方各级行政机关的工作，县级以上地方各级人民政府領导所属各工作部门和下级人民政府工作，乡、民族乡、镇政府执行上级行政机关的决定和命令，上级行政机关负有对县级行政机关的行为进行法律监督的权力和职责。
（三）完善司法权对行政权的司法审查制度
根据行政权的特殊性，完善司法对行政权的监督，扩大司法审查的范围是必须的。从我国法制的现状看，建立对抽象行政行为的司法审查制度，不仅是依法治国的要求，而且具有现实的迫切性。根据《立法法》的规定，对行政法规的审查权在全国人大常委会，而国务院各部门和地方各级政府在制定规章时，不同程度地存在着站在部门利益或者地方利益上考虑较多的问题，在一些条款上都存在一些与宪法、法律相抵触的问题，如果都集中到全国人大常委会、国务院解决将很不现实，容易造成宪法、法律的规定在一定程度上落空，不利于对行政相对人基本权利的保护。只有将规章及规章以下的规范性文件纳入司法审查，才能最大限度地保护公民、法人和其他组织地基本权利，促使行政机关制定具有普遍约束力地规范性文件。
参考文献
[1]《行政法学》（第二版）罗豪才，湛中乐主编.北京大学出版社，2006年1月第2版，第139页至第140页
[2]《从抽象行政行为中的政治看其审查》作者：陈军伟，日期：10-02-03
[3]《对抽象行政行为审查制度的探析》作者：蒋华，2007-12-09中国网china.com.cn
[4]《论抽象行政行为主体与具体行政行为主体的分离》，关保英，载《法学评论》，2006第4期
[5]：《论抽象行政行为与具体行政行为的区分及其法律监督制度的完善》曹桂全，中国政府法制信息网（国务院法制办公室）
[6]《试论人大对政府抽象行政行为的监督》，2010-3-1110：24，法律教育网