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摘要 通过对粮食商品特殊属性的分析，结合我国特殊的国情、粮情和人情，分析了国有粮食企业发挥主渠道作用的有利条件和不利因素，提出了加大企业产权制度改革力度、大力发展粮食产业化经营、强化地方粮食流通责任、加大财政和金融政策支持力度等政策建议。
关键词 市场失灵；粮食购销市场化；主渠道作用；政策建议
中图分类号 F326.11 文献标识码 A 文章编号 1007－1962(2009)13－0013－03
以1998年5月《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》为标志，我国开始积极稳妥地推进粮食购销市场化改革，2004年全面放开粮食收购市场和收购价格，近几年国家又对粮食流通政策措施不断加以完善，目前，我国已初步实现了粮食流通市场化。在此过程中。一些专家和学者提出了我国粮食生产和流通应当是全面彻底的市场化、自由化等观点。也即在粮食流通领域否定国有粮食企业主渠道作用。笔者认为，面对我国特殊的国情、粮情和人情，在粮食购销市场化、经营主体多元化的条件下，为确保国家粮食流通安全，仍然需要国有粮食企业发挥市场主渠道作用，这与粮食流通市场主体多元化并不矛盾，两者是相互竞争、相辅相成的。
近十年来，国务院在关于进一步深化粮食流通体制改革的决定中多次明确要求国有粮食企业在粮食购销市场化条件下，继续发挥主渠道作用。这是党中央、国务院从宏观战略的高度，从我国的实际出发，在尊重市场经济客观规律的基础上，为加强粮食宏观调控、确保国家粮食安全作出的正确决策。
一、粮食商品的特殊属性需要主渠道
粮食是一种关乎国计民生的特殊商品和战略资源，其最重要的作用是保障群众的基本生活需要。不同于其他工业产业，粮食生产客观上存在着资本周转慢、投资回收期长、生产效率低等问题，而且粮食生产者承担着自然和市场等多种风险。粮食的地域性、自然性、季节性、周期性和弱质性的特点，决定了粮食不可能像家电、衣服等普通商品一样可以随时、随地生产和供应。单纯依靠市场调节，不能逐步改变农业产业的弱质性，不可能向社会提供所需要的公共物品，也不可能将农业产业正的外部性产生的效益转化为农业生产者的收益。这些情况说明，农业生产的私人成本和社会成本存在较大差异，难以获得与其他产业基本相同的社会平均利润。因此，完全竞争的市场机制不可能完全解决粮食生产和流通问题，粮食在自由贸易中不能保证生产的全部价值得到实现。而如果种粮农民利益受损，会导致粮食有效供给不足，严重影响粮食安全，甚至引发大规模社会问题。2008年在几十个国家发生的粮食危机，都是因为将粮食生产和流通全部实行市场化。目前，我国人口数量逐年增加，粮食消费呈刚性增长，有效耕地数量逐年减少，水资源短缺矛盾凸现，供需区域性矛盾突出，进一步提高粮食单产存在诸多困难。因此，为确保国家粮食安全，无论是现在还是在今后相当长的时期内，必须充分利用国有粮食企业长期以来形成的优势条件，继续在粮食流通中发挥主渠道作用。
二、国有粮食企业发挥主渠道作用的有利条件
市场经济条件下，粮食流通需要国有粮食企业发挥主渠道作用，这个作用主要体现在：国有粮食企业掌握粮源充足，可有效促进产销衔接；可带头执行政策，稳定市场粮价；在突发事件发生时，可充分保障口粮供应；管理粮食储备，保障粮食安全；扶助弱势群体，促进和谐发展。此外，国家军粮供应、大型水库移民补助粮、退耕还林粮食补助等政策性用粮的供应，必须由国有粮食企业来承担。没有这个主渠道，就不能按照政府的要求，保质保量按时地做好政策性粮食供应。那么国有粮食企业能否承担起这一重大责任，或者说有没有优势和条件来完成这一使命的问题，回答是肯定的。
(一)良好的信誉。几十年来，国有粮食企业通过真诚地为几亿种粮农民提供粮食收购、加工和兑换等服务工作，在广大农民心目中拥有相当高的信誉度和诚信度，越是在市场经济条件下。国有粮食企业诚实守信的优势就越能显现出来。
(二)完善的粮食流通设施。经过几十年的建设和发展，特别是经过1998年以来的三批近1200亿斤国债粮库项目建设，国有粮食企业的仓储设施不断完善，实力逐渐增强。以南昌市为例，全市国有粮食企业现有28亿斤仓容，2条铁路专用线和2个专用码头，以及与之相配套的加工设施等，这些都是其他多元市场主体在短期内无法比拟的。
(三)遍布城乡的经营网点。国有粮食企业几十年来形成的众多收购、销售和服务网点，在市场经济条件下是很大的资源优势。
(四)先进的质量检验条件。目前绝大部分大中型国有粮食企业都有自己的质量检验机构，并配有必要的检验检测设备和专业检测队伍，专司粮食收购、储存和销售环节质量的检验，在当今国内国际社会和广大人民群众日益关注农产品质量安全和食品安全的情况下，国有粮食企业的这一优势更加明显和重要。
(五)优秀的人才队伍。经过多年的培养和锻炼，国有粮食企业已形成一大批熟悉业务、懂管理、善经营，具有创新能力和奉献精神的优秀人才队伍。这是国有粮食企业一笔宝贵的财富。
此外，国有粮食企业在全社会长期深入开展的放心粮油活动和农业发展银行长期给予的资金支持，都为其主渠道作用的发挥奠定了重要基础。
三、当前制约国有粮食企业发挥主渠道作用的因素
在市场经济条件下，国有粮食企业有责任、有能力发挥主渠道作用，但主渠道作用不能仅仅依靠行政命令赋予，而且要通过公平竞争来实现，在竞争中求生存，在竞争中求发展，在竞争中真正实现由“计划主渠道”向“市场主渠道”的转变。从近几年的实际情况来看，国有粮食企业在改革发展方面取得了历史性突破，收到了显著成效，较好地发挥了主渠道作用。但是，当前国有粮食企业特别是基层国有粮食企业在充分发挥主渠道作用方面还存在一些问题，主要表现为：一是改革特别是产权制度改革相对滞后，体制机制不活；二是粮食产业化龙头企业数量少且规模小，产业化程度低，市场竞争力不强；三是地方政府特别是一些省级政府对粮食流通工作重视程度还不够，制约了地方国有粮食企业主渠道作用的发挥；四是金融和财政支持力度还不到位，企业的历史包袱还未完全解决。这些问题都直接影响了国有企业的改革发展，制约了其主渠道作用充分、有效地发挥，需要采取有效措施，不断加以解决。
四、充分发挥国有粮食企业主渠道作用的几点建议
(一)加大产权制度改革力度，为国有粮食企业发挥主渠道作用提供重要载体。国有粮食企业要按照现代市场运行机制的规则，依靠改革和发展，特别是通过产权制度改革，创新体制和机制，创新经营方式，建立和完善适应市场经济要求的现代企业制度，构建新型粮食流通组织体系。当前要在保留一定规模、一定控制力的国有独资和国有控股企业的前提下，以仓储设施为依托，对企业进行重组和组织结构创新。县级粮食部门应在整合原有国有粮食企业 的基础上，组建一个或几个国有独资和国有控股的粮食购销企业，作为政府进行粮食宏观调控的载体。在重点地区以国有独资形式直接掌握一批粮食和油脂储备企业，以国有控股形式掌控一部分重点粮食加工、油脂加工和连锁经营企业。其他粮食企业可以采取联合兼并、整体转制、股份合作等多种形式，优化企业产权结构，实行投资主体多元化。设在乡镇的粮食购销企业，是粮食收购的前沿阵地，是国家掌握粮源的基础，是服务种粮农民的重要基层单位，在改革中不能简单地一卖了之，而要从实际出发，合理布局收购网点或代收网点，在方便当地种粮农民售粮的前提下，因地制宜地进行改革。
(二)大力发展粮食产业化经营，为国有粮食企业发挥主渠道作用提供必要保障。粮食产业化经营，是以农户为基础、市场为导向、企业为龙头、资产为纽带，实行生产、加工、销售一体化、规模化经营，这是带动种粮农民进入市场和化解农民可能遇到的市场风险的重要途径，也是国有粮食企业发展的必然选择和发挥主渠道作用的必然要求。国有粮食企业要以产业化经营为切入点，通过开展订单粮食等多种方式，积极掌握商品粮源，开展粮油产品精深加工，提高产品附加值。当前，国有粮食企业要从服务农民生产人手，在及时向农民提供市场信息，主动帮助农民选育优良品种、推广适用新技术的基础上，搞好市场预测，按市场需求和品质要求与农民签订合同，增强主动性，防止盲目性，坚持互惠互利原则，利益共沾，风险共担。有条件的龙头企业，可根据市场需要建立名特优品种生产、加工基地。探索与种粮大户开展联合生产经营的新型方式。根据依法有偿自愿的原则，农村土地将逐步向种粮大户集中，形成规模生产经营。国有粮食企业要主动与种粮大户建立稳定的粮食生产基地，帮助他们解决粮食生产、仓储、运输、质量检验、技术服务等方面的困难，签订粮食收购和服务合同，或以相互注资的方式开展合作合资经营，实现利益共享。
(三)强化地方粮食流通责任，为国有粮食企业发挥主渠道作用奠定坚实基础。当前主产区表现为重视粮食生产，相对不重视粮食流通。目前市场上大部分粮食由国家直接收购，地方政府特别是一些省级政府没有充分体现对粮食流通工作的高度重视，不利于地方国有粮食企业主渠道作用的发挥。因此，要处理好粮食省长负责制与国家粮食宏观调控的关系，坚持国家宏观调控下的粮食省长负责制，充分调动地方积极性。各级政府特别是省级政府要对本地区粮食生产和流通全面负责，强化省长负责制对本地区粮食流通的责任。各地在稳定提高粮食生产能力的同时，发挥国有粮食企业在流通中的主渠道作用，按保护价或临时收储价敞开收购农民余粮，落实地方储备粮规模，维护正常粮食流通秩序，稳定市场粮食价格，保护种粮农民利益，搞好省内粮食调剂。保证市场供应。
另外，国家要加强对全国粮食流通的统一管理和调控，建立中央粮食企业和地方的沟通协调机制，充分协调发挥中央和地方国有粮食企业主渠道作用，不断降低政府对粮食流通宏观调控和主渠道作用发挥的成本。
(四)加大财政和金融政策支持力度，为国有粮食企业发挥主渠道作用提供良好条件。一是通过停息、贴息和银行核销呆账等措施。促进国有粮食企业经营性挂账的消化，减轻企业负担。二是金融部门要按照国家有关规定。加大对重点支持的粮食产业化龙头企业技术引进、技术改造和粮食生产基础建设资金的中长期贷款，以及对国有粮食企业经营非政策性粮食的购销、加工等业务贷款；中央和地方财政要增加专项资金规模，对上述项目给予专项补助和贷款贴息。三是国家财政每年继续安排一定规模资金。专项用于国有粮食、油脂企业仓储设施维修改造和骨干粮油加工厂建设，增强其粮食购销和保障市场供应的能力。四是国家和地方政府可比照中央储备粮企业的相关政策，对地方国有粮食企业在贷款、税收等方面给予一定的优惠和支持。五是各级政府和相关部门应按照以人为本的精神，安排专项资金妥善解决拖欠国有粮食企业职II资、医药费、社会保险和经济补偿金等。
(作者单位：北京林业大学经管学院、国家粮食局财务司)
责任编辑 史小今
关键词 市场失灵；粮食购销市场化；主渠道作用；政策建议
中图分类号 F326.11 文献标识码 A 文章编号 1007－1962(2009)13－0013－03
以1998年5月《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》为标志，我国开始积极稳妥地推进粮食购销市场化改革，2004年全面放开粮食收购市场和收购价格，近几年国家又对粮食流通政策措施不断加以完善，目前，我国已初步实现了粮食流通市场化。在此过程中。一些专家和学者提出了我国粮食生产和流通应当是全面彻底的市场化、自由化等观点。也即在粮食流通领域否定国有粮食企业主渠道作用。笔者认为，面对我国特殊的国情、粮情和人情，在粮食购销市场化、经营主体多元化的条件下，为确保国家粮食流通安全，仍然需要国有粮食企业发挥市场主渠道作用，这与粮食流通市场主体多元化并不矛盾，两者是相互竞争、相辅相成的。
近十年来，国务院在关于进一步深化粮食流通体制改革的决定中多次明确要求国有粮食企业在粮食购销市场化条件下，继续发挥主渠道作用。这是党中央、国务院从宏观战略的高度，从我国的实际出发，在尊重市场经济客观规律的基础上，为加强粮食宏观调控、确保国家粮食安全作出的正确决策。
一、粮食商品的特殊属性需要主渠道
粮食是一种关乎国计民生的特殊商品和战略资源，其最重要的作用是保障群众的基本生活需要。不同于其他工业产业，粮食生产客观上存在着资本周转慢、投资回收期长、生产效率低等问题，而且粮食生产者承担着自然和市场等多种风险。粮食的地域性、自然性、季节性、周期性和弱质性的特点，决定了粮食不可能像家电、衣服等普通商品一样可以随时、随地生产和供应。单纯依靠市场调节，不能逐步改变农业产业的弱质性，不可能向社会提供所需要的公共物品，也不可能将农业产业正的外部性产生的效益转化为农业生产者的收益。这些情况说明，农业生产的私人成本和社会成本存在较大差异，难以获得与其他产业基本相同的社会平均利润。因此，完全竞争的市场机制不可能完全解决粮食生产和流通问题，粮食在自由贸易中不能保证生产的全部价值得到实现。而如果种粮农民利益受损，会导致粮食有效供给不足，严重影响粮食安全，甚至引发大规模社会问题。2008年在几十个国家发生的粮食危机，都是因为将粮食生产和流通全部实行市场化。目前，我国人口数量逐年增加，粮食消费呈刚性增长，有效耕地数量逐年减少，水资源短缺矛盾凸现，供需区域性矛盾突出，进一步提高粮食单产存在诸多困难。因此，为确保国家粮食安全，无论是现在还是在今后相当长的时期内，必须充分利用国有粮食企业长期以来形成的优势条件，继续在粮食流通中发挥主渠道作用。
二、国有粮食企业发挥主渠道作用的有利条件
市场经济条件下，粮食流通需要国有粮食企业发挥主渠道作用，这个作用主要体现在：国有粮食企业掌握粮源充足，可有效促进产销衔接；可带头执行政策，稳定市场粮价；在突发事件发生时，可充分保障口粮供应；管理粮食储备，保障粮食安全；扶助弱势群体，促进和谐发展。此外，国家军粮供应、大型水库移民补助粮、退耕还林粮食补助等政策性用粮的供应，必须由国有粮食企业来承担。没有这个主渠道，就不能按照政府的要求，保质保量按时地做好政策性粮食供应。那么国有粮食企业能否承担起这一重大责任，或者说有没有优势和条件来完成这一使命的问题，回答是肯定的。
(一)良好的信誉。几十年来，国有粮食企业通过真诚地为几亿种粮农民提供粮食收购、加工和兑换等服务工作，在广大农民心目中拥有相当高的信誉度和诚信度，越是在市场经济条件下。国有粮食企业诚实守信的优势就越能显现出来。
(二)完善的粮食流通设施。经过几十年的建设和发展，特别是经过1998年以来的三批近1200亿斤国债粮库项目建设，国有粮食企业的仓储设施不断完善，实力逐渐增强。以南昌市为例，全市国有粮食企业现有28亿斤仓容，2条铁路专用线和2个专用码头，以及与之相配套的加工设施等，这些都是其他多元市场主体在短期内无法比拟的。
(三)遍布城乡的经营网点。国有粮食企业几十年来形成的众多收购、销售和服务网点，在市场经济条件下是很大的资源优势。
(四)先进的质量检验条件。目前绝大部分大中型国有粮食企业都有自己的质量检验机构，并配有必要的检验检测设备和专业检测队伍，专司粮食收购、储存和销售环节质量的检验，在当今国内国际社会和广大人民群众日益关注农产品质量安全和食品安全的情况下，国有粮食企业的这一优势更加明显和重要。
(五)优秀的人才队伍。经过多年的培养和锻炼，国有粮食企业已形成一大批熟悉业务、懂管理、善经营，具有创新能力和奉献精神的优秀人才队伍。这是国有粮食企业一笔宝贵的财富。
此外，国有粮食企业在全社会长期深入开展的放心粮油活动和农业发展银行长期给予的资金支持，都为其主渠道作用的发挥奠定了重要基础。
三、当前制约国有粮食企业发挥主渠道作用的因素
在市场经济条件下，国有粮食企业有责任、有能力发挥主渠道作用，但主渠道作用不能仅仅依靠行政命令赋予，而且要通过公平竞争来实现，在竞争中求生存，在竞争中求发展，在竞争中真正实现由“计划主渠道”向“市场主渠道”的转变。从近几年的实际情况来看，国有粮食企业在改革发展方面取得了历史性突破，收到了显著成效，较好地发挥了主渠道作用。但是，当前国有粮食企业特别是基层国有粮食企业在充分发挥主渠道作用方面还存在一些问题，主要表现为：一是改革特别是产权制度改革相对滞后，体制机制不活；二是粮食产业化龙头企业数量少且规模小，产业化程度低，市场竞争力不强；三是地方政府特别是一些省级政府对粮食流通工作重视程度还不够，制约了地方国有粮食企业主渠道作用的发挥；四是金融和财政支持力度还不到位，企业的历史包袱还未完全解决。这些问题都直接影响了国有企业的改革发展，制约了其主渠道作用充分、有效地发挥，需要采取有效措施，不断加以解决。
四、充分发挥国有粮食企业主渠道作用的几点建议
(一)加大产权制度改革力度，为国有粮食企业发挥主渠道作用提供重要载体。国有粮食企业要按照现代市场运行机制的规则，依靠改革和发展，特别是通过产权制度改革，创新体制和机制，创新经营方式，建立和完善适应市场经济要求的现代企业制度，构建新型粮食流通组织体系。当前要在保留一定规模、一定控制力的国有独资和国有控股企业的前提下，以仓储设施为依托，对企业进行重组和组织结构创新。县级粮食部门应在整合原有国有粮食企业 的基础上，组建一个或几个国有独资和国有控股的粮食购销企业，作为政府进行粮食宏观调控的载体。在重点地区以国有独资形式直接掌握一批粮食和油脂储备企业，以国有控股形式掌控一部分重点粮食加工、油脂加工和连锁经营企业。其他粮食企业可以采取联合兼并、整体转制、股份合作等多种形式，优化企业产权结构，实行投资主体多元化。设在乡镇的粮食购销企业，是粮食收购的前沿阵地，是国家掌握粮源的基础，是服务种粮农民的重要基层单位，在改革中不能简单地一卖了之，而要从实际出发，合理布局收购网点或代收网点，在方便当地种粮农民售粮的前提下，因地制宜地进行改革。
(二)大力发展粮食产业化经营，为国有粮食企业发挥主渠道作用提供必要保障。粮食产业化经营，是以农户为基础、市场为导向、企业为龙头、资产为纽带，实行生产、加工、销售一体化、规模化经营，这是带动种粮农民进入市场和化解农民可能遇到的市场风险的重要途径，也是国有粮食企业发展的必然选择和发挥主渠道作用的必然要求。国有粮食企业要以产业化经营为切入点，通过开展订单粮食等多种方式，积极掌握商品粮源，开展粮油产品精深加工，提高产品附加值。当前，国有粮食企业要从服务农民生产人手，在及时向农民提供市场信息，主动帮助农民选育优良品种、推广适用新技术的基础上，搞好市场预测，按市场需求和品质要求与农民签订合同，增强主动性，防止盲目性，坚持互惠互利原则，利益共沾，风险共担。有条件的龙头企业，可根据市场需要建立名特优品种生产、加工基地。探索与种粮大户开展联合生产经营的新型方式。根据依法有偿自愿的原则，农村土地将逐步向种粮大户集中，形成规模生产经营。国有粮食企业要主动与种粮大户建立稳定的粮食生产基地，帮助他们解决粮食生产、仓储、运输、质量检验、技术服务等方面的困难，签订粮食收购和服务合同，或以相互注资的方式开展合作合资经营，实现利益共享。
(三)强化地方粮食流通责任，为国有粮食企业发挥主渠道作用奠定坚实基础。当前主产区表现为重视粮食生产，相对不重视粮食流通。目前市场上大部分粮食由国家直接收购，地方政府特别是一些省级政府没有充分体现对粮食流通工作的高度重视，不利于地方国有粮食企业主渠道作用的发挥。因此，要处理好粮食省长负责制与国家粮食宏观调控的关系，坚持国家宏观调控下的粮食省长负责制，充分调动地方积极性。各级政府特别是省级政府要对本地区粮食生产和流通全面负责，强化省长负责制对本地区粮食流通的责任。各地在稳定提高粮食生产能力的同时，发挥国有粮食企业在流通中的主渠道作用，按保护价或临时收储价敞开收购农民余粮，落实地方储备粮规模，维护正常粮食流通秩序，稳定市场粮食价格，保护种粮农民利益，搞好省内粮食调剂。保证市场供应。
另外，国家要加强对全国粮食流通的统一管理和调控，建立中央粮食企业和地方的沟通协调机制，充分协调发挥中央和地方国有粮食企业主渠道作用，不断降低政府对粮食流通宏观调控和主渠道作用发挥的成本。
(四)加大财政和金融政策支持力度，为国有粮食企业发挥主渠道作用提供良好条件。一是通过停息、贴息和银行核销呆账等措施。促进国有粮食企业经营性挂账的消化，减轻企业负担。二是金融部门要按照国家有关规定。加大对重点支持的粮食产业化龙头企业技术引进、技术改造和粮食生产基础建设资金的中长期贷款，以及对国有粮食企业经营非政策性粮食的购销、加工等业务贷款；中央和地方财政要增加专项资金规模，对上述项目给予专项补助和贷款贴息。三是国家财政每年继续安排一定规模资金。专项用于国有粮食、油脂企业仓储设施维修改造和骨干粮油加工厂建设，增强其粮食购销和保障市场供应的能力。四是国家和地方政府可比照中央储备粮企业的相关政策，对地方国有粮食企业在贷款、税收等方面给予一定的优惠和支持。五是各级政府和相关部门应按照以人为本的精神，安排专项资金妥善解决拖欠国有粮食企业职II资、医药费、社会保险和经济补偿金等。
(作者单位：北京林业大学经管学院、国家粮食局财务司)
责任编辑 史小今