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摘 要：信访工作在城市化日益加速的今天已呈现出新的特色，这种特色是与当前社会发展的大背景分不开的。基层政府是做好信访工作的关键部门，这就要求处于一线的基层工作人员既要提高自身素养以做好信访工作，又要引导好群众，使矛盾化解在源头，从而减少信访矛盾，努力构建和谐社会。
关 键 词：信访现状；信访原因；基层政府
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0054-04
收稿日期：2012-09-11
作者简介：房亚群（1976—），女，山东邹城人，中共济南历城区委党校讲师，法学硕士，研究方向为法学理论、行政法学、司法制度。
基金项目：本文系2012年山东省党校系统科研项目的阶段性成果。
济南市历城区是泉城济南东部重要的政治、经济、文化中心，总面积1298平方公里，人口112万，辖13个街道6个镇、698个村居。历城区作为城郊区，兼有城区和近郊两种资源、两个优势，是省会现代化建设由城区向农村延伸的重要“增长极”。作为城郊区，历城农村人口所占比重较大，面临的工作复杂多样，群众反映的问题较多，这一事实使得历城区信访工作不同于济南其它市区。近几年来，针对民生问题，尽管历城区实施了一系列的惠民、助民工程，但信访工作仍不容忽视，这就要求基层工作人员要持续不断地关注信访工作，做好基层信访工作，以此为基础构建和谐社会。
一、目前历城区信访现状
作为一个农村人口占55%的城区，历城区的信访问题复杂多样，信访问题比较棘手。当前的信访主要表现为如下几种情形：
⒈信访问题主要集中在拆迁安置、旧村改造、片区开发、土地补偿、土地流转、农村村务管理等方面。一方面，因为历城区在城市化进程中的工作量大，问题纷繁复杂；另一方面，尽管历城区城市化进程推进的速度较快，但仍有大量的农村人口，在村民自治、农村土地补偿及土地流转过程中还存在着一些矛盾和纠纷，导致此种类型的上访数量较多。
⒉上访人员年龄构成以中老年人居多，年轻人所占比例较少。在上访人员当中，老年人因对政策及救济渠道认知有限，往往以信访作为主要的救济渠道，因而在上访人员中所占比例较多。年轻人因对政策法规了解较多，能够以多种途径来维护自己的权益，因而所占比例较少。此外，因年轻人就业能力较强，在权益受到侵害时，经过利弊权衡，如果认为损失在可承受的范围之内，或者认为在损失了这些利益后，还可以获取更多的利益，则可能放弃对此种损失进行维权而去谋取更大的利益。只有在某些群体性信访事件中，因其具备较高的综合素质而被推选为代表，才占据少数几个名额。
⒊群体访事件较多且群众访存在一定的规律性。在不同类型的信访事件中，群体访所占的比重较大。如某些拆迁安置、旧村改造、农村村务管理等信访问题，涉及到群体利益的事项较多，信访人员容易达成一致的利益诉求；村改居问题或者农村土地问题因信访群众彼此间较熟悉，易于联络，容易结成一片，而且信访人员受“大闹大解决”思想的影响，会联合进行群体信访。此种群体访呈现出一种规律性，如在某片区因拆迁问题而引起的信访，信访时间通常在权力部门上班时聚集到办公地点，而待上班高峰一过，则自动解散。
二、产生信访问题的原因分析
⒈城市化进程的加速导致的城镇拆迁安置问题。随着城市化进程的加速，出现了在国家权能扩张的同时，其公共服务职能却日渐萎缩的情形。国家公共服务职能萎缩主要表现在两个方面：一是社会保障的滞后；二是政府在某些领域公共服务能力在下降。[1]历城区作为城乡结合部的市辖区在城市化进程中工作量较大，许多农民转成了居民，农业用地改成了建设用地，但最主要的问题恰恰是因为完成了住房的城市化后，后续的社会保障服务如失地上楼农民的养老、医疗、孩子的教育还未真正地实现城市化。许多失去土地的农民因在城市中谋生的竞争力较低，生计困难，因此，对于城市化进程中可获得的利益存在着很大的依赖性，在拆迁过程中总是从自己的角度考虑，争取个人利益最大化；如果达不到希望的目标，就通过上访来解决，更有少数人不断地提高自己的利益期待，以此同政府进行博弈。
⒉基层民主法制不健全，导致因村（居）务管理引起的信访问题持续不断。依据我国《村（居）民委员会组织法》，我国农村的村委会、城市里的居委会是一个自我教育、自我管理、自我服务的群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但在当前的实践中，因为某些村（居）委员会干部民主法制意识不强，导致其在带领村（居）民进行自治的过程中仍存在某些违法违规之处，尤其是对涉及到农村土地的征用，集体资产的利用、分配问题，因没有遵守民主法制原则而产生的村（居）务管理问题，仍使得村（居）民不断地通过上访来进行检举和纠正。如一些村民在转变为居民时获得了一定的利益，但由于城市化后的生活是一个持续的过程，暂时的利益在可供支配完以后，某些有集体资产的居委会居民对于集体资产如何分配和处置因意见不同也会导致对居委会干部不满而引起上访。与此相对应的是，某些村（居）民的民主法制意识缺乏，极易被少数人利用，在不明真相的情况下参与到信访中来。民主法制意识的缺乏，最根本的原因就是职能部门与基层群众对政策、法律法规的理解存在差异性。如在关于拆迁安置的信访案件中，依据现有政策，对某些建筑面积职能部门不予认定或赔偿时做出等级划分，而群众不认可这种赔偿标准，也会导致群众上访不断。
⒊群众维权意识增强，但其维权能力却未得到同步提升。促成民众信访的另外一个动因就是民众自主性的增强。民主的自主性主要表现在利益意识的增强、个体尊严的守护以及权利价值的维护。[2]许多群众在自己的权利受到侵害时，虽然意识到自己受了委屈，但其维权能力却没有得到相应的提升。在其对于现代救济途径还未熟悉的前提下，让其在多种救济渠道中找到适合自己的救济途径很难，对他们来说远不如上访这种单一并且有可能成功的途径方便快捷。换言之，即使找对了途径，在寻找政策依据时也会力不从心。从历城上访者的年龄来看，以中老年人居多，其年龄和知识层次决定了其在维权能力上的欠缺，导致其选择一条自认为的捷径——上访。某些上访者一旦上访成功又夸大上访的功效，就会吸引更多维权能力欠缺的中老年人走上上访之路。 ⒋传统政治文化的影响。封建时代所谓“击鼓鸣冤”、“上书陈情”等传统的“非常上诉手段”在民众心中打下了深深的烙印。目前，在有些地方，作为行政相对人的普通民众在行政权力面前还处于明显弱势， 属于强势一方的行政机构及其工作人员也自觉不自觉地有着某种“青天情结”，在遇有百姓所申诉的不平之事时，他们会使用自己手中权力，通过批条子等方式，充当老百姓的“天”。在这种传统政治文化的影响下，有些纠纷本可以通过法律途径解决，但当事人却弃之不用，宁肯背井离乡，层层上访，而“青天大老爷”也因能够“为民解忧”而备感骄傲，此等“政绩”一般会被“大加渲染”、“广为称颂”，从而产生“衍生效应”，对信访起到推波助澜的作用。[3]
⒌权力行使方式不当导致百姓权益受损现象时有发生。 一些权力部门工作人员漠视公民权利和社会公益，违反行政程序，违背职业道德，利用手中的行政权力不作为、迟作为、滥作为、乱作为，从而导致侵犯群众人身和财产权利的行政行为时有发生，群众的不满抱怨或合理诉求因此大量产生，致使群众上访不断。
三、解决信访问题的对策
通过上述分析我们可以得出这样的结论，即信访多为弱势群体为寻求社会公平而起，多样化的信访问题无论以怎样对抗性的形式表现出来都不能改变其非对抗性的人民内部矛盾的本质。[4]信访问题的出现是由于社会各方面的因素造成的，为此，我们必须从国家决策层面以及基层政府工作人员两方面来解决信访问题，处理好人民内部矛盾，维护社会的和谐稳定。而对于基层政府来说，应做下如下几方面的工作：
⒈提高基层政府工作人员职业素养，推进依法行政。2012年4月，济南市掀起机关效能建设风暴，拒绝不作为、整治“庸懒散”，这一行动同样适用于信访工作。具体而言，在处理信访问题时， 要从心理上让群众接受，这是做好信访工作的第一步，即要缓和而不是激化矛盾。第二步是依法向群众进行解释或引导。 信访工作人员不能凭自己的主观意志对待信访工作，要严格依据法律对群众进行讲解，这就要求基层工作人员熟悉法律法规和相关政策并做好宣传工作。某些群众之所以上访，一是对救济途径的认知所限，另一原因就是对政策、法律法规不了解。因此，要引导群众依据法律规定的途径去解决问题，在信访事项有法律依据时要使信访群众能够心服口服，从而主动息访。第三步是信访工作的持续跟踪。信访工作不能以简单地将信访人推出门外为完成工作的标准，对信访事件解决进度的持续跟踪也应是信访工作的组成部分。
⒉依法及时解决信访问题，使群众诉求依法及时得到满足。有些信访事项之所以出现反复，在某种程度上说是由于信访问题未能得到及时解决。因此，解决基层信访问题必须以群众诉求得到合法合理解决为前提。问题的复杂多样性又决定了我们要采用不同的权利救济机制来应对数量庞大、情况复杂的信访问题。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，要“健全党和政府主导的维护群众权益机制”；“完善矛盾纠纷排查化解机制，引导群众依法表达合理诉求，切实维护群众权益”。《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第13条规定：设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。目前，即使是法治化程度较高的发达国家也提倡利用ADR来解决纠纷，而不是鼓励诉讼范围的持续扩大。2011年我国实施的《人民调解法》也规定了民事纠纷可以通过调解的方式来解决。此种解决方式既依据法律又不完全拘泥于法律，可以很好地解决问题。对于行政行为侵权的问题，我们要引导群众学会利用多种行政救济途径加以解决。如关于行政复议的运用，可以通过宣传、讲解使用行政复议的途径来纠正违法行政行为的案例，让群众学会运用这种救济方式解决问题。
⒊引入法律援助，做到事前预防。目前，在民与民冲突以后因权力部门的介入而延伸出的民与官的冲突，以及民与官之间的直接冲突导致的信访问题，其最为直接的原因是民不信任官所作的解释，不信任官所做的决策和行为。如果在解决上述问题的过程当中或之前引入中立的第三方，将会加大信服力度，从而在事前预防信访问题的出现。近年来，拆迁问题使得某些地方尝试引入法律援助的成功案例让我们认识到了这一措施在信访工作中的巨大作用。 一是群众对提供法律援助的第三方没有天然的排斥心理；二是第三方所提供的专业法律援助知识比权力部门更让群众信服；三是第三方在此种问题中的无利益倾向也使得群众更愿意接受其意见。
⒋深入基层，做好群众工作。做好群众工作要解决的第一个问题是深入基层并接触群众。我们的一切工作要走群众路线，这就要求各级权力部门不能只坐在办公室里做出决策，而是要深入基层，接触群众。 做好群众工作要解决的第二个问题是二者之间的互动。与接触相比，我们更要重视对民意表达的回应，如果对民意表达缺乏回应，不仅会影响群众的表达愿望，而且会影响党和政府的公信力，更有可能导致民意表达的失控。[5]如前所述，历城区某些信访事项是因为职能部门与群众之间对政策的理解差异所造成的，这就要求我们在做信访工作时，一方面，要听群众的声音；另一方面，还要将相关的法律法规和政策及本地的具体情况向群众说清楚，即要做好政策、法律法规的宣传引导工作。做好群众工作要解决的第三个问题是推动科学决策、民主决策、依法决策，从源头上减少信访问题。这就要求我们应该对各类信访信息进行科学的研究、分析，看其是否充分反映了最广大人民群众的根本利益，是否兼顾了现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益。特别应注意从个别事件中发现普遍性问题，从具体事件中发现倾向性、规律性问题，推动相关政策的完善和落实，努力从源头上减少信访问题的发生。
⒌对群众进行正确引导，维护社会和谐。基层工作人员处在与群众接触的第一线，针对群众中可能出现引发上访的问题或者正在进行的上访，我们要做到正确的引导。正如德国在媒体上广泛引导群众通过来信方式来进行信访所形成的良好结果一样，[6]首先，我们要引导群众在信访时维持良好的社会秩序。《信访条例》第18条规定，信访人采用走访等形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人走访的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第20条又规定了信访人在信访过程中应当遵守法律法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有过激行为。对于信访者来说，既要通过信访反映问题，还得注意维护社会秩序，不能以违法的代价来反映问题。其次，要注意对信访问题进行归口负责、管理和引导。信访问题的法治化就是相关职能部门各司其职，各负其责，对于相对人来说，在发生了问题以后也要到相应的职能部门去反映问题。可以说，对这一问题从中央到地方的法律和相关文件中均作了规定，对于信访事项的结果都有实质性的影响。因此，对信访问题的处理和解决，要按相应的职责找相应的职能部门来解决，这样，才有可能享有法律所规定的权利和多次救济机会。第三，要让群众知道，“有些信访民众对理想状态的实质正义的无限追求是任何现代社会都无法实现的”，即使实现了，也只能是程序上的正义。我国各级信访规定了对于信访事项的处理实行的是三级终审制。即信访事项申请后，经过处理——复查——复核三个阶段。从三级办理制度的相关规定看，一件信访事项从被通知受理之日起最长的结案期限为210天，此过程还可通过上网进行查询。此外，对于信访事项的处理还存在着救济权利，两个上级行政机关对信访事项的复查、复核也使得当事人有纠错机会，这样的救济机制远比期盼领导关注更有效率。 作为一项具有本土特色的制度设计，信访制度承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及维护社会稳定的重要功能，[7]在构建和谐社会的进程中发挥着不可忽视、不可替代的作用。信访问题的出现和解决关键在于基层部门，这就要求基层工作人员提升职业素养，推进依法行政，更为重要的是做好基层群众工作，从而将信访问题和各种矛盾依法及时在基层得以解决，通过基层工作人员对信访问题的正确处理，才能为构建和谐社会打下坚实的根基。
【参考文献】
[1][2]尹利民，聂平平.国家性与自主性：信访生成的双重动因[J].求实，2011，（10）：57.
[3]章彦英.涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道[J].法学论坛，2011，（01）：56-61.
[4]宋协娜，周念群.略论信访问题预警系统建设[J].理论学刊，2007，（02）：77.
[5]崔建周.民意表达：问题、根源与出路[J].理论探索，2011，（01）：119.
[6]刘树枝.公民利益诉求解决机制探寻[J].中国党政干部论坛，2009，（08）：28.
[7]刘炳君.涉法涉诉信访工作的法治化研究[J].法学论坛，2011，（01）：54.
（责任编辑：高 静）
On the Work of the Complaint Reporting at the Basic Level Government
——The example of Licheng District of Jinan
Fang Yaqun
Abstract：The complaint today already show new characteristic. The characteristics and the current social development is inseparable.The basic level government plays important role in properly handling the complaint reporting，this requires that we are in a line of the grass-roots power department personnel should strengthen their own ability to properly handle the complaint reporting，and guide the masses.As a result， we should take efforts to build a harmonious society by reducing the complaint contradiction.
Key words：the complaint status；reason for complaint；the basic level government
关 键 词：信访现状；信访原因；基层政府
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0054-04
收稿日期：2012-09-11
作者简介：房亚群（1976—），女，山东邹城人，中共济南历城区委党校讲师，法学硕士，研究方向为法学理论、行政法学、司法制度。
基金项目：本文系2012年山东省党校系统科研项目的阶段性成果。
济南市历城区是泉城济南东部重要的政治、经济、文化中心，总面积1298平方公里，人口112万，辖13个街道6个镇、698个村居。历城区作为城郊区，兼有城区和近郊两种资源、两个优势，是省会现代化建设由城区向农村延伸的重要“增长极”。作为城郊区，历城农村人口所占比重较大，面临的工作复杂多样，群众反映的问题较多，这一事实使得历城区信访工作不同于济南其它市区。近几年来，针对民生问题，尽管历城区实施了一系列的惠民、助民工程，但信访工作仍不容忽视，这就要求基层工作人员要持续不断地关注信访工作，做好基层信访工作，以此为基础构建和谐社会。
一、目前历城区信访现状
作为一个农村人口占55%的城区，历城区的信访问题复杂多样，信访问题比较棘手。当前的信访主要表现为如下几种情形：
⒈信访问题主要集中在拆迁安置、旧村改造、片区开发、土地补偿、土地流转、农村村务管理等方面。一方面，因为历城区在城市化进程中的工作量大，问题纷繁复杂；另一方面，尽管历城区城市化进程推进的速度较快，但仍有大量的农村人口，在村民自治、农村土地补偿及土地流转过程中还存在着一些矛盾和纠纷，导致此种类型的上访数量较多。
⒉上访人员年龄构成以中老年人居多，年轻人所占比例较少。在上访人员当中，老年人因对政策及救济渠道认知有限，往往以信访作为主要的救济渠道，因而在上访人员中所占比例较多。年轻人因对政策法规了解较多，能够以多种途径来维护自己的权益，因而所占比例较少。此外，因年轻人就业能力较强，在权益受到侵害时，经过利弊权衡，如果认为损失在可承受的范围之内，或者认为在损失了这些利益后，还可以获取更多的利益，则可能放弃对此种损失进行维权而去谋取更大的利益。只有在某些群体性信访事件中，因其具备较高的综合素质而被推选为代表，才占据少数几个名额。
⒊群体访事件较多且群众访存在一定的规律性。在不同类型的信访事件中，群体访所占的比重较大。如某些拆迁安置、旧村改造、农村村务管理等信访问题，涉及到群体利益的事项较多，信访人员容易达成一致的利益诉求；村改居问题或者农村土地问题因信访群众彼此间较熟悉，易于联络，容易结成一片，而且信访人员受“大闹大解决”思想的影响，会联合进行群体信访。此种群体访呈现出一种规律性，如在某片区因拆迁问题而引起的信访，信访时间通常在权力部门上班时聚集到办公地点，而待上班高峰一过，则自动解散。
二、产生信访问题的原因分析
⒈城市化进程的加速导致的城镇拆迁安置问题。随着城市化进程的加速，出现了在国家权能扩张的同时，其公共服务职能却日渐萎缩的情形。国家公共服务职能萎缩主要表现在两个方面：一是社会保障的滞后；二是政府在某些领域公共服务能力在下降。[1]历城区作为城乡结合部的市辖区在城市化进程中工作量较大，许多农民转成了居民，农业用地改成了建设用地，但最主要的问题恰恰是因为完成了住房的城市化后，后续的社会保障服务如失地上楼农民的养老、医疗、孩子的教育还未真正地实现城市化。许多失去土地的农民因在城市中谋生的竞争力较低，生计困难，因此，对于城市化进程中可获得的利益存在着很大的依赖性，在拆迁过程中总是从自己的角度考虑，争取个人利益最大化；如果达不到希望的目标，就通过上访来解决，更有少数人不断地提高自己的利益期待，以此同政府进行博弈。
⒉基层民主法制不健全，导致因村（居）务管理引起的信访问题持续不断。依据我国《村（居）民委员会组织法》，我国农村的村委会、城市里的居委会是一个自我教育、自我管理、自我服务的群众自治性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但在当前的实践中，因为某些村（居）委员会干部民主法制意识不强，导致其在带领村（居）民进行自治的过程中仍存在某些违法违规之处，尤其是对涉及到农村土地的征用，集体资产的利用、分配问题，因没有遵守民主法制原则而产生的村（居）务管理问题，仍使得村（居）民不断地通过上访来进行检举和纠正。如一些村民在转变为居民时获得了一定的利益，但由于城市化后的生活是一个持续的过程，暂时的利益在可供支配完以后，某些有集体资产的居委会居民对于集体资产如何分配和处置因意见不同也会导致对居委会干部不满而引起上访。与此相对应的是，某些村（居）民的民主法制意识缺乏，极易被少数人利用，在不明真相的情况下参与到信访中来。民主法制意识的缺乏，最根本的原因就是职能部门与基层群众对政策、法律法规的理解存在差异性。如在关于拆迁安置的信访案件中，依据现有政策，对某些建筑面积职能部门不予认定或赔偿时做出等级划分，而群众不认可这种赔偿标准，也会导致群众上访不断。
⒊群众维权意识增强，但其维权能力却未得到同步提升。促成民众信访的另外一个动因就是民众自主性的增强。民主的自主性主要表现在利益意识的增强、个体尊严的守护以及权利价值的维护。[2]许多群众在自己的权利受到侵害时，虽然意识到自己受了委屈，但其维权能力却没有得到相应的提升。在其对于现代救济途径还未熟悉的前提下，让其在多种救济渠道中找到适合自己的救济途径很难，对他们来说远不如上访这种单一并且有可能成功的途径方便快捷。换言之，即使找对了途径，在寻找政策依据时也会力不从心。从历城上访者的年龄来看，以中老年人居多，其年龄和知识层次决定了其在维权能力上的欠缺，导致其选择一条自认为的捷径——上访。某些上访者一旦上访成功又夸大上访的功效，就会吸引更多维权能力欠缺的中老年人走上上访之路。 ⒋传统政治文化的影响。封建时代所谓“击鼓鸣冤”、“上书陈情”等传统的“非常上诉手段”在民众心中打下了深深的烙印。目前，在有些地方，作为行政相对人的普通民众在行政权力面前还处于明显弱势， 属于强势一方的行政机构及其工作人员也自觉不自觉地有着某种“青天情结”，在遇有百姓所申诉的不平之事时，他们会使用自己手中权力，通过批条子等方式，充当老百姓的“天”。在这种传统政治文化的影响下，有些纠纷本可以通过法律途径解决，但当事人却弃之不用，宁肯背井离乡，层层上访，而“青天大老爷”也因能够“为民解忧”而备感骄傲，此等“政绩”一般会被“大加渲染”、“广为称颂”，从而产生“衍生效应”，对信访起到推波助澜的作用。[3]
⒌权力行使方式不当导致百姓权益受损现象时有发生。 一些权力部门工作人员漠视公民权利和社会公益，违反行政程序，违背职业道德，利用手中的行政权力不作为、迟作为、滥作为、乱作为，从而导致侵犯群众人身和财产权利的行政行为时有发生，群众的不满抱怨或合理诉求因此大量产生，致使群众上访不断。
三、解决信访问题的对策
通过上述分析我们可以得出这样的结论，即信访多为弱势群体为寻求社会公平而起，多样化的信访问题无论以怎样对抗性的形式表现出来都不能改变其非对抗性的人民内部矛盾的本质。[4]信访问题的出现是由于社会各方面的因素造成的，为此，我们必须从国家决策层面以及基层政府工作人员两方面来解决信访问题，处理好人民内部矛盾，维护社会的和谐稳定。而对于基层政府来说，应做下如下几方面的工作：
⒈提高基层政府工作人员职业素养，推进依法行政。2012年4月，济南市掀起机关效能建设风暴，拒绝不作为、整治“庸懒散”，这一行动同样适用于信访工作。具体而言，在处理信访问题时， 要从心理上让群众接受，这是做好信访工作的第一步，即要缓和而不是激化矛盾。第二步是依法向群众进行解释或引导。 信访工作人员不能凭自己的主观意志对待信访工作，要严格依据法律对群众进行讲解，这就要求基层工作人员熟悉法律法规和相关政策并做好宣传工作。某些群众之所以上访，一是对救济途径的认知所限，另一原因就是对政策、法律法规不了解。因此，要引导群众依据法律规定的途径去解决问题，在信访事项有法律依据时要使信访群众能够心服口服，从而主动息访。第三步是信访工作的持续跟踪。信访工作不能以简单地将信访人推出门外为完成工作的标准，对信访事件解决进度的持续跟踪也应是信访工作的组成部分。
⒉依法及时解决信访问题，使群众诉求依法及时得到满足。有些信访事项之所以出现反复，在某种程度上说是由于信访问题未能得到及时解决。因此，解决基层信访问题必须以群众诉求得到合法合理解决为前提。问题的复杂多样性又决定了我们要采用不同的权利救济机制来应对数量庞大、情况复杂的信访问题。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，要“健全党和政府主导的维护群众权益机制”；“完善矛盾纠纷排查化解机制，引导群众依法表达合理诉求，切实维护群众权益”。《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第13条规定：设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。目前，即使是法治化程度较高的发达国家也提倡利用ADR来解决纠纷，而不是鼓励诉讼范围的持续扩大。2011年我国实施的《人民调解法》也规定了民事纠纷可以通过调解的方式来解决。此种解决方式既依据法律又不完全拘泥于法律，可以很好地解决问题。对于行政行为侵权的问题，我们要引导群众学会利用多种行政救济途径加以解决。如关于行政复议的运用，可以通过宣传、讲解使用行政复议的途径来纠正违法行政行为的案例，让群众学会运用这种救济方式解决问题。
⒊引入法律援助，做到事前预防。目前，在民与民冲突以后因权力部门的介入而延伸出的民与官的冲突，以及民与官之间的直接冲突导致的信访问题，其最为直接的原因是民不信任官所作的解释，不信任官所做的决策和行为。如果在解决上述问题的过程当中或之前引入中立的第三方，将会加大信服力度，从而在事前预防信访问题的出现。近年来，拆迁问题使得某些地方尝试引入法律援助的成功案例让我们认识到了这一措施在信访工作中的巨大作用。 一是群众对提供法律援助的第三方没有天然的排斥心理；二是第三方所提供的专业法律援助知识比权力部门更让群众信服；三是第三方在此种问题中的无利益倾向也使得群众更愿意接受其意见。
⒋深入基层，做好群众工作。做好群众工作要解决的第一个问题是深入基层并接触群众。我们的一切工作要走群众路线，这就要求各级权力部门不能只坐在办公室里做出决策，而是要深入基层，接触群众。 做好群众工作要解决的第二个问题是二者之间的互动。与接触相比，我们更要重视对民意表达的回应，如果对民意表达缺乏回应，不仅会影响群众的表达愿望，而且会影响党和政府的公信力，更有可能导致民意表达的失控。[5]如前所述，历城区某些信访事项是因为职能部门与群众之间对政策的理解差异所造成的，这就要求我们在做信访工作时，一方面，要听群众的声音；另一方面，还要将相关的法律法规和政策及本地的具体情况向群众说清楚，即要做好政策、法律法规的宣传引导工作。做好群众工作要解决的第三个问题是推动科学决策、民主决策、依法决策，从源头上减少信访问题。这就要求我们应该对各类信访信息进行科学的研究、分析，看其是否充分反映了最广大人民群众的根本利益，是否兼顾了现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益。特别应注意从个别事件中发现普遍性问题，从具体事件中发现倾向性、规律性问题，推动相关政策的完善和落实，努力从源头上减少信访问题的发生。
⒌对群众进行正确引导，维护社会和谐。基层工作人员处在与群众接触的第一线，针对群众中可能出现引发上访的问题或者正在进行的上访，我们要做到正确的引导。正如德国在媒体上广泛引导群众通过来信方式来进行信访所形成的良好结果一样，[6]首先，我们要引导群众在信访时维持良好的社会秩序。《信访条例》第18条规定，信访人采用走访等形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人走访的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第20条又规定了信访人在信访过程中应当遵守法律法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有过激行为。对于信访者来说，既要通过信访反映问题，还得注意维护社会秩序，不能以违法的代价来反映问题。其次，要注意对信访问题进行归口负责、管理和引导。信访问题的法治化就是相关职能部门各司其职，各负其责，对于相对人来说，在发生了问题以后也要到相应的职能部门去反映问题。可以说，对这一问题从中央到地方的法律和相关文件中均作了规定，对于信访事项的结果都有实质性的影响。因此，对信访问题的处理和解决，要按相应的职责找相应的职能部门来解决，这样，才有可能享有法律所规定的权利和多次救济机会。第三，要让群众知道，“有些信访民众对理想状态的实质正义的无限追求是任何现代社会都无法实现的”，即使实现了，也只能是程序上的正义。我国各级信访规定了对于信访事项的处理实行的是三级终审制。即信访事项申请后，经过处理——复查——复核三个阶段。从三级办理制度的相关规定看，一件信访事项从被通知受理之日起最长的结案期限为210天，此过程还可通过上网进行查询。此外，对于信访事项的处理还存在着救济权利，两个上级行政机关对信访事项的复查、复核也使得当事人有纠错机会，这样的救济机制远比期盼领导关注更有效率。 作为一项具有本土特色的制度设计，信访制度承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及维护社会稳定的重要功能，[7]在构建和谐社会的进程中发挥着不可忽视、不可替代的作用。信访问题的出现和解决关键在于基层部门，这就要求基层工作人员提升职业素养，推进依法行政，更为重要的是做好基层群众工作，从而将信访问题和各种矛盾依法及时在基层得以解决，通过基层工作人员对信访问题的正确处理，才能为构建和谐社会打下坚实的根基。
【参考文献】
[1][2]尹利民，聂平平.国家性与自主性：信访生成的双重动因[J].求实，2011，（10）：57.
[3]章彦英.涉法涉诉信访之案件成因、制度困局与破解之道[J].法学论坛，2011，（01）：56-61.
[4]宋协娜，周念群.略论信访问题预警系统建设[J].理论学刊，2007，（02）：77.
[5]崔建周.民意表达：问题、根源与出路[J].理论探索，2011，（01）：119.
[6]刘树枝.公民利益诉求解决机制探寻[J].中国党政干部论坛，2009，（08）：28.
[7]刘炳君.涉法涉诉信访工作的法治化研究[J].法学论坛，2011，（01）：54.
（责任编辑：高 静）
On the Work of the Complaint Reporting at the Basic Level Government
——The example of Licheng District of Jinan
Fang Yaqun
Abstract：The complaint today already show new characteristic. The characteristics and the current social development is inseparable.The basic level government plays important role in properly handling the complaint reporting，this requires that we are in a line of the grass-roots power department personnel should strengthen their own ability to properly handle the complaint reporting，and guide the masses.As a result， we should take efforts to build a harmonious society by reducing the complaint contradiction.
Key words：the complaint status；reason for complaint；the basic level government