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【摘 要】我国成人高等教育面临社会服务职能错位导致合法性危机、普通高校规模扩张挤压了外延发展空间、资源吸附力不强而引起内生性发展动力不足等诸多困境。成人高等教育需要回归“成人生活世界”，重建成人高等教育的合法性；理顺宏观管理体制，增强成人高等教育办学的开放性；优化内部治理体系，促进成人高等教育办学能力的现代化。通过以上途径，实现累进式的战略转型。
【关键词】成人高等教育；合法性危机；成人生活世界；内部治理体系
【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2015）07-0001-04
改革开放以来，我国成人高等教育在对成人学历补偿教育、技能培训、推动高等教育大众化等方面做出了重要贡献。但随着社会转型与产业升级的深入，社会对人才的需求发生了新变化，传统的成人教育遇到了前所未有的困境。如何顺利实现成人教育的转型以更好地为社会经济发展服务成为当务之急。
一、高校成人教育面临的发展困境
1社会服务职能错位导致成人高等教育出现合法性危机
成人高等教育的合法性就是成人高等教育被社会制度以及文化价值观所认可。帕森斯认为，一个组织的合法性来源于它所追求的价值目标与社会的价值目标具有一致性，从而得到社会的普遍认同，并可以从社会获得社会资源。可见，成人高等教育的合法性来自两个方面的诉求：一是本身的特性，二是社会的需求。“成人性”是成人高等教育的价值目标，是其合法性的基础，也是成人高等教育生存与发展的归依。所谓的“成人性”已经不再停留在生理年龄层面的成人，而是包含在心理、道德与社会责任等各方面的成人性。成人高等教育的目的就是要进一步提升他们独立的经济能力、稳定的心理素质以及履行社会道德与社会责任的能力。可见，成人高等教育的目标群体是在职成人，根据成人的地域与工作岗位开展在职教育。但是，在改革开放之初，由于普通高校招生人数过少，成人高校不存在生源问题，因此在人才培养与发展战略方面都没有形成自己的特色，而是依附于普通高等教育进行发展。无论是人才培养计划还是教学内容与手段，都是简单复制或者移植普通高等教育的模式，以“学科化”作为自己的人才培养目标，消解了成人特性，形成了“普教化”特点，这就从自身特点上失去了合法性基础。由于教育特色的缺失导致人才个性不鲜明，难以与普通高等教育形成互补和错位，使成人高等教育难以承担自己应有的社会服务职能，从而失去了自身合法性存在的社会基础。合法性危机最终导致了成人高等教育的日渐式微。
2普通高校的规模扩张挤压了成人高校的外延发展空间
1999年开始的高等教育大众化进程使得普通高等教育的规模不断扩张，而造成成人高等教育的规模相对下滑。改革开放之初的1979年，成人高等教育在校生占全国高等教育在校生的62.14%，而至2007年这一比例下降到了21.16%，年均降幅达11.41%。[1]而据教育部网站公布的数据显示，2013年全国普通高校在校生总数为24 680 726人，而成人高校在校生总数为2 654 596人，成人高校学生占比10.8%左右。其重要原因在于：一方面，经过三十余年的发展，原来在职提升学历的成人数量大幅减少；另一方面，普通高校扩招使新增在职人员的起始学历普遍提高，既有的目标人群已经大幅减少，成人高等教育的规模自然难以扩张。而社会的人才观念也在不断发生改变，“以学历拼资历”的用人标准已经逐步被“以能力定资历”所替代，岗位能力和综合素质在人才评价中的地位日渐凸显。基于此，原来以在职学历补偿教育为主的成人高等教育逐步失去了在高等教育领域中的话语权。话语权的式微引起了成人高等教育发展的恶性循环，形成了“成人高等教育资源存量不足——增量日渐减少——生源减少——人才培养目标错位——地位进一步恶化”的怪圈。
3资源吸附力不强导致成人高等教育内生性发展的动力不足
组织的生存离不开资源，高校本身并不能生产资源，必须依赖环境提供的资源，因此，高校属于资源依赖性组织。成人高等教育需要的资源包含教师、资金、生源、技术等，而资金是最为基础性的因素。但是，目前成人高等教育的发展经费主要是靠学费收入，与普通高等教育相比，财政拨款几乎可以忽略。江苏省教育经费投入监测报告表明，2013年全省教育生均公共财政预算教育事业费支出中，普通高等学校为14 837元，普通中等职业学校为9 486元，普通高中为12 788元，而成人高等教育为2 462元。显然，成人高等教育的财政投入最弱。
经费占有的不足导致成人高等教育对其他资源的吸附力不足。其中最为突出的是对优质师资的吸引力不强，特别是很多举办成人高等教育的普通高校往往将学校发展的目标定位于“研究型大学”，成人高等教育属于“副业”。除了专门的成人高等教育机构以外，很多举办成人高等教育的高校并没有专职的成人教育教师编制，教师担任的成人教育课程不计入工作量，只有一些新毕业的教师、机关工作人员或在读研究生授课，教师发展空间狭小，队伍不稳。如江苏省2008年有成人高等学校13所，在校生36.5万人，但是专任教师只有1 652人，兼任教师达到5 042人，专任教师中平均年龄为47.8岁，而正高级职称教师只有176人。[2]
师资匮乏影响了成人高等教育质量的提升。成人高等教育面向的群体是有较强理解力与自觉性的成人，因此，成人高等教育的教学应该具有高灵活性与实践性的特点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出，要形成教学内容与手段更新机制，达到“时时能学，处处可学，人人皆学”的教育目标。但是囿于师资困境，成人教育只能沿袭函授、夜大或普通高等教育的教学模式，难以实现教学内容、教学方法以及培养模式的更新与突破。
二、成人高等教育战略转型的路径选择
成人高等教育困境的形成既有外部环境的原因，又有自身的因素。权变理论认为，在组织与社会环境的关系中，“环境占据主导地位，组织则居于次要、被动的地位，组织的行为是被决定的、受制约的和适应性的，组织必须适应环境的需要，组织的成功与否取决于适应环境的效果如何”。[3]基于上述分析，成人教育机构必须实现自身转型才能有效适应其生存环境。组织转型有两种模式，一种是急剧式的变迁，另一种是累进式的变迁，后者更符合我国社会渐进式的大环境。成人高等教育要实现累进式的整体变迁需要理念更新，重建合法性；理顺与优化体制机制，提升办学灵活性；强化内部治理，转变人才培养模式。 1回归“成人生活世界”，重建成人高等教育的合法性
“大学理念是大学之所以为大学的根本规定，它决定着大学的价值选择和发展方向” 。[4]不但如此，对于不同类型的大学也有不同的理念，这些理念从根本上决定了这些大学存在的合法性。“理念是战略发展的灵魂，大学发展战略离不开大学理念的支撑，而大学理念只有贯穿到发展战略中才能更好地付诸实践”。[5]可见，教育理念对于成人高等教育的整体发展具有支撑性作用。
成人高等教育的转型首先要抓住成人高等教育的本体属性，确立与本质相协调的教育理念，重建合法性基础。成人高等教育属于教育的一种类型，自然具有教育的基本属性。生活是教育的根本，“如果说教育是人们视野中的一棵大树，那么，生活则是其深埋于地下的根”。[6]从本体论和价值论的角度来看，教育只有扎根于生活才能更好地服务于生活；同样，只有真正服务于生活的教育，才能不断获得滋养自身成长的养分。可见，教育回归生活是教育本质使然，成人高等教育只有回归成人生活世界才有可能重建自己的合法性。
成人高等教育回归成人生活世界的核心是要理解和适应成人生活的样态，而成人生活的世界从属于整个社会的整体状态。知识经济是最具特色的时代背景，知识经济时代职业流动与知识衰变的速度急速加快，导致职业变动与知识更新成为必然，因此，成人高等教育首先要消解既有的“终结性”教育理念，树立“终身化”教育理念。而且，知识经济时代的知识生产方式不同于农耕社会与工业社会“复制式”的生产方式，而是通过知识创新来彰显人的创造性。由此倒逼教育应该在创造未来方面发挥最重要的作用，特别是成人高等教育不可能继续沿袭或者克隆传统的“经院式”的再现型教育模式，而应该根据教育对象具有实践工作经验这一特点，强化成人的实践性学习，提升成人在本职岗位上创新与创业的能力，即“内创业”能力的提升。继而推动成人高等教育从“学历型”人才观向“能力型”人才观转型，让以学科与专业为中心、强调知识系统化的“学历补偿教育”转向以知识向能力转化与提升职业能力的“能力型教育”。
同时，成人高等教育需要获得更多的财政支持，让成人高等教育与其他类型的高等教育一样拥有政治与经济上的平等地位，这样才可以促使成人高等教育从“创收型”的教育价值观转向“创业型”的教育价值观。让成人高等教育在“利润动机”肆虐的环境中远离“资源寻租”的办学模式，真正地坚守自己本真的教育价值观，扎根成人的生活世界，以培养成人的创业精神与创业能力为目标取向，重建自身在教育体系中的合法性。如江苏省从2014年开始，对参加全日制成人高等学历教育的退役士兵每人每年补助9 000元，参加业余或函授成人高等学历教育的每人每年补助5 400元。这样既可以为社会稳定与发展做出贡献，又能较好地实现成人教育的价值。
2理顺宏观管理体制，增强成人高等教育办学的开放性
进入新世纪以来，我国通过管理权限下移、专业设置自主等多种途径对普通高校的宏观管理体制进行了改革，普通高校的办学灵活性不断得到加强。但是，成人高等教育的宏观管理体制还存在诸多障碍。
由于历史原因，很多成人高等教育机构分属于不同的部委或厅局管理，在管理体制上还没有完全厘清。因此，成人教育管理体制的障碍首先表现在管理权力的配置方面：从宏观体制上看，中央政府、地方政府、教育部、其他部委之间存在纵向与横向的权力分配问题；从微观体制上看，党委、行政机关之间、教育行政机关与其他行政机关之间也存在权限分配问题。目前比较突出的问题在于条块分割、多头管理使成人高等教育难以形成全国性的管理标准，而厅局权力过大而又管理失当，部门利益主导影响了成人高等教育的全局性发展。如一些成人高校的经费主要来源于所属行业主管部门的拨付，而招生计划又是教育行政机构制定，两个部门之间很难达成一致意见，最后形成决策“断裂”，使成人高校处于尴尬境地。
因此，理顺成人高等教育管理体制的核心是加快全国性成人教育立法工作的进程，出台专门的《成人教育法》。用法律取代“条块式”“补丁式”甚至“冲突式”的政策条文或行业管理条例，对中央政府、地方政府、党委与行政机关的权利重新进行合理分配，通过管、办、评、督分离原则，建立和完善由分管校长负责的成人教育统筹归口管理机制；建立政府、企业、个人合理分担成本的经费保障机制；从法律层面厘清成人高等教育的管理体制，通过法律保障它的连续性、稳定性与规范性。特别要扩大和强化地方政府的统筹决策权，发挥地方政府的创造性，吸引民间力量特别是企事业单位参与成人高等教育的办学与管理，逐步形成高效的开放合作办学模式；改变学科中心主义的发展逻辑，以经济区域化与全球化为背景，重构成人高等教育的发展路向与机制，不断拓展教育对象，开放教学资源，通过校政合作、校企合作、校际合作、中外合作等方式延伸自身为区域经济社会发展服务的范围与能力。
权力重构必然会重塑权力运行方式，从而改变成人高等教育的办学模式。过去由于中央政府或主管部门处于权力中心，成人高等教育系统形成了“行政—计划—行政”的运行模式，行政计划成为成人高等教育的出发点与归宿点。但是，随着社会结构与经济体制的转型，成人高等教育所处的社会权力结构已经从“行政权力”为中心转向了“市场权力”为中心，其中的“市场”既包含了现实市场中社会对人才的需求，又包含了潜在市场中受教育者的发展需求。因此，成人高等教育就在两个“市场”中充当中介“服务”的作用，形成“市场—服务—市场”式的运行模式，其依赖方式从“权力依赖型”转向“市场依赖型”，需要以社会市场需求为导向，建构灵活的办学机制与充满活力的服务体系，为受教育者的未来发展提供最优的服务，使其公益性与私益性都得到彰显，也可以促使成人高等教育的发展方式从“外延扩张型”向“内涵提升型”转变。
3优化内部治理体系，促进成人高等教育办学能力的现代化
成人高等教育所面临的绩效危机与合法性危机的根源在于高度行政化而导致的治理体系缺陷。所谓的治理体系就是不同的利益相关者共同有效参与事务管理的体制机制与规章制度，其中内部治理体系是规范成人高校内部各种权力关系与运行的系统化制度。“作为文化高地的教育学术组织，大学内在地需要自组织网络的治理，即建立在信任与互利基础上的社会协调网络”。[7]因此，在成人高等教育的发展过程中，需要突破重大事务决策的“行政化决策”模式，应让行政、教师、学员、社会等不同的利益主体保持各自应有的话语权与决策权，构建现代大学的治理体系，从而提升成人高等教育办学的现代化水平。 目前，成人高等教育的内部治理主要应该强化学校、学员以及社会用人单位对教学活动的参与权和决策权的制度保障，特别要保障学员与社会用人单位在人才规格、课程设置、教学组织方面的话语权，同时保障教师在教学组织与教学评价方面的自主权。学员与用人单位的话语权可以加速成人高等教育课程体系的“去普教化”进程，逐步构建与我国经济社会发展、产业结构以及学习者需求相适应的复合型跨学科课程体系，提高课程的现代化。同时，可以发挥学员在教学过程中的主动性，改变“教师中心主义”的教学模式，将单向度的知识传递方式转向为多元化的能动型学习方式；可以充分利用现代教育技术构建“现代智能型”的教务管理平台开展协作学习，让成人在碎片化的时间中进行有效学习，实现多样化招生、入学和多证书结业或毕业制度。
通过内部治理强化成人高等教育的开放性，打通学历教育与非学历培训之间、成人教育与普通教育之间的学分互认通道，建立成人高等教育考核主体的多元性，分期分批推进“学分银行”建设，“建立起‘学校课程考试、社会技能考证、合作培养单位考评’相结合的‘三位一体’的综合评价体系”，[8]“推进成人高等教育与高等职业教育和终身学习的‘双向对接’，并在‘双向对接’中开辟成人高等教育的新局面”。[9]同时，需要建立校企之间资源互享机制，实行“企业教授”制度，实现校内外融通的教师队伍。
【参考文献】
[1]杨锐英.用数字看中国成人高等教育的发展[J].云南农业大学学报，2011，（1）：97—100.
[2]江苏省教育厅.江苏教育年鉴（2008）[C].南京：江苏教育出版社，2009：554.
[3]毕振力.组织与环境的关系：一个新的分析框架[J].长春工业大学学报：社会科学版，2010，（2）：36—40.
[4]程光泉.哲学视野下的大学理念、大学精神、大学文化[J].北京师范大学学报：社会科学版，2010，（1）：121—126.
[5]杨桂华.大学理念与大学发展战略[J].中国高教研究，2010，（11）：12—15.
[6]孟建伟.教育与生活：关于“教育回归生活”的哲学思考[J].教育研究，2012，（3）：12—17.
[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：86—96.
[8]马启鹏.高校成人教育转型的路向选择与机制重构[J].教育发展研究，2014，（21）：36—43.
[9]徐红勤.成人高等教育要在双向对接中寻求新发展[J].职业技术教育，2014，（30）：76—77.
（编辑/乔瑞雪）
【关键词】成人高等教育；合法性危机；成人生活世界；内部治理体系
【中图分类号】G720 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2015）07-0001-04
改革开放以来，我国成人高等教育在对成人学历补偿教育、技能培训、推动高等教育大众化等方面做出了重要贡献。但随着社会转型与产业升级的深入，社会对人才的需求发生了新变化，传统的成人教育遇到了前所未有的困境。如何顺利实现成人教育的转型以更好地为社会经济发展服务成为当务之急。
一、高校成人教育面临的发展困境
1社会服务职能错位导致成人高等教育出现合法性危机
成人高等教育的合法性就是成人高等教育被社会制度以及文化价值观所认可。帕森斯认为，一个组织的合法性来源于它所追求的价值目标与社会的价值目标具有一致性，从而得到社会的普遍认同，并可以从社会获得社会资源。可见，成人高等教育的合法性来自两个方面的诉求：一是本身的特性，二是社会的需求。“成人性”是成人高等教育的价值目标，是其合法性的基础，也是成人高等教育生存与发展的归依。所谓的“成人性”已经不再停留在生理年龄层面的成人，而是包含在心理、道德与社会责任等各方面的成人性。成人高等教育的目的就是要进一步提升他们独立的经济能力、稳定的心理素质以及履行社会道德与社会责任的能力。可见，成人高等教育的目标群体是在职成人，根据成人的地域与工作岗位开展在职教育。但是，在改革开放之初，由于普通高校招生人数过少，成人高校不存在生源问题，因此在人才培养与发展战略方面都没有形成自己的特色，而是依附于普通高等教育进行发展。无论是人才培养计划还是教学内容与手段，都是简单复制或者移植普通高等教育的模式，以“学科化”作为自己的人才培养目标，消解了成人特性，形成了“普教化”特点，这就从自身特点上失去了合法性基础。由于教育特色的缺失导致人才个性不鲜明，难以与普通高等教育形成互补和错位，使成人高等教育难以承担自己应有的社会服务职能，从而失去了自身合法性存在的社会基础。合法性危机最终导致了成人高等教育的日渐式微。
2普通高校的规模扩张挤压了成人高校的外延发展空间
1999年开始的高等教育大众化进程使得普通高等教育的规模不断扩张，而造成成人高等教育的规模相对下滑。改革开放之初的1979年，成人高等教育在校生占全国高等教育在校生的62.14%，而至2007年这一比例下降到了21.16%，年均降幅达11.41%。[1]而据教育部网站公布的数据显示，2013年全国普通高校在校生总数为24 680 726人，而成人高校在校生总数为2 654 596人，成人高校学生占比10.8%左右。其重要原因在于：一方面，经过三十余年的发展，原来在职提升学历的成人数量大幅减少；另一方面，普通高校扩招使新增在职人员的起始学历普遍提高，既有的目标人群已经大幅减少，成人高等教育的规模自然难以扩张。而社会的人才观念也在不断发生改变，“以学历拼资历”的用人标准已经逐步被“以能力定资历”所替代，岗位能力和综合素质在人才评价中的地位日渐凸显。基于此，原来以在职学历补偿教育为主的成人高等教育逐步失去了在高等教育领域中的话语权。话语权的式微引起了成人高等教育发展的恶性循环，形成了“成人高等教育资源存量不足——增量日渐减少——生源减少——人才培养目标错位——地位进一步恶化”的怪圈。
3资源吸附力不强导致成人高等教育内生性发展的动力不足
组织的生存离不开资源，高校本身并不能生产资源，必须依赖环境提供的资源，因此，高校属于资源依赖性组织。成人高等教育需要的资源包含教师、资金、生源、技术等，而资金是最为基础性的因素。但是，目前成人高等教育的发展经费主要是靠学费收入，与普通高等教育相比，财政拨款几乎可以忽略。江苏省教育经费投入监测报告表明，2013年全省教育生均公共财政预算教育事业费支出中，普通高等学校为14 837元，普通中等职业学校为9 486元，普通高中为12 788元，而成人高等教育为2 462元。显然，成人高等教育的财政投入最弱。
经费占有的不足导致成人高等教育对其他资源的吸附力不足。其中最为突出的是对优质师资的吸引力不强，特别是很多举办成人高等教育的普通高校往往将学校发展的目标定位于“研究型大学”，成人高等教育属于“副业”。除了专门的成人高等教育机构以外，很多举办成人高等教育的高校并没有专职的成人教育教师编制，教师担任的成人教育课程不计入工作量，只有一些新毕业的教师、机关工作人员或在读研究生授课，教师发展空间狭小，队伍不稳。如江苏省2008年有成人高等学校13所，在校生36.5万人，但是专任教师只有1 652人，兼任教师达到5 042人，专任教师中平均年龄为47.8岁，而正高级职称教师只有176人。[2]
师资匮乏影响了成人高等教育质量的提升。成人高等教育面向的群体是有较强理解力与自觉性的成人，因此，成人高等教育的教学应该具有高灵活性与实践性的特点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出，要形成教学内容与手段更新机制，达到“时时能学，处处可学，人人皆学”的教育目标。但是囿于师资困境，成人教育只能沿袭函授、夜大或普通高等教育的教学模式，难以实现教学内容、教学方法以及培养模式的更新与突破。
二、成人高等教育战略转型的路径选择
成人高等教育困境的形成既有外部环境的原因，又有自身的因素。权变理论认为，在组织与社会环境的关系中，“环境占据主导地位，组织则居于次要、被动的地位，组织的行为是被决定的、受制约的和适应性的，组织必须适应环境的需要，组织的成功与否取决于适应环境的效果如何”。[3]基于上述分析，成人教育机构必须实现自身转型才能有效适应其生存环境。组织转型有两种模式，一种是急剧式的变迁，另一种是累进式的变迁，后者更符合我国社会渐进式的大环境。成人高等教育要实现累进式的整体变迁需要理念更新，重建合法性；理顺与优化体制机制，提升办学灵活性；强化内部治理，转变人才培养模式。 1回归“成人生活世界”，重建成人高等教育的合法性
“大学理念是大学之所以为大学的根本规定，它决定着大学的价值选择和发展方向” 。[4]不但如此，对于不同类型的大学也有不同的理念，这些理念从根本上决定了这些大学存在的合法性。“理念是战略发展的灵魂，大学发展战略离不开大学理念的支撑，而大学理念只有贯穿到发展战略中才能更好地付诸实践”。[5]可见，教育理念对于成人高等教育的整体发展具有支撑性作用。
成人高等教育的转型首先要抓住成人高等教育的本体属性，确立与本质相协调的教育理念，重建合法性基础。成人高等教育属于教育的一种类型，自然具有教育的基本属性。生活是教育的根本，“如果说教育是人们视野中的一棵大树，那么，生活则是其深埋于地下的根”。[6]从本体论和价值论的角度来看，教育只有扎根于生活才能更好地服务于生活；同样，只有真正服务于生活的教育，才能不断获得滋养自身成长的养分。可见，教育回归生活是教育本质使然，成人高等教育只有回归成人生活世界才有可能重建自己的合法性。
成人高等教育回归成人生活世界的核心是要理解和适应成人生活的样态，而成人生活的世界从属于整个社会的整体状态。知识经济是最具特色的时代背景，知识经济时代职业流动与知识衰变的速度急速加快，导致职业变动与知识更新成为必然，因此，成人高等教育首先要消解既有的“终结性”教育理念，树立“终身化”教育理念。而且，知识经济时代的知识生产方式不同于农耕社会与工业社会“复制式”的生产方式，而是通过知识创新来彰显人的创造性。由此倒逼教育应该在创造未来方面发挥最重要的作用，特别是成人高等教育不可能继续沿袭或者克隆传统的“经院式”的再现型教育模式，而应该根据教育对象具有实践工作经验这一特点，强化成人的实践性学习，提升成人在本职岗位上创新与创业的能力，即“内创业”能力的提升。继而推动成人高等教育从“学历型”人才观向“能力型”人才观转型，让以学科与专业为中心、强调知识系统化的“学历补偿教育”转向以知识向能力转化与提升职业能力的“能力型教育”。
同时，成人高等教育需要获得更多的财政支持，让成人高等教育与其他类型的高等教育一样拥有政治与经济上的平等地位，这样才可以促使成人高等教育从“创收型”的教育价值观转向“创业型”的教育价值观。让成人高等教育在“利润动机”肆虐的环境中远离“资源寻租”的办学模式，真正地坚守自己本真的教育价值观，扎根成人的生活世界，以培养成人的创业精神与创业能力为目标取向，重建自身在教育体系中的合法性。如江苏省从2014年开始，对参加全日制成人高等学历教育的退役士兵每人每年补助9 000元，参加业余或函授成人高等学历教育的每人每年补助5 400元。这样既可以为社会稳定与发展做出贡献，又能较好地实现成人教育的价值。
2理顺宏观管理体制，增强成人高等教育办学的开放性
进入新世纪以来，我国通过管理权限下移、专业设置自主等多种途径对普通高校的宏观管理体制进行了改革，普通高校的办学灵活性不断得到加强。但是，成人高等教育的宏观管理体制还存在诸多障碍。
由于历史原因，很多成人高等教育机构分属于不同的部委或厅局管理，在管理体制上还没有完全厘清。因此，成人教育管理体制的障碍首先表现在管理权力的配置方面：从宏观体制上看，中央政府、地方政府、教育部、其他部委之间存在纵向与横向的权力分配问题；从微观体制上看，党委、行政机关之间、教育行政机关与其他行政机关之间也存在权限分配问题。目前比较突出的问题在于条块分割、多头管理使成人高等教育难以形成全国性的管理标准，而厅局权力过大而又管理失当，部门利益主导影响了成人高等教育的全局性发展。如一些成人高校的经费主要来源于所属行业主管部门的拨付，而招生计划又是教育行政机构制定，两个部门之间很难达成一致意见，最后形成决策“断裂”，使成人高校处于尴尬境地。
因此，理顺成人高等教育管理体制的核心是加快全国性成人教育立法工作的进程，出台专门的《成人教育法》。用法律取代“条块式”“补丁式”甚至“冲突式”的政策条文或行业管理条例，对中央政府、地方政府、党委与行政机关的权利重新进行合理分配，通过管、办、评、督分离原则，建立和完善由分管校长负责的成人教育统筹归口管理机制；建立政府、企业、个人合理分担成本的经费保障机制；从法律层面厘清成人高等教育的管理体制，通过法律保障它的连续性、稳定性与规范性。特别要扩大和强化地方政府的统筹决策权，发挥地方政府的创造性，吸引民间力量特别是企事业单位参与成人高等教育的办学与管理，逐步形成高效的开放合作办学模式；改变学科中心主义的发展逻辑，以经济区域化与全球化为背景，重构成人高等教育的发展路向与机制，不断拓展教育对象，开放教学资源，通过校政合作、校企合作、校际合作、中外合作等方式延伸自身为区域经济社会发展服务的范围与能力。
权力重构必然会重塑权力运行方式，从而改变成人高等教育的办学模式。过去由于中央政府或主管部门处于权力中心，成人高等教育系统形成了“行政—计划—行政”的运行模式，行政计划成为成人高等教育的出发点与归宿点。但是，随着社会结构与经济体制的转型，成人高等教育所处的社会权力结构已经从“行政权力”为中心转向了“市场权力”为中心，其中的“市场”既包含了现实市场中社会对人才的需求，又包含了潜在市场中受教育者的发展需求。因此，成人高等教育就在两个“市场”中充当中介“服务”的作用，形成“市场—服务—市场”式的运行模式，其依赖方式从“权力依赖型”转向“市场依赖型”，需要以社会市场需求为导向，建构灵活的办学机制与充满活力的服务体系，为受教育者的未来发展提供最优的服务，使其公益性与私益性都得到彰显，也可以促使成人高等教育的发展方式从“外延扩张型”向“内涵提升型”转变。
3优化内部治理体系，促进成人高等教育办学能力的现代化
成人高等教育所面临的绩效危机与合法性危机的根源在于高度行政化而导致的治理体系缺陷。所谓的治理体系就是不同的利益相关者共同有效参与事务管理的体制机制与规章制度，其中内部治理体系是规范成人高校内部各种权力关系与运行的系统化制度。“作为文化高地的教育学术组织，大学内在地需要自组织网络的治理，即建立在信任与互利基础上的社会协调网络”。[7]因此，在成人高等教育的发展过程中，需要突破重大事务决策的“行政化决策”模式，应让行政、教师、学员、社会等不同的利益主体保持各自应有的话语权与决策权，构建现代大学的治理体系，从而提升成人高等教育办学的现代化水平。 目前，成人高等教育的内部治理主要应该强化学校、学员以及社会用人单位对教学活动的参与权和决策权的制度保障，特别要保障学员与社会用人单位在人才规格、课程设置、教学组织方面的话语权，同时保障教师在教学组织与教学评价方面的自主权。学员与用人单位的话语权可以加速成人高等教育课程体系的“去普教化”进程，逐步构建与我国经济社会发展、产业结构以及学习者需求相适应的复合型跨学科课程体系，提高课程的现代化。同时，可以发挥学员在教学过程中的主动性，改变“教师中心主义”的教学模式，将单向度的知识传递方式转向为多元化的能动型学习方式；可以充分利用现代教育技术构建“现代智能型”的教务管理平台开展协作学习，让成人在碎片化的时间中进行有效学习，实现多样化招生、入学和多证书结业或毕业制度。
通过内部治理强化成人高等教育的开放性，打通学历教育与非学历培训之间、成人教育与普通教育之间的学分互认通道，建立成人高等教育考核主体的多元性，分期分批推进“学分银行”建设，“建立起‘学校课程考试、社会技能考证、合作培养单位考评’相结合的‘三位一体’的综合评价体系”，[8]“推进成人高等教育与高等职业教育和终身学习的‘双向对接’，并在‘双向对接’中开辟成人高等教育的新局面”。[9]同时，需要建立校企之间资源互享机制，实行“企业教授”制度，实现校内外融通的教师队伍。
【参考文献】
[1]杨锐英.用数字看中国成人高等教育的发展[J].云南农业大学学报，2011，（1）：97—100.
[2]江苏省教育厅.江苏教育年鉴（2008）[C].南京：江苏教育出版社，2009：554.
[3]毕振力.组织与环境的关系：一个新的分析框架[J].长春工业大学学报：社会科学版，2010，（2）：36—40.
[4]程光泉.哲学视野下的大学理念、大学精神、大学文化[J].北京师范大学学报：社会科学版，2010，（1）：121—126.
[5]杨桂华.大学理念与大学发展战略[J].中国高教研究，2010，（11）：12—15.
[6]孟建伟.教育与生活：关于“教育回归生活”的哲学思考[J].教育研究，2012，（3）：12—17.
[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：86—96.
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（编辑/乔瑞雪）