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摘 要：创建“民主法治村（社区）”是落实依法治国方略的具体实践，是构建和谐社会的重要标志，是增强基层政权和自治组织凝聚力的重要手段，是维护基层社会稳定的重要举措。近年来，成都市扎实有序地开展了“民主法治村（社区）”创建工作并取得了明显成效，但还存在发展不平衡、制度欠完善、创建经费不足等问题。因此，需要不断深化创建工作，以进一步夯实“法治成都”的根基。
关 键 词：民主法治村（社区）；基层政权；基层组织；社会稳定
中图分类号：D082 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）05-0017-06
投稿日期：2012-12-08
作者简介：黄仕红（1963—），男，四川南部人，中共成都市委党校（成都行政学院）法学教研部副主任，教授，成都市行政法学研究会秘书长，成都市法治城市建设特邀研究员，研究方向为行政法学、法理学、立法学；宋小娥（1968—），女，四川南部人，中共成都市委党校（成都行政学院）国际合作交流部副教授，研究方向为行政管理；施尚君（1962—），男，四川乐至人，成都市司法局法制宣传处副处长，研究方向为法理学。
基金项目：本文系2012年度中共成都市委党校规划项目 “成都市‘民主法治村’创建活动的调查研究”的阶段性成果，项目编号：E-2012-14。
基层民主法治建设是实现依法治国方略的基础性工程。为推进基层民主法治建设，落实依法治市的工作目标，成都市根据《民政部、司法部关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》（以下简称《意见》）和《司法部、民政部关于开展“民主法治示范村”创建活动的通知》（以下简称《通知》）精神，自2003年起，在成都全市范围内开展了“民主法治示范村（社区）”创建活动。“民主法治村（社区）”创建工作是在党的领导下，广大村（居）民依照法律法规和规章制度管理基层公共事务和公益事业的实践活动，是深入推进基层民主法治建设的有效载体，也是“法治成都”建设的重要基石。
一、创建“民主法治村（社区）”的重要性
我国《宪法》、《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》明确规定，村民委员会和居民委员会为基层群众性自治组织。从性质上说，基层群众自治组织是特定范围内的群众依照法律规定而成立的人们自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的群众性组织，是基层群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织形式。“民主法治村（社区）”创建是新时期扩大基层民主，完善农村村民和城市居民自治，促进基层经济、政治、文化、社会等方面协调发展的重要举措，对于提高农村（社区）法治化管理水平、推进城乡一体科学发展和全面建成小康社会具有重要意义。
⒈创建“民主法治村（社区）”是构建和谐社会的基础性工作。和谐社会是人们长久以来的向往，更是马克思主义政党的不懈追求。而和谐社会应该首先是一个公平的社会。要维护和实现社会公正，关键在于妥善处理和协调各种利益关系，因为人类社会是一个利益互动的社会，正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]当出现利益纠纷和矛盾冲突时，一个文明和谐的社会往往要求人们运用制度化、法治化方式和手段解决其纠纷和冲突，养成自觉尊重法律、崇尚法律、遵守法律、维护法律权威、严格依法办事的思想意识和行为习惯。民主法治是构建社会主义和谐社会的本质要求。没有民主法治就没有和谐社会。民主是实现社会和谐的重要条件，“法治是实现社会和谐的基石，为社会和谐提供基本的规则保障”。[2]“民主法治村（社区）”建设旨在提高基层群众的法律素质和民主意识。它通过实行法治的方式来整合多种利益诉求，保障群众民主权利的实现，进而不断提升基层各项事业的法治化管理水平，促进基层区域经济、政治、文化、社会建设全面协调发展。
⒉创建“民主法治村（社区）”是增强基层政权和自治组织凝聚力的重要手段。《村民委员会组织法》第4条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”党的基层组织是联系党和群众的桥梁和纽带，是党的全部工作和战斗力的基础，在领导和组织人民群众推行科学发展的社会实践中起着不可替代的重要作用。开展“民主法治村（社区）”创建，推进村（居）民自治组织的制度化、规范化建设，有利于完善基层自治组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项自治制度，有利于理顺基层党政组织相互之间的关系，促进基层政权组织严格依法行政、依法管理，不断提高基层干部依法决策、依法办事水平，更好地为基层群众提供优质高效的服务，从而增强基层党政组织和自治组织的凝聚力和战斗力。
⒊创建“民主法治村（社区）”是维护基层社会稳定的重要举措。早在1989年，邓小平就指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[3]（p284）党的十七大报告明确指出：“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。”[4]（p53）党的十八大报告再次强调社会和谐稳定的重要。基层是社会的细胞，基层的稳定关乎全社会的稳定。当前我国正处于社会转型时期，不可避免地会产生一些危及基层社会稳定的问题，如征地拆迁、安置补偿等。开展“民主法治村（社区）”创建活动，就是要畅通广大群众参与管理经济社会事务的渠道，切实保障和落实村（居）民依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。通过深入宣传《宪法》，宣传维护社会稳定、构建和谐社会等与群众生产生活密切相关的法律法规，引导村（居）民依法表达利益诉求和维护自身合法权益，自觉履行法定义务，不断增强维护社会稳定的意识和能力。
二、“民主法治村（社区）”创建工作取得的成效和存在的问题
民主是现代文明的标志，法治是现代文明的制度基石。基层民主法治建设是社会主义民主法治最广泛的实践。创建“民主法治村（社区）”是推进基层民主法治建设的重要方式。2003年以来，成都市按照“全面创建、分类指导、整体提高”的方针，根据《宪法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律法规的规定，以及民政部、司法部的《意见》和《通知》等文件精神，坚持民主与法治的统一、数量与质量的统一、形式与内容的统一、方法与效果的统一，扎实有序地开展了“民主法治村（社区）”创建工作。至今已有双流县九江镇五桐村（现为马家寺社区）、都江堰市中兴镇九龙村、青白江区福洪乡杏花村、青羊区苏坡街道办事处培风社区、高新区石羊街道庆安社区、郫县友爱镇农科村、成华区新鸿路街道新鸿社区等7个村（社区）被评为“全国民主法治示范村（社区）”，全市已培育并确立了938个市级“民主法治示范村（社区）”。多年不断的推进工作使成都市“民主法治村（社区）”创建工作取得了明显成效。 一是加强法制宣传，营造了法治氛围。以建设“民主法治村（社区）”为载体，通过开展法律进农村（社区）以及广播电视、报刊、法制文艺等多种形式的普法宣传活动，大力宣传《宪法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等与广大群众生产生活密切相关的法律法规，使广大基层干部群众熟悉了基层民主的具体内容，增强了依法参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的意识与能力。同时，增强了依法办事、依法管理意识，形成了依法评判是非和自觉履行法定义务的观念。
二是实行民主自治，扩大了基层民主。随着《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律的深入贯彻执行，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的基层民主自治活动在农村（社区）全面展开。通过“四民主、两公开”制度的贯彻实施，农村（社区）基层民主的规范化、制度化使村（居）务管理民主化、规范化水平大幅提高，广大村（居）民参与村（社区）事务管理的意识大大增强。通过健全民主制度，使群众的民主权利得到了切实尊重和保障，约束了村（社区）干部行使职权的随意性，增强了干部主动为群众办事和自觉接受群众监督的意识，从而消除了干群之间的隔阂，使干群关系日益融洽。
三是化解社会矛盾，巩固了基层政权。“民主法治村（社区）”创建活动改变了基层干部长期以来依靠行政管理方式和长官意志办事的模式，培养了基层干部的民主作风和尊重群众、自我教育、自我约束、自我管理的意识以及服务群众的意识。使基层干部能够服从代表大会的决定，带领群众实施代表大会的决策，带领群众自我发展。同时，让村（居）民懂得并正确使用权利，学会自己当家作主、自己的事自己管。在创建实践中，调动了农村（社区）居民参与农村（社区）管理和监督的积极性，提高了基层人民内部矛盾的自我消化能力，有力地促进了农村（社区）经济社会的发展，巩固了党在基层的执政基础。
四是做到依法治理，保障了基层稳定。在“民主法治村（社区）”创建实践中，通过开展“学法律、知权利、尽义务、讲责任”为主题的法律进村（社区）入户活动，不仅使村（居）民逐步学会了依法行使权利的方法和技巧，而且使基层干部也逐步学会了依据法律政策和规章制度，以协商沟通的方式同村（居）民打交道，采取民主的形式和法律的手段解决各种问题。这样，群众生产生活中存在的热点、难点问题，特别是一些影响社会稳定的问题很快得到了有效解决。群众合法权益得到了切实保证，不仅维护了社会稳定，也促进了社会的和谐发展。
五是完善规章制度，规范了基层管理。村（居）民自治章程、村规民约、居民公约是村级组织制度建设的基本制度，也是实行村（居）民自治的重要途径和手段。在“民主法治村（社区）”创建活动中，各地根据《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律规定，结合本地实际制定了自治章程、村规民约、居民公约、议事决策规则并建立了村（居）民大会制度、代表会议制度、民主评议制度、村（居）务财务公开制度、村工程招投制度等，使基层的各项工作有所规范，有所遵循，引导和保障了基层民主法治建设的健康发展。
虽然成都市的“民主法治村（社区）”创建工作取得了显著的成效，但从建设平安中国、法治中国和“法治成都”的目标和要求来看，成都市的“民主法治村（社区）”创建工作还存在一些薄弱环节，主要表现在：
第一，认识不到位，创建工作发展不平衡。有的基层干部深受我国传统文化的影响，强调人治而藐视法治，漠视法律作用的现象仍然存在。个别地方党政主要领导对“民主法治村（社区）”创建工作在加强基层民主法治建设中的重要作用的认识还不到位，没有把此项工作列入党委、政府的重要议事日程，与经济工作和其他主要工作同部署、同检查、同考核。个别地方虽然将创建工作列入党委、政府的议事日程，但把“民主法治村（社区）”创建变成“开起会来重要、做起来次要、忙起来不要”的工作，时常“以会议贯彻会议、以文件落实文件”，上级部署了抓一抓，动一动，上级不督查就不动。有的地方创建工作机构不健全，人员得不到落实。一些镇街的工作人员担负多职，工作上不能做到统筹安排。由于思想认识问题以及一些客观因素，造成了各地开展“民主法治村（社区）”创建工作力度、工作进度不同。
第二，制度不够完善，基层自治氛围尚未完全形成。村（居）民自治是在宪政制度安排之下的基层自治，体现的是法治精神之下“村庄共同体”的民主治理。在我国，村（居）民自治的法理依据是《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，但这两部法律主要是针对村（居）民自治组织而非村（居）民自治本身的。村（居）民自治的法律体系存在的缺陷，影响了村（居）民自治的制度建设。由于没有全面、详细地规定村级民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的程序性法规，因而在“民主法治村（社区）”创建中不同程度地存在着民主制度不够健全的情况。有的简单照搬其他地方的制度，缺乏针对性和可操作性；有的与现行法律相违背，一些重大事项、重大决策理应由全体村（居）民或村（居）代表讨论通过，但现实中却未按其进行，而且村（居）民代表会议的召开也欠规范。比较突出的是制度建设存在流于形式，写在纸上，挂在墙上，作摆设等现象。同时，还存在村（社区）党组织书记“一言堂”，村（社区）委会主任“自治”等不良现象，严重制约了“民主法治村（社区）”创建的进程。
第三，基层干部依法管理的能力和水平有待提高。当前，村（社区）干部的文化程度较之过去有了明显提高，特别是每个村（社区）配备大学生“村官”之后，村（社区）干部的素质有了大幅度提升。但是，随着基层民主政治进程的加快，部分基层干部的综合素质却跟不上新形势发展的需要。具体表现为：部分基层干部的法律意识淡薄，依法决策、依法办事的意识差；遇事运用老办法、老经验解决问题的多，运用法治思维和法治方式解决问题的少；部分乡镇（街道）与村（居）委会、村（居）委会与村（社区）党支部、村（居）委会与村民小组（小区物业公司）之间的关系没有正确处理好，村（居）委会不同程度地存在着管理行政化的现象，给基层民主自治工作带来了不利的影响；有的基层干部在财务管理、土地征用、房屋拆迁等涉及群众切身利益事情的处理上，在政策执行过程中存在随意性问题，严重影响了群众对“民主法治村（社区）”创建的信心，使得群众参与创建“民主法治村（社区）”的积极性不高。 第四，群众整体的民主意识和法律素质有待进一步提高。从整体上看，村（居）民的民主参与意识还不强、法律素质还不高。在村级民主选举中，一些群众认为符合自己意愿的选举就参加投票，不符合自己意愿的选举就不参加投票或者随意投一票；也有的地方候选人对群众做不恰当的承诺，或候选人对选民实行不同形式的贿赂，如请客送礼等。在处理村（社区）事务过程中，有少数群众片面地把权利与义务对立起来，对给自己带来经济利益和直接好处的就拥护，对事关全局和长远发展的事不易接受和理解。有的群众缺乏通过法律途径解决矛盾纠纷与利益诉求的意识，在生产生活中遇到问题难以解决时，往往采取简单粗暴的方式，如聚众滋事、打架斗殴、非正常上访等。
第五，“民主法治村（社区）”创建活动长效机制尚未完全建立起来。个别地方和部门重视阶段性、短期性开展“民主法治村（社区）”创建活动的部署和检查，缺乏长远意识。有的地方创建活动经费不足，基层法律服务专门人才也缺乏。有的地方无科学的考核评估机制和激励保障机制，导致村（社区）组织不重视“民主法治村（社区）”创建工作，因而存在应付检查或者敷衍了事问题。由于缺乏长效机制保障，在一定程度上影响了“民主法治村（社区）”创建工作的连续性和稳定性。
三、深化“民主法治村（社区）”创建工作的对策
创建“民主法治村（社区）”是推进基层民主法治建设的有效载体，也是构建基层社会和谐的重要基础。笔者认为，为促进基层社会稳定和经济的持续协调发展，应不断深化“民主法治村（社区）”创建工作，进一步夯实“法治成都”的根基。
⒈加强组织领导，确保基层民主法治建设健康发展。“民主法治村（社区）”创建工作是一项基础性工作，涉及到基层工作的方方面面，必须在地方党委的统一领导下，政府职能部门通力协作，全社会共同参与才能扎实有效地深入开展。一是充分发挥基层党组织的领导核心作用。要切实加强基层党建工作，发挥村（社区）党组织在“民主法治村（社区）”创建中的领导核心作用，领导村（居）民依法实行自治，而不是党支部代替村（居）委会职能，不能把重大村（居）务决策经党支部讨论后再经村（居）民或村（居）民代表大会审议确定看作是党组织权威下降了，更不能把村（居）委会依法行使职权看作是不需要党的领导。要充分认识到村（居）民自治工作的顺利推进，是党组织领导的结果；要坚持依法决策、依法办事，努力提高运用法律手段管理农村（社区）工作的水平。二是乡镇（街道）党委政府要高度重视创建工作。要把“民主法治村（社区）”创建工作纳入领导责任制之中，特别是乡镇（街道）党委要站在基层和谐稳定的高度，将“民主法治村（社区）”创建提高到事关社会长治久安和全面建设小康社会的高度来认识，切实加强组织领导并为村（社区）政权建设提供必要的指导与帮助，使其真正成为基层民主法治建设的坚强后盾，确保创建工作顺利进行。三是村（居）委会要将创建工作列入重要议事日程。村（社区）干部要充分认识到“民主法治村（社区）”创建是做好当前及今后基层各项工作的基础和保障，必须把“民主法治村（社区）”创建工作纳入村（社区）全面建设之中，并与经济社会发展结合起来。做到同部署、同规划、同实施，形成有效的管理机制，确保创建工作落到实处。
⒉加强法制宣传教育，夯实基层民主法治建设的基础。广大基层干部群众的法律素养是创建“民主法治村（社区）”，推进基层民主法治建设的基础。法律素养是指一个人认识和运用法律的能力或素质，包含法律知识、法律意识和法律信仰等方面。[5]民众法律素养高低，是衡量一个国家、一个民族、一个社会文明程度的标准之一。普法宣传是提升民众法律素养，增强全社会法治意识的重要途径，是法治建设的基础环节。法治建设的实践表明，法治只有为最广大的民众所熟悉和掌握，并内敛形成深厚的法律素养、坚定崇尚法治的信仰，才能真正确立起法治存在和运行的社会基础。因此，应该采取有力措施，加强法制宣传教育，不断提高基层干部群众的民主法治意识和法律素养。一是要加强对基层干部的培训教育。通过举办培训班和专题讲座、开展座谈交流和集中教育整顿等途径和形式，有组织地开展法制宣传教育活动，以有效增强基层干部队伍的法治意识，掌握与本职工作密切相关的法律知识，提高民主管理和依法办事的水平。二是要着力营造广大群众学法、用法的氛围。普法教育要结合群众生产、生活中反映出来的具有普遍性的法律问题进行有针对性的宣传教育，并采用群众喜闻乐见的形式，充分发挥普法网站、法制文艺、流动法庭、法制宣传栏、农家（社区）书屋和广播电视等的作用，广泛开展“送法上门”和以法制宣传教育为主题的实践活动，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中知法、守法、用法，不断提高群众的民主法治观念，依法保护自身的合法权利。
⒊完善基层民主制度，保障村（居）民依法行使民主权利。制度建设是抓好工作的根本。邓小平同志曾极其精辟地指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[6]（p333）当然，制度建设成功与否，关键是制度是否科学和落到实处。“民主法治村（社区）”创建工作是一项全面的综合性工作，需要有健全科学的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项制度来加以落实。一是要进一步规范民主选举制度。民主选举是前提。民主法治村（社区）的实质和核心是村（居）民自治，而实行村（居）民自治首先要保证村（居）民自治组织是由村（居）民民主选举产生的，是充分反映民意的，因此，要以尊重民意为原则，实施民主选举。要严格按照国家有关法律的要求，坚持知识是基础、能力是根本、人品是保证的标准，坚持公平、公正、公开的竞争原则，确保候选人和选民的合法权利，确保选举的民主性。二是要进一步完善民主决策制度。民主决策是关键。民主决策就是要还权于民，真正让群众参与到村级事务决策当中来。因此，要以民主议事为关键，实施民主决策。必须确立起村（居）民会议是全村（社区）最高权力机构的法律地位，真正赋予群众决策权、监督权。凡涉及到村（居）民利益和群众普遍关注的事项，都要进入村（居）民决策程序，坚持充分听取各方意见和建议并按少数服从多数的原则作出决策，确保决策的民主性和科学性。三是要进一步巩固民主管理制度。民主管理是根本。要防止流于形式，防止少数人独断专行、滥用职权，当前，要以民主理财为重点，实施民主管理。必须依据党的方针政策和国家的法律法规，组织村（居）民讨论制定符合本村（社区）实际，切实可行、便于操作的规章制度，做到有法可依，有章可循，实现全体村（居）民自我教育、自我管理和自我约束。四是要进一步健全民主监督制度。民主监督是保障。村级民主监督最重要的就是对村（居）务、财务的监督以及对村（社区）干部的评议及监督。因此，为保证村（居）民依法实行自治，必须健全和完善村（社区）事务公开制度、集体财务审计监督制度和民主评议干部制度等民主监督制度，切实有效地监督村（社区）干部的工作。 ⒋加强部门协调联动，形成“民主法治村（社区）”创建的合力。“民主法治村（社区）”创建工作是一项综合性治理工作，牵涉的部门多、范围广、任务重。目前，创建工作主要由法制建设领导小组办公室、司法局和民政局抓落实，实际大量的具体工作由司法行政部门直接负责。司法行政部门具有权力性执法职能比较少而非权力性服务职能较多的特点，决定了司法行政部门在部分基层干部群众眼里是社会影响力不大、知名度不高的政府部门，因此，仅靠司法行政部门唱主角搞“民主法治村（社区）”创建工作，确实有一定的难度。因此，在开展“民主法治村（社区）”创建活动时，应由县级党委政府通盘考虑，将各职能部门参与创建活动的积极性调动起来，将创建工作与各部门工作相结合起来，使党的领导和依法办事相统一、法制宣传和法治建设相统一。县级政府有关部门、乡镇（街道）党委政府和村（社区）要根据职责，各司其职，相互配合，齐抓共管，充分发挥各自的作用，并将“民主法治村（社区）”创建工作与文明村（社区）、社会治安安全村（社区）、计生合格村（社区）等各项创建活动相结合，使各项创建工作变“独唱”为“合唱”，增强创建工作的合力，以达到事半功倍的效果。当然，还应将“民主法治村（社区）”创建活动与加强农村（社区）基层组织建设结合起来，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主基本形式，激发基层群众当家作主的热情，变领导干部的意志为广大群众的自觉行动，不断推进“民主法治村（社区）”创建活动深入开展，夯实“法治成都”的根基。
⒌建立长效机制，保证“民主法治村（社区）”创建活动的深入开展。“民主法治村（社区）”创建活动是一项长期而又艰巨的工作，其根本目的是推动基层民主法治建设，营造和谐稳定的社会环境，促进村级经济的发展壮大和社会各项事业的发展。如果没有一套长效机制，就无法保证“民主法治村（社区）”创建持续、健康深入的推进。因此，从长远看，要建立一套行之有效的“民主法治村（社区）”创建工作运行机制。一是要强化办事机构的职能。目前，虽然各地明确提出了党委政府领导、司法民政部门指导、相关部门支持、村级组织为主体、群众广泛参与的“民主法治村（社区）”创建工作机制，但实际还是由法制建设领导小组办公室具体负责实施。因此，要强化办公室的工作职能，切实履行和组织、协调、指导、监督本地的创建工作职责，推进“民主法治村（社区）”创建工作的深化。二是要健全队伍网络机制。为将创建活动推向深入，不仅要健全并完善律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等法律服务体系，而且要建立以村（社区）干部及村（居）民代表兼任普法宣传员、民间纠纷调解员、普法志愿者的农村（社区）普法宣传骨干队伍，形成一支纵向到底、横向到边的普法宣传骨干网络。三是要强化经费保障机制。一切社会实践活动都需要一定的经济做后盾，“民主法治村（社区）”创建工作也不例外。因此，政府应加大投入力度，将“民主法治村（社区）”创建工作经费列入财政预算并逐年增加，确保创建工作能够顺利开展。四是要建立科学的考评机制。以提升民主法治村（社区）”创建质量为重点，不断调整并完善创建内容和考评标准，力求科学性和可操作性相结合，避免形式主义。对不符合创建标准的示范村要进行摘牌处理。五是要健全监督制约机制。不仅要把“民主法治村（社区）”创建工作列入党委政府工作目标进行管理和督查，而且要把督查结果作为奖惩的重要依据，以促进创建工作的健康发展。
【参考文献】
[1]马克思恩格斯全集（第1卷）[C].人民出版社，1972.
[2]李步云，阎云.法治是社会和谐的基石[N].人民日报，2010-07-02.
[3]邓小平文选（第3卷）[C].人民出版社，1993.
[4]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[Z].人民出版社，2007.
[5]李兴亮.简谈法学素养在新闻评论写作中的作用[J].新闻研究导刊，2010，（02）.
[6]邓小平文选（第2卷）[C].人民出版社，1994.
（责任编辑：牟春野）
关 键 词：民主法治村（社区）；基层政权；基层组织；社会稳定
中图分类号：D082 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）05-0017-06
投稿日期：2012-12-08
作者简介：黄仕红（1963—），男，四川南部人，中共成都市委党校（成都行政学院）法学教研部副主任，教授，成都市行政法学研究会秘书长，成都市法治城市建设特邀研究员，研究方向为行政法学、法理学、立法学；宋小娥（1968—），女，四川南部人，中共成都市委党校（成都行政学院）国际合作交流部副教授，研究方向为行政管理；施尚君（1962—），男，四川乐至人，成都市司法局法制宣传处副处长，研究方向为法理学。
基金项目：本文系2012年度中共成都市委党校规划项目 “成都市‘民主法治村’创建活动的调查研究”的阶段性成果，项目编号：E-2012-14。
基层民主法治建设是实现依法治国方略的基础性工程。为推进基层民主法治建设，落实依法治市的工作目标，成都市根据《民政部、司法部关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》（以下简称《意见》）和《司法部、民政部关于开展“民主法治示范村”创建活动的通知》（以下简称《通知》）精神，自2003年起，在成都全市范围内开展了“民主法治示范村（社区）”创建活动。“民主法治村（社区）”创建工作是在党的领导下，广大村（居）民依照法律法规和规章制度管理基层公共事务和公益事业的实践活动，是深入推进基层民主法治建设的有效载体，也是“法治成都”建设的重要基石。
一、创建“民主法治村（社区）”的重要性
我国《宪法》、《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》明确规定，村民委员会和居民委员会为基层群众性自治组织。从性质上说，基层群众自治组织是特定范围内的群众依照法律规定而成立的人们自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的群众性组织，是基层群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织形式。“民主法治村（社区）”创建是新时期扩大基层民主，完善农村村民和城市居民自治，促进基层经济、政治、文化、社会等方面协调发展的重要举措，对于提高农村（社区）法治化管理水平、推进城乡一体科学发展和全面建成小康社会具有重要意义。
⒈创建“民主法治村（社区）”是构建和谐社会的基础性工作。和谐社会是人们长久以来的向往，更是马克思主义政党的不懈追求。而和谐社会应该首先是一个公平的社会。要维护和实现社会公正，关键在于妥善处理和协调各种利益关系，因为人类社会是一个利益互动的社会，正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]当出现利益纠纷和矛盾冲突时，一个文明和谐的社会往往要求人们运用制度化、法治化方式和手段解决其纠纷和冲突，养成自觉尊重法律、崇尚法律、遵守法律、维护法律权威、严格依法办事的思想意识和行为习惯。民主法治是构建社会主义和谐社会的本质要求。没有民主法治就没有和谐社会。民主是实现社会和谐的重要条件，“法治是实现社会和谐的基石，为社会和谐提供基本的规则保障”。[2]“民主法治村（社区）”建设旨在提高基层群众的法律素质和民主意识。它通过实行法治的方式来整合多种利益诉求，保障群众民主权利的实现，进而不断提升基层各项事业的法治化管理水平，促进基层区域经济、政治、文化、社会建设全面协调发展。
⒉创建“民主法治村（社区）”是增强基层政权和自治组织凝聚力的重要手段。《村民委员会组织法》第4条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”党的基层组织是联系党和群众的桥梁和纽带，是党的全部工作和战斗力的基础，在领导和组织人民群众推行科学发展的社会实践中起着不可替代的重要作用。开展“民主法治村（社区）”创建，推进村（居）民自治组织的制度化、规范化建设，有利于完善基层自治组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项自治制度，有利于理顺基层党政组织相互之间的关系，促进基层政权组织严格依法行政、依法管理，不断提高基层干部依法决策、依法办事水平，更好地为基层群众提供优质高效的服务，从而增强基层党政组织和自治组织的凝聚力和战斗力。
⒊创建“民主法治村（社区）”是维护基层社会稳定的重要举措。早在1989年，邓小平就指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[3]（p284）党的十七大报告明确指出：“社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。”[4]（p53）党的十八大报告再次强调社会和谐稳定的重要。基层是社会的细胞，基层的稳定关乎全社会的稳定。当前我国正处于社会转型时期，不可避免地会产生一些危及基层社会稳定的问题，如征地拆迁、安置补偿等。开展“民主法治村（社区）”创建活动，就是要畅通广大群众参与管理经济社会事务的渠道，切实保障和落实村（居）民依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。通过深入宣传《宪法》，宣传维护社会稳定、构建和谐社会等与群众生产生活密切相关的法律法规，引导村（居）民依法表达利益诉求和维护自身合法权益，自觉履行法定义务，不断增强维护社会稳定的意识和能力。
二、“民主法治村（社区）”创建工作取得的成效和存在的问题
民主是现代文明的标志，法治是现代文明的制度基石。基层民主法治建设是社会主义民主法治最广泛的实践。创建“民主法治村（社区）”是推进基层民主法治建设的重要方式。2003年以来，成都市按照“全面创建、分类指导、整体提高”的方针，根据《宪法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律法规的规定，以及民政部、司法部的《意见》和《通知》等文件精神，坚持民主与法治的统一、数量与质量的统一、形式与内容的统一、方法与效果的统一，扎实有序地开展了“民主法治村（社区）”创建工作。至今已有双流县九江镇五桐村（现为马家寺社区）、都江堰市中兴镇九龙村、青白江区福洪乡杏花村、青羊区苏坡街道办事处培风社区、高新区石羊街道庆安社区、郫县友爱镇农科村、成华区新鸿路街道新鸿社区等7个村（社区）被评为“全国民主法治示范村（社区）”，全市已培育并确立了938个市级“民主法治示范村（社区）”。多年不断的推进工作使成都市“民主法治村（社区）”创建工作取得了明显成效。 一是加强法制宣传，营造了法治氛围。以建设“民主法治村（社区）”为载体，通过开展法律进农村（社区）以及广播电视、报刊、法制文艺等多种形式的普法宣传活动，大力宣传《宪法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等与广大群众生产生活密切相关的法律法规，使广大基层干部群众熟悉了基层民主的具体内容，增强了依法参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的意识与能力。同时，增强了依法办事、依法管理意识，形成了依法评判是非和自觉履行法定义务的观念。
二是实行民主自治，扩大了基层民主。随着《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律的深入贯彻执行，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的基层民主自治活动在农村（社区）全面展开。通过“四民主、两公开”制度的贯彻实施，农村（社区）基层民主的规范化、制度化使村（居）务管理民主化、规范化水平大幅提高，广大村（居）民参与村（社区）事务管理的意识大大增强。通过健全民主制度，使群众的民主权利得到了切实尊重和保障，约束了村（社区）干部行使职权的随意性，增强了干部主动为群众办事和自觉接受群众监督的意识，从而消除了干群之间的隔阂，使干群关系日益融洽。
三是化解社会矛盾，巩固了基层政权。“民主法治村（社区）”创建活动改变了基层干部长期以来依靠行政管理方式和长官意志办事的模式，培养了基层干部的民主作风和尊重群众、自我教育、自我约束、自我管理的意识以及服务群众的意识。使基层干部能够服从代表大会的决定，带领群众实施代表大会的决策，带领群众自我发展。同时，让村（居）民懂得并正确使用权利，学会自己当家作主、自己的事自己管。在创建实践中，调动了农村（社区）居民参与农村（社区）管理和监督的积极性，提高了基层人民内部矛盾的自我消化能力，有力地促进了农村（社区）经济社会的发展，巩固了党在基层的执政基础。
四是做到依法治理，保障了基层稳定。在“民主法治村（社区）”创建实践中，通过开展“学法律、知权利、尽义务、讲责任”为主题的法律进村（社区）入户活动，不仅使村（居）民逐步学会了依法行使权利的方法和技巧，而且使基层干部也逐步学会了依据法律政策和规章制度，以协商沟通的方式同村（居）民打交道，采取民主的形式和法律的手段解决各种问题。这样，群众生产生活中存在的热点、难点问题，特别是一些影响社会稳定的问题很快得到了有效解决。群众合法权益得到了切实保证，不仅维护了社会稳定，也促进了社会的和谐发展。
五是完善规章制度，规范了基层管理。村（居）民自治章程、村规民约、居民公约是村级组织制度建设的基本制度，也是实行村（居）民自治的重要途径和手段。在“民主法治村（社区）”创建活动中，各地根据《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律规定，结合本地实际制定了自治章程、村规民约、居民公约、议事决策规则并建立了村（居）民大会制度、代表会议制度、民主评议制度、村（居）务财务公开制度、村工程招投制度等，使基层的各项工作有所规范，有所遵循，引导和保障了基层民主法治建设的健康发展。
虽然成都市的“民主法治村（社区）”创建工作取得了显著的成效，但从建设平安中国、法治中国和“法治成都”的目标和要求来看，成都市的“民主法治村（社区）”创建工作还存在一些薄弱环节，主要表现在：
第一，认识不到位，创建工作发展不平衡。有的基层干部深受我国传统文化的影响，强调人治而藐视法治，漠视法律作用的现象仍然存在。个别地方党政主要领导对“民主法治村（社区）”创建工作在加强基层民主法治建设中的重要作用的认识还不到位，没有把此项工作列入党委、政府的重要议事日程，与经济工作和其他主要工作同部署、同检查、同考核。个别地方虽然将创建工作列入党委、政府的议事日程，但把“民主法治村（社区）”创建变成“开起会来重要、做起来次要、忙起来不要”的工作，时常“以会议贯彻会议、以文件落实文件”，上级部署了抓一抓，动一动，上级不督查就不动。有的地方创建工作机构不健全，人员得不到落实。一些镇街的工作人员担负多职，工作上不能做到统筹安排。由于思想认识问题以及一些客观因素，造成了各地开展“民主法治村（社区）”创建工作力度、工作进度不同。
第二，制度不够完善，基层自治氛围尚未完全形成。村（居）民自治是在宪政制度安排之下的基层自治，体现的是法治精神之下“村庄共同体”的民主治理。在我国，村（居）民自治的法理依据是《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，但这两部法律主要是针对村（居）民自治组织而非村（居）民自治本身的。村（居）民自治的法律体系存在的缺陷，影响了村（居）民自治的制度建设。由于没有全面、详细地规定村级民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的程序性法规，因而在“民主法治村（社区）”创建中不同程度地存在着民主制度不够健全的情况。有的简单照搬其他地方的制度，缺乏针对性和可操作性；有的与现行法律相违背，一些重大事项、重大决策理应由全体村（居）民或村（居）代表讨论通过，但现实中却未按其进行，而且村（居）民代表会议的召开也欠规范。比较突出的是制度建设存在流于形式，写在纸上，挂在墙上，作摆设等现象。同时，还存在村（社区）党组织书记“一言堂”，村（社区）委会主任“自治”等不良现象，严重制约了“民主法治村（社区）”创建的进程。
第三，基层干部依法管理的能力和水平有待提高。当前，村（社区）干部的文化程度较之过去有了明显提高，特别是每个村（社区）配备大学生“村官”之后，村（社区）干部的素质有了大幅度提升。但是，随着基层民主政治进程的加快，部分基层干部的综合素质却跟不上新形势发展的需要。具体表现为：部分基层干部的法律意识淡薄，依法决策、依法办事的意识差；遇事运用老办法、老经验解决问题的多，运用法治思维和法治方式解决问题的少；部分乡镇（街道）与村（居）委会、村（居）委会与村（社区）党支部、村（居）委会与村民小组（小区物业公司）之间的关系没有正确处理好，村（居）委会不同程度地存在着管理行政化的现象，给基层民主自治工作带来了不利的影响；有的基层干部在财务管理、土地征用、房屋拆迁等涉及群众切身利益事情的处理上，在政策执行过程中存在随意性问题，严重影响了群众对“民主法治村（社区）”创建的信心，使得群众参与创建“民主法治村（社区）”的积极性不高。 第四，群众整体的民主意识和法律素质有待进一步提高。从整体上看，村（居）民的民主参与意识还不强、法律素质还不高。在村级民主选举中，一些群众认为符合自己意愿的选举就参加投票，不符合自己意愿的选举就不参加投票或者随意投一票；也有的地方候选人对群众做不恰当的承诺，或候选人对选民实行不同形式的贿赂，如请客送礼等。在处理村（社区）事务过程中，有少数群众片面地把权利与义务对立起来，对给自己带来经济利益和直接好处的就拥护，对事关全局和长远发展的事不易接受和理解。有的群众缺乏通过法律途径解决矛盾纠纷与利益诉求的意识，在生产生活中遇到问题难以解决时，往往采取简单粗暴的方式，如聚众滋事、打架斗殴、非正常上访等。
第五，“民主法治村（社区）”创建活动长效机制尚未完全建立起来。个别地方和部门重视阶段性、短期性开展“民主法治村（社区）”创建活动的部署和检查，缺乏长远意识。有的地方创建活动经费不足，基层法律服务专门人才也缺乏。有的地方无科学的考核评估机制和激励保障机制，导致村（社区）组织不重视“民主法治村（社区）”创建工作，因而存在应付检查或者敷衍了事问题。由于缺乏长效机制保障，在一定程度上影响了“民主法治村（社区）”创建工作的连续性和稳定性。
三、深化“民主法治村（社区）”创建工作的对策
创建“民主法治村（社区）”是推进基层民主法治建设的有效载体，也是构建基层社会和谐的重要基础。笔者认为，为促进基层社会稳定和经济的持续协调发展，应不断深化“民主法治村（社区）”创建工作，进一步夯实“法治成都”的根基。
⒈加强组织领导，确保基层民主法治建设健康发展。“民主法治村（社区）”创建工作是一项基础性工作，涉及到基层工作的方方面面，必须在地方党委的统一领导下，政府职能部门通力协作，全社会共同参与才能扎实有效地深入开展。一是充分发挥基层党组织的领导核心作用。要切实加强基层党建工作，发挥村（社区）党组织在“民主法治村（社区）”创建中的领导核心作用，领导村（居）民依法实行自治，而不是党支部代替村（居）委会职能，不能把重大村（居）务决策经党支部讨论后再经村（居）民或村（居）民代表大会审议确定看作是党组织权威下降了，更不能把村（居）委会依法行使职权看作是不需要党的领导。要充分认识到村（居）民自治工作的顺利推进，是党组织领导的结果；要坚持依法决策、依法办事，努力提高运用法律手段管理农村（社区）工作的水平。二是乡镇（街道）党委政府要高度重视创建工作。要把“民主法治村（社区）”创建工作纳入领导责任制之中，特别是乡镇（街道）党委要站在基层和谐稳定的高度，将“民主法治村（社区）”创建提高到事关社会长治久安和全面建设小康社会的高度来认识，切实加强组织领导并为村（社区）政权建设提供必要的指导与帮助，使其真正成为基层民主法治建设的坚强后盾，确保创建工作顺利进行。三是村（居）委会要将创建工作列入重要议事日程。村（社区）干部要充分认识到“民主法治村（社区）”创建是做好当前及今后基层各项工作的基础和保障，必须把“民主法治村（社区）”创建工作纳入村（社区）全面建设之中，并与经济社会发展结合起来。做到同部署、同规划、同实施，形成有效的管理机制，确保创建工作落到实处。
⒉加强法制宣传教育，夯实基层民主法治建设的基础。广大基层干部群众的法律素养是创建“民主法治村（社区）”，推进基层民主法治建设的基础。法律素养是指一个人认识和运用法律的能力或素质，包含法律知识、法律意识和法律信仰等方面。[5]民众法律素养高低，是衡量一个国家、一个民族、一个社会文明程度的标准之一。普法宣传是提升民众法律素养，增强全社会法治意识的重要途径，是法治建设的基础环节。法治建设的实践表明，法治只有为最广大的民众所熟悉和掌握，并内敛形成深厚的法律素养、坚定崇尚法治的信仰，才能真正确立起法治存在和运行的社会基础。因此，应该采取有力措施，加强法制宣传教育，不断提高基层干部群众的民主法治意识和法律素养。一是要加强对基层干部的培训教育。通过举办培训班和专题讲座、开展座谈交流和集中教育整顿等途径和形式，有组织地开展法制宣传教育活动，以有效增强基层干部队伍的法治意识，掌握与本职工作密切相关的法律知识，提高民主管理和依法办事的水平。二是要着力营造广大群众学法、用法的氛围。普法教育要结合群众生产、生活中反映出来的具有普遍性的法律问题进行有针对性的宣传教育，并采用群众喜闻乐见的形式，充分发挥普法网站、法制文艺、流动法庭、法制宣传栏、农家（社区）书屋和广播电视等的作用，广泛开展“送法上门”和以法制宣传教育为主题的实践活动，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中知法、守法、用法，不断提高群众的民主法治观念，依法保护自身的合法权利。
⒊完善基层民主制度，保障村（居）民依法行使民主权利。制度建设是抓好工作的根本。邓小平同志曾极其精辟地指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[6]（p333）当然，制度建设成功与否，关键是制度是否科学和落到实处。“民主法治村（社区）”创建工作是一项全面的综合性工作，需要有健全科学的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项制度来加以落实。一是要进一步规范民主选举制度。民主选举是前提。民主法治村（社区）的实质和核心是村（居）民自治，而实行村（居）民自治首先要保证村（居）民自治组织是由村（居）民民主选举产生的，是充分反映民意的，因此，要以尊重民意为原则，实施民主选举。要严格按照国家有关法律的要求，坚持知识是基础、能力是根本、人品是保证的标准，坚持公平、公正、公开的竞争原则，确保候选人和选民的合法权利，确保选举的民主性。二是要进一步完善民主决策制度。民主决策是关键。民主决策就是要还权于民，真正让群众参与到村级事务决策当中来。因此，要以民主议事为关键，实施民主决策。必须确立起村（居）民会议是全村（社区）最高权力机构的法律地位，真正赋予群众决策权、监督权。凡涉及到村（居）民利益和群众普遍关注的事项，都要进入村（居）民决策程序，坚持充分听取各方意见和建议并按少数服从多数的原则作出决策，确保决策的民主性和科学性。三是要进一步巩固民主管理制度。民主管理是根本。要防止流于形式，防止少数人独断专行、滥用职权，当前，要以民主理财为重点，实施民主管理。必须依据党的方针政策和国家的法律法规，组织村（居）民讨论制定符合本村（社区）实际，切实可行、便于操作的规章制度，做到有法可依，有章可循，实现全体村（居）民自我教育、自我管理和自我约束。四是要进一步健全民主监督制度。民主监督是保障。村级民主监督最重要的就是对村（居）务、财务的监督以及对村（社区）干部的评议及监督。因此，为保证村（居）民依法实行自治，必须健全和完善村（社区）事务公开制度、集体财务审计监督制度和民主评议干部制度等民主监督制度，切实有效地监督村（社区）干部的工作。 ⒋加强部门协调联动，形成“民主法治村（社区）”创建的合力。“民主法治村（社区）”创建工作是一项综合性治理工作，牵涉的部门多、范围广、任务重。目前，创建工作主要由法制建设领导小组办公室、司法局和民政局抓落实，实际大量的具体工作由司法行政部门直接负责。司法行政部门具有权力性执法职能比较少而非权力性服务职能较多的特点，决定了司法行政部门在部分基层干部群众眼里是社会影响力不大、知名度不高的政府部门，因此，仅靠司法行政部门唱主角搞“民主法治村（社区）”创建工作，确实有一定的难度。因此，在开展“民主法治村（社区）”创建活动时，应由县级党委政府通盘考虑，将各职能部门参与创建活动的积极性调动起来，将创建工作与各部门工作相结合起来，使党的领导和依法办事相统一、法制宣传和法治建设相统一。县级政府有关部门、乡镇（街道）党委政府和村（社区）要根据职责，各司其职，相互配合，齐抓共管，充分发挥各自的作用，并将“民主法治村（社区）”创建工作与文明村（社区）、社会治安安全村（社区）、计生合格村（社区）等各项创建活动相结合，使各项创建工作变“独唱”为“合唱”，增强创建工作的合力，以达到事半功倍的效果。当然，还应将“民主法治村（社区）”创建活动与加强农村（社区）基层组织建设结合起来，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主基本形式，激发基层群众当家作主的热情，变领导干部的意志为广大群众的自觉行动，不断推进“民主法治村（社区）”创建活动深入开展，夯实“法治成都”的根基。
⒌建立长效机制，保证“民主法治村（社区）”创建活动的深入开展。“民主法治村（社区）”创建活动是一项长期而又艰巨的工作，其根本目的是推动基层民主法治建设，营造和谐稳定的社会环境，促进村级经济的发展壮大和社会各项事业的发展。如果没有一套长效机制，就无法保证“民主法治村（社区）”创建持续、健康深入的推进。因此，从长远看，要建立一套行之有效的“民主法治村（社区）”创建工作运行机制。一是要强化办事机构的职能。目前，虽然各地明确提出了党委政府领导、司法民政部门指导、相关部门支持、村级组织为主体、群众广泛参与的“民主法治村（社区）”创建工作机制，但实际还是由法制建设领导小组办公室具体负责实施。因此，要强化办公室的工作职能，切实履行和组织、协调、指导、监督本地的创建工作职责，推进“民主法治村（社区）”创建工作的深化。二是要健全队伍网络机制。为将创建活动推向深入，不仅要健全并完善律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等法律服务体系，而且要建立以村（社区）干部及村（居）民代表兼任普法宣传员、民间纠纷调解员、普法志愿者的农村（社区）普法宣传骨干队伍，形成一支纵向到底、横向到边的普法宣传骨干网络。三是要强化经费保障机制。一切社会实践活动都需要一定的经济做后盾，“民主法治村（社区）”创建工作也不例外。因此，政府应加大投入力度，将“民主法治村（社区）”创建工作经费列入财政预算并逐年增加，确保创建工作能够顺利开展。四是要建立科学的考评机制。以提升民主法治村（社区）”创建质量为重点，不断调整并完善创建内容和考评标准，力求科学性和可操作性相结合，避免形式主义。对不符合创建标准的示范村要进行摘牌处理。五是要健全监督制约机制。不仅要把“民主法治村（社区）”创建工作列入党委政府工作目标进行管理和督查，而且要把督查结果作为奖惩的重要依据，以促进创建工作的健康发展。
【参考文献】
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[5]李兴亮.简谈法学素养在新闻评论写作中的作用[J].新闻研究导刊，2010，（02）.
[6]邓小平文选（第2卷）[C].人民出版社，1994.
（责任编辑：牟春野）