论文部分内容阅读
摘 要： 在学校管理集权型背景下，学校对政府表现出较强的依赖性，容易滋生学校办学活力不足、教育教学改革阻力加大、教育评价权力过于集中、阻碍社会力量参与学校治理等问题。学校与政府联动，构建目标协同、主体互动和智慧共享的协同育人共同体是学校治理发展的方向。确定政府与学校在协同育人中的主体地位，构建协同育人的组织机制、资源共享机制、纪律约束机制及多元评价机制是学校与政府协同育人的有效策略。
关键词： 依附 联动 协同育人 共同体
在传统计划经济背景下，政府会依据经济发展状况和预期对教育发展进行管理，学校对政府表现出较强的依赖性，出现“政府包办教育、学校依附政府”的现象。在教育快速发展、教育自主性逐渐觉醒的时代背景下，学校发展越来越需要相对自由的环境，以发挥教育工作者的主动性、积极性，从而有利于创造性人才的培养。所以，学校在治理中摆脱对政府的“依附”角色，树立自己的主体地位，和政府一起构建协同育人机制，是学校教育发展的改革之途。
一、学校管理中学校对政府“依附”的弊端
在集权型教育管理体制下，政府对教育的影响覆盖了教育的方方面面，学校对政府的“依附”体现在办学的各种行为上，逐渐丧失办学独立性、主动性，学校治理的弊端逐渐显现，主要表现在：
1.办学活力不足，改革阻力加大。
学校依附生态中的学校教育具有“大一统”的特点：教育教学目标是预定的，教学内容是统一的，评价标准是硬性的。为了实现预定目标，学校只需按照某种既定模式和程序进行办学，忠实于国家课程计划和政策，就能完成教学任务，却使得学校办学静如死水，缺乏激情与活力；学校教师为实现预定目标，完成教学任务，必须控制整个教学过程，采用统一方法教同样的内容给所有的学生，忽略学生的个性与差异性。
2.教育资源垄断，促生教育不公。
由于显见的原因，在教育政策集权型背景下，政府垄断了所有的优质教育资源，并按其主观判断进行教育资源的分配。政府优质教育资源分配的意向会加大学校对政府的依附，其依附结果会产生一些“超级学校”，使得教育资源分配更加不公平，学生得不到公平的教育，也使学校失去对教育发展的判断力。
3.评价权力集中，阻碍社会力量参与学校治理。
集权型教育管理体制使得教育教学评价成为少数权威人士的活动，出现了“政府办教育、政府评教育”的状况，学校“办”得好坏全由“办”的主体说了算，表现出典型的“既是运动员，又是裁判员”的垄断特征。政府垄断教育评价阻碍了具有专业性、技术性特征的社会评估机构的参与，抑制了社会力量参与学校治理的积极性。
政府加大对教育的投资力度，坚持教育优先发展的战略地位，是许多国家教育发展的积极策略。但是，这并不意味着政府要包办教育、决定教育领域的一切行为，因为教育有自己独特的发展规律和足迹，具有相对独立性。
二、学校治理中学校与政府走向“联动”的前提
1.实现学校与政府主体的分离
自20世纪80年代我国实行改革开放以来，学校教育体制改革不断深化，政府与学校的角色定位逐渐明确：政府管、学校办。但是，由于长期教育政策集权体制的影响，政府对学校的管理存在越位、缺位、失位现象，学校办学仍然过分依附政府，缺失自主办学、主动办学的制度和动机。
2010年，国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。在管理体制改革方面明确要求：要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制[1]。其中“管办”分离意味着政府管理与学校办学的分离，在“管”的层面，政府要做到简政放权；在“办”的层面，要倡导主体多元化。推进管、办分离，有助于厘清政府与学校的权责关系，明确各自主体地位，这是学校教育体制改革的方向。
2.构建学校与政府的多联结通道
“管办”分离的目的是明晰各自的主体地位和责任。“管”应该回归公共管理本位，承认政府是管理者，是学校公共服务的供给者，学校是公共管理的对象；“办”要落实到学校是办学的主体，能够在办学方面发挥自己的专业性、学术性，实现自我约束、自我发展。“管办”分离仅仅是为了明确各自的主体责任，而不是学校教育发展的目标。
任何事物的发展都不是孤立因素独立作用的结果，学校的健康发展是多元主体共同作用的结果。所以，政府与学校的分离不是绝对的分离。因为“绝对分离”必然导致主体盲区、责任盲区，出现“都不管”地带。为了实现学校治理的健康发展，在实现“管办”主体分离、责任明确的基础上，应承认两者的分离界线是模糊的、多联结通道的，既相互独立又相互扶持，从而在互动协同、决策分享的情境中促进学校教育的发展。
3.构建多元主体共同参与的“审议”评价机制
传统的学校发展评价是“自己评价自己”，评价主体比较单一，这种既是“运动员”又是“裁判”的评价形式缺乏外在的监督和制约机制，存在很大盲目性。为解决这种评价弊端，应该构建多元主体参与的评价机制，特别是独立第三方评价的引进。
第三方评价是指独立于学校及其部门之外的第三方评价，也称社会评价[2]。在运用第三方评价策略时，必须建立一个结构合理、能确保评价质量的评价主体。相关领域的教育专家、基础教育相关部门、相关行政部门及学校毕业生等都可以成为评价的主体。他们在评价过程中没有权威、没有强势，只有平等的交流与分享，在协商审议过程中达成评价共识，为学校健康发展做出诊断，并提出改良建议。
三、构建学校与政府协同育人机制的策略
1.学校与政府协同育人机制的特征
学校与政府协同育人有利于发挥政府和学校的主体作用，实现育人效果最优化。学校与政府协同育人的关键是完善协同育人机制，构建协同育人共同体。协同育人共同体应具备以下特征： 第一，目标的协同性。目标是学校治理中各个主体共同努力的方向，对学校治理行为具有导向、调控、激励和评价作用。尽管学校、政府是不同性质的组织，但在学校教育发展方面必须具有共同认可的理想目标。这一理想目标应该是学校、政府及社会力量共同参与、相互协商、审议共识的结果，是学校、政府及社会协同育人的契合点，也是各方长期合作的维系力量。
第二，主体的互动性。管办分离的直接结果是主体地位的确定和责任的明晰，但绝不是从此之后“老死不相往来”。为了实现学校治理的协同目标，主体分离之后必须有一个联结机制，实现各自职能的融通、责任的维系，包括构建多元参与、协商审议达成共识的决策机制，建立信息公开、信息共享的信息反馈机制，构建相互制约的问责机制，等等。在这样一个主体平等互动的体系中，心理相容、相互鼓励、协商互助是共同行为的基础。
第三，智慧的共享性。管办分离不是在学校和政府之间立上一堵墙，把政府与学校分离开来，而是关注管理权力的下放，即政府要简政放权。但“放权”不能简单地理解为“弃权”，而是明晰各方在学校治理中的责任，发挥各个主体优势，在学校治理决策过程中分享自己的智慧，取长补短，使决策过程成为一个多方智慧共享的过程。
2.学校与政府联动协同育人的策略
（1）明确协同育人各方的主体地位与责任
在传统学校管理制度中，学校既是政府所办，又是政府所管、政府所评，政校不分，职责不清，政府包办一切，学校被动执行，百姓被迫接受，公共服务满意度受到质疑[3]。学校缺失了办学的主体地位，失去了办学的“话语权”。协同育人是平等主体间的协作行为，没有权威、没有强势，只有平等的主体。要构建协同育人共同体，政府首先要界定自己的角色，明确自己应做什么、不应做什么，确定自己的权限范围；其次要下放权力，政事分开，承认学校“能做事、能成事”的主体地位，促使其形成主动发展的意识和能力。只有具备主体意识，才能在平等的氛围中加强各方联结，促进有效教育资源的生长与扩大。
（2）构建协同育人的组织机制
协同育人不刻意强调哪一方是领导主体，关注的是政府与学校间的协同关系，强调各个主体为实现协同目标联结关系的最优化。政府作为学校宏观发展的监督主体，应该充分发挥监督与调控功能，“保护协同方利益，协调协同方行为，不断优化协同育人政策环境”[4]。学校在协同育人的组织体系中，应该以政府的宏观政策为依据，在学校治理的具体细节中，发挥自己的主动性、创造性。双方有机融合，形成一个平行的组织结构，共同实现学校的协同育人目标。
（3）构建协同育人的资源共享机制
协同育人需要的资源包括国家政策、教育设施、人力、教育信息和办学资金等资源。教育资源的分布具有不均衡特征，不同的学校治理主体占有不同的优势资源。为达到协同育人的最优效果，节约学校治理成本，需要进行各类教育资源的优化整合，通过资源共享平台建立资源共享机制，以实现教育资源的优化配置。在构建协同育人资源共享机制过程中，应“鼓励和支持多方参与，利用政府行政网络、学校的学术圈层、社会组织的专业群落，实现政府主导作用、学校主体作用、社会主推作用的协同联动”[5]，形成学校治理合力，共同推进教育事业的健康发展。
（4）构建协同育人的纪律约束机制
没有约法三章，没有各方认可的纪律约束机制，协同育人就会流于形式，协同育人共同体就难以构建并持续发展。组织制度对组织成员具有约束、凝聚和稳定功能，对激活组织活力具有重要作用。构建约束机制，首先，要制定一套完善的规章制度，明确界定“可为与不可为之事”，以及具体可行的奖惩措施，这是协同育人组织健康发展的前提。其次，要强化组织制度的严肃性，充分发挥制度的约束、引导作用，预防失之于宽、失之于软。第三，要鼓励成员自觉遵守组织制度。制定组织制度不是目的，只是起到约束、督促、监管作用。协同育人组织要健康发展，必须提高遵守组织制度的自觉性，到达“慎独”境界。
（5）构建协同育人的评价机制
评价是一种价值判断，在价值判断中必须有一个标准和指标体系。因此，在构建协同育人评价机制过程中，首先，要建立科学的评价指标体系，从育人目标、协作过程、社会认可度等方面构建科学、可行的评价指标体系。其次，要构建多元主体参与的评价体系。传统评价是少数权威人士参与、单方面的孤立评价，缺失评价的全面性和民主性。协同育人评价倡导主体应由“单一化”走向“多元化”，通过多元主体评价过程中的交流，促进协同育人机制更加完善。第三，倡导评价方式多样化。传统评价方式比较单一，过于关注量化指标，导致评价目标简单化、唯量化，窄化了评价内容。协同育人评价倡导自评、他评相结合，质性评价和量化评价相结合，以对学校治理做出全面评价。最后，关注评价功能的转变。传统评价过于凸显评价的甄别与选拔功能，在经济发展落后、教育资源匮乏的时代，也许有利于人才选拔。但在教育全民化背景下，评价的功能应该由传统的甄选功能逐渐转向促进学校全面发展的功能，即依据多元主体反馈的评价信息，有效地为学校发展做出决策。
参考文献：
[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年） http： // www. gov. cn / jrzg / 2010-07 / 29 / content _ 1667143.htm.2016.3.28.
[2]吴双.高职院校教学质量第三方评价机制初探[J].中国科教创新导刊，2012（20）：230.
[3]朱怡华.学校是办学主体[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/49157/49166/8180253.html.2016.4.1.
[4]陈桂香.高校、政府、企业联动耦合的创新创业型人才培养机制形成分析—基于三螺旋理论视角[J].大学教育科学，2015（01）：42-47.
[5]周海涛.高等教育“管办评分离”的缘由与路径[J].国家教育行政学院学报，2014（03）：3-8.
基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目“从‘依附’走向‘合作’：‘管办评分离’视域下高校办学与政府管理联动机制研究（2016-GH-110）”阶段性成果。
关键词： 依附 联动 协同育人 共同体
在传统计划经济背景下，政府会依据经济发展状况和预期对教育发展进行管理，学校对政府表现出较强的依赖性，出现“政府包办教育、学校依附政府”的现象。在教育快速发展、教育自主性逐渐觉醒的时代背景下，学校发展越来越需要相对自由的环境，以发挥教育工作者的主动性、积极性，从而有利于创造性人才的培养。所以，学校在治理中摆脱对政府的“依附”角色，树立自己的主体地位，和政府一起构建协同育人机制，是学校教育发展的改革之途。
一、学校管理中学校对政府“依附”的弊端
在集权型教育管理体制下，政府对教育的影响覆盖了教育的方方面面，学校对政府的“依附”体现在办学的各种行为上，逐渐丧失办学独立性、主动性，学校治理的弊端逐渐显现，主要表现在：
1.办学活力不足，改革阻力加大。
学校依附生态中的学校教育具有“大一统”的特点：教育教学目标是预定的，教学内容是统一的，评价标准是硬性的。为了实现预定目标，学校只需按照某种既定模式和程序进行办学，忠实于国家课程计划和政策，就能完成教学任务，却使得学校办学静如死水，缺乏激情与活力；学校教师为实现预定目标，完成教学任务，必须控制整个教学过程，采用统一方法教同样的内容给所有的学生，忽略学生的个性与差异性。
2.教育资源垄断，促生教育不公。
由于显见的原因，在教育政策集权型背景下，政府垄断了所有的优质教育资源，并按其主观判断进行教育资源的分配。政府优质教育资源分配的意向会加大学校对政府的依附，其依附结果会产生一些“超级学校”，使得教育资源分配更加不公平，学生得不到公平的教育，也使学校失去对教育发展的判断力。
3.评价权力集中，阻碍社会力量参与学校治理。
集权型教育管理体制使得教育教学评价成为少数权威人士的活动，出现了“政府办教育、政府评教育”的状况，学校“办”得好坏全由“办”的主体说了算，表现出典型的“既是运动员，又是裁判员”的垄断特征。政府垄断教育评价阻碍了具有专业性、技术性特征的社会评估机构的参与，抑制了社会力量参与学校治理的积极性。
政府加大对教育的投资力度，坚持教育优先发展的战略地位，是许多国家教育发展的积极策略。但是，这并不意味着政府要包办教育、决定教育领域的一切行为，因为教育有自己独特的发展规律和足迹，具有相对独立性。
二、学校治理中学校与政府走向“联动”的前提
1.实现学校与政府主体的分离
自20世纪80年代我国实行改革开放以来，学校教育体制改革不断深化，政府与学校的角色定位逐渐明确：政府管、学校办。但是，由于长期教育政策集权体制的影响，政府对学校的管理存在越位、缺位、失位现象，学校办学仍然过分依附政府，缺失自主办学、主动办学的制度和动机。
2010年，国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。在管理体制改革方面明确要求：要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制[1]。其中“管办”分离意味着政府管理与学校办学的分离，在“管”的层面，政府要做到简政放权；在“办”的层面，要倡导主体多元化。推进管、办分离，有助于厘清政府与学校的权责关系，明确各自主体地位，这是学校教育体制改革的方向。
2.构建学校与政府的多联结通道
“管办”分离的目的是明晰各自的主体地位和责任。“管”应该回归公共管理本位，承认政府是管理者，是学校公共服务的供给者，学校是公共管理的对象；“办”要落实到学校是办学的主体，能够在办学方面发挥自己的专业性、学术性，实现自我约束、自我发展。“管办”分离仅仅是为了明确各自的主体责任，而不是学校教育发展的目标。
任何事物的发展都不是孤立因素独立作用的结果，学校的健康发展是多元主体共同作用的结果。所以，政府与学校的分离不是绝对的分离。因为“绝对分离”必然导致主体盲区、责任盲区，出现“都不管”地带。为了实现学校治理的健康发展，在实现“管办”主体分离、责任明确的基础上，应承认两者的分离界线是模糊的、多联结通道的，既相互独立又相互扶持，从而在互动协同、决策分享的情境中促进学校教育的发展。
3.构建多元主体共同参与的“审议”评价机制
传统的学校发展评价是“自己评价自己”，评价主体比较单一，这种既是“运动员”又是“裁判”的评价形式缺乏外在的监督和制约机制，存在很大盲目性。为解决这种评价弊端，应该构建多元主体参与的评价机制，特别是独立第三方评价的引进。
第三方评价是指独立于学校及其部门之外的第三方评价，也称社会评价[2]。在运用第三方评价策略时，必须建立一个结构合理、能确保评价质量的评价主体。相关领域的教育专家、基础教育相关部门、相关行政部门及学校毕业生等都可以成为评价的主体。他们在评价过程中没有权威、没有强势，只有平等的交流与分享，在协商审议过程中达成评价共识，为学校健康发展做出诊断，并提出改良建议。
三、构建学校与政府协同育人机制的策略
1.学校与政府协同育人机制的特征
学校与政府协同育人有利于发挥政府和学校的主体作用，实现育人效果最优化。学校与政府协同育人的关键是完善协同育人机制，构建协同育人共同体。协同育人共同体应具备以下特征： 第一，目标的协同性。目标是学校治理中各个主体共同努力的方向，对学校治理行为具有导向、调控、激励和评价作用。尽管学校、政府是不同性质的组织，但在学校教育发展方面必须具有共同认可的理想目标。这一理想目标应该是学校、政府及社会力量共同参与、相互协商、审议共识的结果，是学校、政府及社会协同育人的契合点，也是各方长期合作的维系力量。
第二，主体的互动性。管办分离的直接结果是主体地位的确定和责任的明晰，但绝不是从此之后“老死不相往来”。为了实现学校治理的协同目标，主体分离之后必须有一个联结机制，实现各自职能的融通、责任的维系，包括构建多元参与、协商审议达成共识的决策机制，建立信息公开、信息共享的信息反馈机制，构建相互制约的问责机制，等等。在这样一个主体平等互动的体系中，心理相容、相互鼓励、协商互助是共同行为的基础。
第三，智慧的共享性。管办分离不是在学校和政府之间立上一堵墙，把政府与学校分离开来，而是关注管理权力的下放，即政府要简政放权。但“放权”不能简单地理解为“弃权”，而是明晰各方在学校治理中的责任，发挥各个主体优势，在学校治理决策过程中分享自己的智慧，取长补短，使决策过程成为一个多方智慧共享的过程。
2.学校与政府联动协同育人的策略
（1）明确协同育人各方的主体地位与责任
在传统学校管理制度中，学校既是政府所办，又是政府所管、政府所评，政校不分，职责不清，政府包办一切，学校被动执行，百姓被迫接受，公共服务满意度受到质疑[3]。学校缺失了办学的主体地位，失去了办学的“话语权”。协同育人是平等主体间的协作行为，没有权威、没有强势，只有平等的主体。要构建协同育人共同体，政府首先要界定自己的角色，明确自己应做什么、不应做什么，确定自己的权限范围；其次要下放权力，政事分开，承认学校“能做事、能成事”的主体地位，促使其形成主动发展的意识和能力。只有具备主体意识，才能在平等的氛围中加强各方联结，促进有效教育资源的生长与扩大。
（2）构建协同育人的组织机制
协同育人不刻意强调哪一方是领导主体，关注的是政府与学校间的协同关系，强调各个主体为实现协同目标联结关系的最优化。政府作为学校宏观发展的监督主体，应该充分发挥监督与调控功能，“保护协同方利益，协调协同方行为，不断优化协同育人政策环境”[4]。学校在协同育人的组织体系中，应该以政府的宏观政策为依据，在学校治理的具体细节中，发挥自己的主动性、创造性。双方有机融合，形成一个平行的组织结构，共同实现学校的协同育人目标。
（3）构建协同育人的资源共享机制
协同育人需要的资源包括国家政策、教育设施、人力、教育信息和办学资金等资源。教育资源的分布具有不均衡特征，不同的学校治理主体占有不同的优势资源。为达到协同育人的最优效果，节约学校治理成本，需要进行各类教育资源的优化整合，通过资源共享平台建立资源共享机制，以实现教育资源的优化配置。在构建协同育人资源共享机制过程中，应“鼓励和支持多方参与，利用政府行政网络、学校的学术圈层、社会组织的专业群落，实现政府主导作用、学校主体作用、社会主推作用的协同联动”[5]，形成学校治理合力，共同推进教育事业的健康发展。
（4）构建协同育人的纪律约束机制
没有约法三章，没有各方认可的纪律约束机制，协同育人就会流于形式，协同育人共同体就难以构建并持续发展。组织制度对组织成员具有约束、凝聚和稳定功能，对激活组织活力具有重要作用。构建约束机制，首先，要制定一套完善的规章制度，明确界定“可为与不可为之事”，以及具体可行的奖惩措施，这是协同育人组织健康发展的前提。其次，要强化组织制度的严肃性，充分发挥制度的约束、引导作用，预防失之于宽、失之于软。第三，要鼓励成员自觉遵守组织制度。制定组织制度不是目的，只是起到约束、督促、监管作用。协同育人组织要健康发展，必须提高遵守组织制度的自觉性，到达“慎独”境界。
（5）构建协同育人的评价机制
评价是一种价值判断，在价值判断中必须有一个标准和指标体系。因此，在构建协同育人评价机制过程中，首先，要建立科学的评价指标体系，从育人目标、协作过程、社会认可度等方面构建科学、可行的评价指标体系。其次，要构建多元主体参与的评价体系。传统评价是少数权威人士参与、单方面的孤立评价，缺失评价的全面性和民主性。协同育人评价倡导主体应由“单一化”走向“多元化”，通过多元主体评价过程中的交流，促进协同育人机制更加完善。第三，倡导评价方式多样化。传统评价方式比较单一，过于关注量化指标，导致评价目标简单化、唯量化，窄化了评价内容。协同育人评价倡导自评、他评相结合，质性评价和量化评价相结合，以对学校治理做出全面评价。最后，关注评价功能的转变。传统评价过于凸显评价的甄别与选拔功能，在经济发展落后、教育资源匮乏的时代，也许有利于人才选拔。但在教育全民化背景下，评价的功能应该由传统的甄选功能逐渐转向促进学校全面发展的功能，即依据多元主体反馈的评价信息，有效地为学校发展做出决策。
参考文献：
[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年） http： // www. gov. cn / jrzg / 2010-07 / 29 / content _ 1667143.htm.2016.3.28.
[2]吴双.高职院校教学质量第三方评价机制初探[J].中国科教创新导刊，2012（20）：230.
[3]朱怡华.学校是办学主体[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/49157/49166/8180253.html.2016.4.1.
[4]陈桂香.高校、政府、企业联动耦合的创新创业型人才培养机制形成分析—基于三螺旋理论视角[J].大学教育科学，2015（01）：42-47.
[5]周海涛.高等教育“管办评分离”的缘由与路径[J].国家教育行政学院学报，2014（03）：3-8.
基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目“从‘依附’走向‘合作’：‘管办评分离’视域下高校办学与政府管理联动机制研究（2016-GH-110）”阶段性成果。