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摘 要：龙岩市S社区的城中村改造实践中，面临的困境同时具备低镶嵌——高自主、高镶嵌——低自主两种特点。究其原因，是当地政府、S社区管理机构和居民之间的利益博弈引起的。这需要多方协调沟通，在政府的管理框架体系下，充分提高政府部门、社区管理机构和社区居民的自主性，大力支持城中村的项目改造。
关键词：城中村；改造；困境； 对策
中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：0000-0129/K（2015）02-0029-05
改革开放以来，中国经济飞速发展，城市规模不断扩大。2013年中国城镇化率为53.73%，城市空间不断向城市周边拓展。在快速城镇化进程中，地方政府高度市场化的战略性选择带来的直接后果是，形成了中国城镇化的一种独特形态——城中村[1]。由于城中村环境、治安等方面存在的问题以及用地方面的需要，政府开始推行城中村改造。常见的做法是在原有村落的位置上推倒建筑物，重新规划后进行重建。然而，改造结果并不都是理想的。对于小城镇来说，如福建省龙岩市，中心城区地理范围狭小，在城镇化过程中各城区都留下了大量的原有村民建筑用地，城中村现象十分明显。如何对城中村进行改造，一直是当地政府头疼的问题。笔者尝试用镶嵌与自主这一概念来解释龙岩市新罗区西城街道S社区在城中村改造中存在的困境，从而为小城镇进行城中村改造提供有益的参考。
一、研究评述
（一）城中村研究评述
自城中村现象出现后，一直备受学术界的关注，截至2014年12月，在中国知网上以“城中村”为关键字进行搜索，搜到的条目达5万多条。不同学者从不同角度和方向对城中村进行了各种研究，研究主要集中在这几个领域：城中村的形成、存在原因为主的机制研究；以城中村空间演变为主的研究；以城中村的社会工作管理、社区治理为主的研究以及对城中村改造的探索研究等。在城中村的形成机制方面，学者们普遍认为土地集体所有制和宅基地政策、城乡二元体制等是其产生的根本原因，并对其产生的原因从经济性、社会性、制度性等方面进行探讨[2]。对城中村空间演变方面的研究也很多，如李培林将“城中村”分为三类：成熟型、成长型和初生型[3]。张京祥对城中村如何从传统农村部落演变为中产阶级社区进行了空间变迁方面的探究[4]。城中村的社会工作管理、社区治理等方面的研究主要集中在外来务工人员和城中村原住民的管理[5-7]。社区治理方面，学者们认为“城中村”社区实际上仍然是传统的行政型社区治理模式，需要向现代社区治理模式转变[8-9]。对城中村改造方面的研究主要是围绕城中村改造的模式和改造路径的探讨。随着各地城中村改造工作的开展，以各地的改造经验为案例，使学者们能多渠道、多角度进行研究[10-13]。
（二）镶嵌与自主的研究评述
彼得·埃文斯将“镶嵌”概念拓展，提出镶嵌自主性的说法，作为描述国家与社会、市场互动关系的新概念。新经济发展社会学家武考克对自主性和镶嵌性的综合分析框架作了具体说明。镶嵌和自主是作为社会关系和社会资本的两种独立而又互补的形态[14]。根据镶嵌和自主发展水准的组合，他提出了四种情境，即低镶嵌——低自主、高镶嵌——低自主、低镶嵌——高自主和高镶嵌——高自主。他认为，只有高镶嵌、高自主的模式才能充分发挥社会资源的最大功用。
当前，相关研究内容大多集中于反映民间组织、弱势群体的自主性与镶嵌性特征，如王诗宗、周利敏[15-16]。邵任薇首先将自主与镶嵌这一概念延展到城中村的建设中，她认为政府、村集体和村民在城中村改造活动中的行为呈现出自主性和镶嵌性并存的特征[17]。
二、S社区改造中存在的困境表现
福建省龙岩市2013年末全市常住人口为258万人，城镇化水平为50.9%。新罗区总面积2677平方公里，中心城区185平方公里。现辖4个街道、15个乡镇，常住人口50万人，其中城市人口约30万人。新罗区在扩张过程中遗留下来的城中村数量较多，城区范围内大概有70多个城中村。西城街道位于中心城市核心区的西部，辖区总面积2.64平方公里，耕地总面积96亩。现辖7个社区居委会，144个居民小组，总居住人口约5.9万人，流动人口1万余人。西城街道S社区处于城市的黄金地段。由于历史原因，在新罗区的城市扩张中，S社区成为一个典型的“成熟型城中村”。其居民已经完全丧失土地，社区周围高楼林立，交通便捷，经济十分繁华。但从S社区的大街小巷来看，都存在楼房间距小、周围环境脏乱差、公共设施不完善等现象。如果通过城中村的社区改造，将改变脏乱差的环境，建成较好的住宅社区，开发商可以得到收益，城中村村集体及居民可以获得较好的征用拆迁补偿，城市环境美化，城市形象焕然一新，似乎对各方来说都是一件好事。但实践中并非如此，城中村社区改造中存在着许多困境。笔者通过调查，发现S社区的城中村改造实践中，面临的困境同时具备高镶嵌——低自主、低镶嵌——高自主两种特点。
（一）低镶嵌高自主模式
在这一模式中，高自主但镶嵌度很低，表现为：政府并未对城中村社区改造进行政策安排。为了解决城中村的各种问题，社区自行利用各种有效资源进行改造。随着近几年房地产市场的发展，新罗区的地价、房价也随之上涨。S社区周围的地价、房价节节攀升，社区周围房价每平方米高达近万元。S社区的居民在原宅基地的基础上进行加盖翻修，原先的两层小楼最后变成了四五层楼，通过出租空余房间获取租金收入。在这一过程中，充分体现了S社区居民在改造自己居住空间上的高自主性，在2010年之前，高层楼房的搭建等基本无人干涉管理。政府的规划重点在于新区开发，并不在城中村的改造上。与此同时，S社区部分居民小组自行尝试对小组内部的资源进行整合，如对小组内部的零碎边缘地段进行统一管理，修建商铺，居民入股。对小组内部的道路进行改造，对祖庙宗祠进行修缮，修建运动健身场所、停车场等。对巷道、路灯进行建设，对水沟进行修缮、清淤工作，完成附属水沟等基础设施的建设工作。遗憾的是，这种改造的尝试仅是小打小闹，并没有在全社区进行，也没有获得相关政府的支持。在2010年之前，S社区尚未被列入城中村改造范围内，S社区内部自发的改造活动虽然体现出高自主特点，但缺乏与政府的互动交流，也没有政府相关的政策支持，更没有财政上的补助，镶嵌程度较低，因此无法在整个社区范围借鉴开展。 （二）高镶嵌低自主模式
在这一模式中，社会出现高镶嵌但自主不够，导致社会生产能力非常低下，经济发展缓慢。在城中村改造中具体表现为：以政府为主导，以强硬的政策态度推进城中村的管理，社区及居民则对改造态度不明朗，甚至是漠视反对的态度。2010年，S社区被列入城中村改造范围内。在S社区改造上，事实上政府迟迟未能出台相关的政策和规划，但加强了对违章搭建的管理。2011年底，在西城街道共发现新违法违章户55户，面积共3506平方米；其中违法占地10户，面积900平方米，违章建设共45户，面积2606平方米。强制拆除45户，面积3124平方米，其中S社区是管理重点。S社区曾聘请规划设计人员对该社区改造范围内的地块进行初步规划设计，按投资估算分析，改造资金缺口大约2.87亿元[18]。在巨额资金缺口下，社区对改造的态度不明朗，自主改造的积极性不高，寄望于政府资金扶持。如果没有政府的主导，S社区的改造基本无法落实。而对于绝大多数社区居民来说，房屋翻修改建早在几年前就已完成，现在对于城中村改造工作，大家的态度是“等以后再说吧”。因而体现出来的是社区和居民自主性较弱。
三、S社区改造困境的原因分析
S社区的城中村改造实践中，面临的困境同时具备低镶嵌——高自主、高镶嵌——低自主两种特点。究其原因，实际上是当地政府、S社区管理机构和居民之间的利益博弈引起的。各方的利益引发其行为，最终导致同时具有两种特点。
（一）地方政府的原因
进行城中村改造令地方政府为难的是改造资金的落实问题。S社区周围十分繁华，各种配套设施完备，医院、学校、公园、广场等齐备，距离区行政中心也很近，周边地段的房价每平方米高达上万元。在这种价位下，进行S社区的拆迁补偿将会是一个巨额数字。这也是政府在前几年将城市扩张重点往各镇区发展，对城中村改造不列入重点规划的原因之一。但城中村由于其环境的“脏乱差”被称为“城市牛皮癣”，在城市的发展过程中，改变这种较差的环境成为必然。对政府而言，首先，城中村改造能够给政府官员带来政绩，提高其晋升的可能性。其次，城中村改造能够带来城市空间形态和功能更加完善的公共利益。S社区位于新旧城区的结合部，周围商圈十分发达，交通便利，地处黄金地段。如果进行改造后，能够给周围带来全新的面貌，社区功能更为完善，带来巨大的公共利益。地方政府基于这种利益上的思量，导致其在不同时间段内对S社区内的改造呈现不同的态度，表现出前后完全不一致的行动。目前龙岩市政府没有明确统一的治理规定，也缺少统一的执行标准。制定的政策通常是领导的“新官上任三把火”或者是朝令夕改式，而“城中村”内部治理政策只是泛泛而谈， 缺乏实用性。
（二）社区管理机构的原因
S社区的管理机构是按照西城街道办事处——S社区居委会——居民小组来进行安排。S社区居委会就是原先的S村，居民小组就是从原先的生产队延续下来，一个居民小组就是以前的一个生产小队。S社区的管理机构是一种典型的政府主导的行政型社区治理模式。居委会的负责人还是原先的村长、村支书等人，居民小组的负责人就是原先的小队队长等人，由于社区自治组织及管理水平的限制，社区管理基本流于形式。加上早期政府对建筑间距、建筑密度、建筑高度、采光、通风等具体事项缺乏明确规定，导致“城中村”内部无规划、超负荷的无序开发，私搭乱建严重。S社区每个居民小组都是同宗族姓氏的，这使得在政府无严格管理的情况下，同宗同族的居民私搭乱建时，居民小组的负责人不但不会阻止，甚至还会隐瞒情况。这些情况同样导致了在较早时期社区部分基层管理机构的自主改造行为，以入股等方式筹集资金，自行对部分地方进行改造，通过出租获取租金收入。S社区的农业土地征用早在上世纪90年代就开始，如今S社区内已没有农业用地，绝大多数都是居民原先宅基地转化而成的建筑用地。如果现在进行城中村改造，对社区管理机构来说，不但不能获取高额的收益，还要面临与拆迁有关的各项艰难工作。而对于S社区下属的各居民小组，如果拆迁，将面临祖庙宗祠的拆迁，如何安置祖庙宗祠将变成难题，这是他们所不愿意看到的。因此，对于城中村改造动迁，社区管理机构的积极性、自主性很有限。
（三）社区居民的原因
S社区的居民，身份早已从农民转为了居民，也已经纳入了城市保障体系之内。在快速城市化的过程中，村民们眼看着土地一点一点变成高楼大厦，心理的失落肯定存在。但只要村落还在，祖庙宗祠还在，能使他们从精神和情感上得到一定程度的安慰。另一方面，居民的文化素质普遍偏低，就业竞争力不强，而他们自己所保留的宅基地就成了很多村民赖以生存的物质基础。当城市房地产如火如荼，房价节节攀升时，S社区的居民在利益的驱使下，大量翻修加盖楼层，以出租房屋，获取租金收入。在政府管制缺失的几年内，S社区内几乎家家建房，4层5层的楼房比比皆是。S社区因为地理位置和交通优势突出，历来是流动人口租住房屋的首选地。如果城中村改造启动，社区内大量原本坐收租金的居民们也将和流动人口一样成为租房者[18]。而且令S社区居民担心的是，如果拆迁改造，虽然会获得一笔补偿金，但未来的收入来源将受影响。S社区周围房价高，拆迁安置后的房屋补差价以及房屋的装修费用等计算下来，所获取的收益并不高。居民们能够通过城中村改造工程住进都市化的楼房，但毕竟失去了原有的主要收入（房租），尽管生活条件得到了改善，但是还要缴纳管理费、物业费等各种费用。在利益考量下，S社区的居民对于拆迁改造并不热衷。
四、解决困境的对策研究
当地政府、S社区管理机构和居民之间的利益关系造成了S社区城中村改造的困境。对于像龙岩市这样的小城镇进行城中村改造，政府资金不够充裕的情况下，需要进行多方协调沟通。特别需要在政府的管理框架体系下，充分提高政府部门、社区管理机构和社区居民的自主性，实现各方的“镶嵌式自主”，最终能够大力支持城中村的项目改造。
（一）政府部门科学规划 要提高政府部门的“镶嵌式自主”，首先要将城中村改造的规划进行合理安排，科学指导今后的改造工作。对于在城中村改造过程中涉及到的与政府各部门有关的工作，预先做好工作部署。制定相应管理政策规范城中村改造工作的程序、步骤流程，确保有法可依。另外，政府部门要主动制定城中村改造的时间表，这个尤为重要。城中村的改造时间会影响其改造成本和改造效果。其次，在政府出台城中村改造的纲领性意见后，在框架体系下允许不同社区根据实际情况有区别地进行改造。最好实施“一村一策”的政策，根据不同城中村的不同特点，应因地制宜使改造工作能灵活、有效地进行。最后在小城镇资金有限的情况下，政府能够主动搭台牵线，创造条件引进多方组织参与城中村的改造方案。
（二）社区管理机构主动出击，多方获取资金
社区管理机构的自主性要提高，在城中村改造中，不能抱着坐等政府安排的想法。社区管理机构须主动出击，从多方面筹措资金。可以通过部分资金社区内部自己解决，如原先村集体预留的资金或社区居民入股；也可以通过主动和相关企业进行合作开发，这样可以吸引房地产开发商参与城中村改造，从而解决一部分改造资金问题。当然，也可以通过一些渠道获得政府的资金支援或者政策资金的优惠措施。社区管理机构实现“镶嵌式自主”需注意的是，在改造过程中须在政府管理框架体系内建立多方利益保障机制，主动引进第三方监督管理机构进行监督，特别需要注意的是要避免损害社区居民的相关利益。
（三）通过各种方式，提高居民的参与性
要提高居民的自主性，推进居民参与城中村社区的改造，首先需要政府和社区管理机构的大力宣传。特别是社区管理机构，要深入社区居民点，做好思想工作，做好沟通交流工作。其次，采取各项措施解决居民的后顾之忧。可以针对不同年龄层次的居民开办不同的职业技能培训，提高其就业的竞争力；社区管理机构也可以提供一定数量的工作岗位。另外，政府部门和社区管理机构要引导社区居民主动参与社区改造，为社区改造建言献策。对社区居民而言，对自己的家园改造，他们其实是最有发言权的。最后，要引导和允许社区居民监督整个城中村社区的改造工作，避免中间出现损坏社区利益和居民利益的情况。当然，这里要做到居民的“镶嵌式自主”，政府和社区管理机构应事先设立相应的规章制度，避免出现“外行人指导内行人”的情况。
参考文献：
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[18]马斌，陈良锦，黄俊.资金缺口大，拆迁补偿难，安置数量多，政策不明朗[N].闽西日报，2010-3-22.
【责任编辑 刘祖琼】
关键词：城中村；改造；困境； 对策
中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：0000-0129/K（2015）02-0029-05
改革开放以来，中国经济飞速发展，城市规模不断扩大。2013年中国城镇化率为53.73%，城市空间不断向城市周边拓展。在快速城镇化进程中，地方政府高度市场化的战略性选择带来的直接后果是，形成了中国城镇化的一种独特形态——城中村[1]。由于城中村环境、治安等方面存在的问题以及用地方面的需要，政府开始推行城中村改造。常见的做法是在原有村落的位置上推倒建筑物，重新规划后进行重建。然而，改造结果并不都是理想的。对于小城镇来说，如福建省龙岩市，中心城区地理范围狭小，在城镇化过程中各城区都留下了大量的原有村民建筑用地，城中村现象十分明显。如何对城中村进行改造，一直是当地政府头疼的问题。笔者尝试用镶嵌与自主这一概念来解释龙岩市新罗区西城街道S社区在城中村改造中存在的困境，从而为小城镇进行城中村改造提供有益的参考。
一、研究评述
（一）城中村研究评述
自城中村现象出现后，一直备受学术界的关注，截至2014年12月，在中国知网上以“城中村”为关键字进行搜索，搜到的条目达5万多条。不同学者从不同角度和方向对城中村进行了各种研究，研究主要集中在这几个领域：城中村的形成、存在原因为主的机制研究；以城中村空间演变为主的研究；以城中村的社会工作管理、社区治理为主的研究以及对城中村改造的探索研究等。在城中村的形成机制方面，学者们普遍认为土地集体所有制和宅基地政策、城乡二元体制等是其产生的根本原因，并对其产生的原因从经济性、社会性、制度性等方面进行探讨[2]。对城中村空间演变方面的研究也很多，如李培林将“城中村”分为三类：成熟型、成长型和初生型[3]。张京祥对城中村如何从传统农村部落演变为中产阶级社区进行了空间变迁方面的探究[4]。城中村的社会工作管理、社区治理等方面的研究主要集中在外来务工人员和城中村原住民的管理[5-7]。社区治理方面，学者们认为“城中村”社区实际上仍然是传统的行政型社区治理模式，需要向现代社区治理模式转变[8-9]。对城中村改造方面的研究主要是围绕城中村改造的模式和改造路径的探讨。随着各地城中村改造工作的开展，以各地的改造经验为案例，使学者们能多渠道、多角度进行研究[10-13]。
（二）镶嵌与自主的研究评述
彼得·埃文斯将“镶嵌”概念拓展，提出镶嵌自主性的说法，作为描述国家与社会、市场互动关系的新概念。新经济发展社会学家武考克对自主性和镶嵌性的综合分析框架作了具体说明。镶嵌和自主是作为社会关系和社会资本的两种独立而又互补的形态[14]。根据镶嵌和自主发展水准的组合，他提出了四种情境，即低镶嵌——低自主、高镶嵌——低自主、低镶嵌——高自主和高镶嵌——高自主。他认为，只有高镶嵌、高自主的模式才能充分发挥社会资源的最大功用。
当前，相关研究内容大多集中于反映民间组织、弱势群体的自主性与镶嵌性特征，如王诗宗、周利敏[15-16]。邵任薇首先将自主与镶嵌这一概念延展到城中村的建设中，她认为政府、村集体和村民在城中村改造活动中的行为呈现出自主性和镶嵌性并存的特征[17]。
二、S社区改造中存在的困境表现
福建省龙岩市2013年末全市常住人口为258万人，城镇化水平为50.9%。新罗区总面积2677平方公里，中心城区185平方公里。现辖4个街道、15个乡镇，常住人口50万人，其中城市人口约30万人。新罗区在扩张过程中遗留下来的城中村数量较多，城区范围内大概有70多个城中村。西城街道位于中心城市核心区的西部，辖区总面积2.64平方公里，耕地总面积96亩。现辖7个社区居委会，144个居民小组，总居住人口约5.9万人，流动人口1万余人。西城街道S社区处于城市的黄金地段。由于历史原因，在新罗区的城市扩张中，S社区成为一个典型的“成熟型城中村”。其居民已经完全丧失土地，社区周围高楼林立，交通便捷，经济十分繁华。但从S社区的大街小巷来看，都存在楼房间距小、周围环境脏乱差、公共设施不完善等现象。如果通过城中村的社区改造，将改变脏乱差的环境，建成较好的住宅社区，开发商可以得到收益，城中村村集体及居民可以获得较好的征用拆迁补偿，城市环境美化，城市形象焕然一新，似乎对各方来说都是一件好事。但实践中并非如此，城中村社区改造中存在着许多困境。笔者通过调查，发现S社区的城中村改造实践中，面临的困境同时具备高镶嵌——低自主、低镶嵌——高自主两种特点。
（一）低镶嵌高自主模式
在这一模式中，高自主但镶嵌度很低，表现为：政府并未对城中村社区改造进行政策安排。为了解决城中村的各种问题，社区自行利用各种有效资源进行改造。随着近几年房地产市场的发展，新罗区的地价、房价也随之上涨。S社区周围的地价、房价节节攀升，社区周围房价每平方米高达近万元。S社区的居民在原宅基地的基础上进行加盖翻修，原先的两层小楼最后变成了四五层楼，通过出租空余房间获取租金收入。在这一过程中，充分体现了S社区居民在改造自己居住空间上的高自主性，在2010年之前，高层楼房的搭建等基本无人干涉管理。政府的规划重点在于新区开发，并不在城中村的改造上。与此同时，S社区部分居民小组自行尝试对小组内部的资源进行整合，如对小组内部的零碎边缘地段进行统一管理，修建商铺，居民入股。对小组内部的道路进行改造，对祖庙宗祠进行修缮，修建运动健身场所、停车场等。对巷道、路灯进行建设，对水沟进行修缮、清淤工作，完成附属水沟等基础设施的建设工作。遗憾的是，这种改造的尝试仅是小打小闹，并没有在全社区进行，也没有获得相关政府的支持。在2010年之前，S社区尚未被列入城中村改造范围内，S社区内部自发的改造活动虽然体现出高自主特点，但缺乏与政府的互动交流，也没有政府相关的政策支持，更没有财政上的补助，镶嵌程度较低，因此无法在整个社区范围借鉴开展。 （二）高镶嵌低自主模式
在这一模式中，社会出现高镶嵌但自主不够，导致社会生产能力非常低下，经济发展缓慢。在城中村改造中具体表现为：以政府为主导，以强硬的政策态度推进城中村的管理，社区及居民则对改造态度不明朗，甚至是漠视反对的态度。2010年，S社区被列入城中村改造范围内。在S社区改造上，事实上政府迟迟未能出台相关的政策和规划，但加强了对违章搭建的管理。2011年底，在西城街道共发现新违法违章户55户，面积共3506平方米；其中违法占地10户，面积900平方米，违章建设共45户，面积2606平方米。强制拆除45户，面积3124平方米，其中S社区是管理重点。S社区曾聘请规划设计人员对该社区改造范围内的地块进行初步规划设计，按投资估算分析，改造资金缺口大约2.87亿元[18]。在巨额资金缺口下，社区对改造的态度不明朗，自主改造的积极性不高，寄望于政府资金扶持。如果没有政府的主导，S社区的改造基本无法落实。而对于绝大多数社区居民来说，房屋翻修改建早在几年前就已完成，现在对于城中村改造工作，大家的态度是“等以后再说吧”。因而体现出来的是社区和居民自主性较弱。
三、S社区改造困境的原因分析
S社区的城中村改造实践中，面临的困境同时具备低镶嵌——高自主、高镶嵌——低自主两种特点。究其原因，实际上是当地政府、S社区管理机构和居民之间的利益博弈引起的。各方的利益引发其行为，最终导致同时具有两种特点。
（一）地方政府的原因
进行城中村改造令地方政府为难的是改造资金的落实问题。S社区周围十分繁华，各种配套设施完备，医院、学校、公园、广场等齐备，距离区行政中心也很近，周边地段的房价每平方米高达上万元。在这种价位下，进行S社区的拆迁补偿将会是一个巨额数字。这也是政府在前几年将城市扩张重点往各镇区发展，对城中村改造不列入重点规划的原因之一。但城中村由于其环境的“脏乱差”被称为“城市牛皮癣”，在城市的发展过程中，改变这种较差的环境成为必然。对政府而言，首先，城中村改造能够给政府官员带来政绩，提高其晋升的可能性。其次，城中村改造能够带来城市空间形态和功能更加完善的公共利益。S社区位于新旧城区的结合部，周围商圈十分发达，交通便利，地处黄金地段。如果进行改造后，能够给周围带来全新的面貌，社区功能更为完善，带来巨大的公共利益。地方政府基于这种利益上的思量，导致其在不同时间段内对S社区内的改造呈现不同的态度，表现出前后完全不一致的行动。目前龙岩市政府没有明确统一的治理规定，也缺少统一的执行标准。制定的政策通常是领导的“新官上任三把火”或者是朝令夕改式，而“城中村”内部治理政策只是泛泛而谈， 缺乏实用性。
（二）社区管理机构的原因
S社区的管理机构是按照西城街道办事处——S社区居委会——居民小组来进行安排。S社区居委会就是原先的S村，居民小组就是从原先的生产队延续下来，一个居民小组就是以前的一个生产小队。S社区的管理机构是一种典型的政府主导的行政型社区治理模式。居委会的负责人还是原先的村长、村支书等人，居民小组的负责人就是原先的小队队长等人，由于社区自治组织及管理水平的限制，社区管理基本流于形式。加上早期政府对建筑间距、建筑密度、建筑高度、采光、通风等具体事项缺乏明确规定，导致“城中村”内部无规划、超负荷的无序开发，私搭乱建严重。S社区每个居民小组都是同宗族姓氏的，这使得在政府无严格管理的情况下，同宗同族的居民私搭乱建时，居民小组的负责人不但不会阻止，甚至还会隐瞒情况。这些情况同样导致了在较早时期社区部分基层管理机构的自主改造行为，以入股等方式筹集资金，自行对部分地方进行改造，通过出租获取租金收入。S社区的农业土地征用早在上世纪90年代就开始，如今S社区内已没有农业用地，绝大多数都是居民原先宅基地转化而成的建筑用地。如果现在进行城中村改造，对社区管理机构来说，不但不能获取高额的收益，还要面临与拆迁有关的各项艰难工作。而对于S社区下属的各居民小组，如果拆迁，将面临祖庙宗祠的拆迁，如何安置祖庙宗祠将变成难题，这是他们所不愿意看到的。因此，对于城中村改造动迁，社区管理机构的积极性、自主性很有限。
（三）社区居民的原因
S社区的居民，身份早已从农民转为了居民，也已经纳入了城市保障体系之内。在快速城市化的过程中，村民们眼看着土地一点一点变成高楼大厦，心理的失落肯定存在。但只要村落还在，祖庙宗祠还在，能使他们从精神和情感上得到一定程度的安慰。另一方面，居民的文化素质普遍偏低，就业竞争力不强，而他们自己所保留的宅基地就成了很多村民赖以生存的物质基础。当城市房地产如火如荼，房价节节攀升时，S社区的居民在利益的驱使下，大量翻修加盖楼层，以出租房屋，获取租金收入。在政府管制缺失的几年内，S社区内几乎家家建房，4层5层的楼房比比皆是。S社区因为地理位置和交通优势突出，历来是流动人口租住房屋的首选地。如果城中村改造启动，社区内大量原本坐收租金的居民们也将和流动人口一样成为租房者[18]。而且令S社区居民担心的是，如果拆迁改造，虽然会获得一笔补偿金，但未来的收入来源将受影响。S社区周围房价高，拆迁安置后的房屋补差价以及房屋的装修费用等计算下来，所获取的收益并不高。居民们能够通过城中村改造工程住进都市化的楼房，但毕竟失去了原有的主要收入（房租），尽管生活条件得到了改善，但是还要缴纳管理费、物业费等各种费用。在利益考量下，S社区的居民对于拆迁改造并不热衷。
四、解决困境的对策研究
当地政府、S社区管理机构和居民之间的利益关系造成了S社区城中村改造的困境。对于像龙岩市这样的小城镇进行城中村改造，政府资金不够充裕的情况下，需要进行多方协调沟通。特别需要在政府的管理框架体系下，充分提高政府部门、社区管理机构和社区居民的自主性，实现各方的“镶嵌式自主”，最终能够大力支持城中村的项目改造。
（一）政府部门科学规划 要提高政府部门的“镶嵌式自主”，首先要将城中村改造的规划进行合理安排，科学指导今后的改造工作。对于在城中村改造过程中涉及到的与政府各部门有关的工作，预先做好工作部署。制定相应管理政策规范城中村改造工作的程序、步骤流程，确保有法可依。另外，政府部门要主动制定城中村改造的时间表，这个尤为重要。城中村的改造时间会影响其改造成本和改造效果。其次，在政府出台城中村改造的纲领性意见后，在框架体系下允许不同社区根据实际情况有区别地进行改造。最好实施“一村一策”的政策，根据不同城中村的不同特点，应因地制宜使改造工作能灵活、有效地进行。最后在小城镇资金有限的情况下，政府能够主动搭台牵线，创造条件引进多方组织参与城中村的改造方案。
（二）社区管理机构主动出击，多方获取资金
社区管理机构的自主性要提高，在城中村改造中，不能抱着坐等政府安排的想法。社区管理机构须主动出击，从多方面筹措资金。可以通过部分资金社区内部自己解决，如原先村集体预留的资金或社区居民入股；也可以通过主动和相关企业进行合作开发，这样可以吸引房地产开发商参与城中村改造，从而解决一部分改造资金问题。当然，也可以通过一些渠道获得政府的资金支援或者政策资金的优惠措施。社区管理机构实现“镶嵌式自主”需注意的是，在改造过程中须在政府管理框架体系内建立多方利益保障机制，主动引进第三方监督管理机构进行监督，特别需要注意的是要避免损害社区居民的相关利益。
（三）通过各种方式，提高居民的参与性
要提高居民的自主性，推进居民参与城中村社区的改造，首先需要政府和社区管理机构的大力宣传。特别是社区管理机构，要深入社区居民点，做好思想工作，做好沟通交流工作。其次，采取各项措施解决居民的后顾之忧。可以针对不同年龄层次的居民开办不同的职业技能培训，提高其就业的竞争力；社区管理机构也可以提供一定数量的工作岗位。另外，政府部门和社区管理机构要引导社区居民主动参与社区改造，为社区改造建言献策。对社区居民而言，对自己的家园改造，他们其实是最有发言权的。最后，要引导和允许社区居民监督整个城中村社区的改造工作，避免中间出现损坏社区利益和居民利益的情况。当然，这里要做到居民的“镶嵌式自主”，政府和社区管理机构应事先设立相应的规章制度，避免出现“外行人指导内行人”的情况。
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【责任编辑 刘祖琼】