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【文章摘要】
中共中央政治局8月27日召开会议，会议审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》。政府职能转变是十八大和十八届二中全会的重要议题，同时也是十八届三中全会提出具体落实的重要措施。乡镇政府是地方政府的重要组成部分，与人民群众联系最为密切，其职能转变被视为改革的“最后一公里”，乡镇政府职能转变过程中有许多困境，不是自己不想转，而是转不动。分析乡镇政府职能转变中的壁垒并提出合理的解决策略，才能踏实稳健的走好改革的“最后一公里”。
【关键词】
乡镇政府；职能转变；壁垒；解决策略
政府职能转变和机构改革是新一届政府着力推进的第一件大事，被视为全面深化改革的“马前卒”，宏观调控的“当头炮”。是十八届三中全会的重要议题，同时也是广大劳动人民的心声。但是，乡镇政府作为地方政府的重要组成部分，在从建设型政府向公共服务型政府转变的过程中面臨着许多困难，文章分析了其中的主要几点并提出了解决策略。
1 乡镇政府职能转变几大壁垒
1.1 乡镇政府疲于应付绩效考核指标
乡镇政府官员的升与贬、去与留和绩效考核的的结果有着重大关系，而现行乡镇政府绩效考核体系中，促进经济增长仍然占着重大比例。为了完成上级政府指派的任务指标，乡镇政府不惜在乡镇经济发展中充当“划桨”人，招商引资、干扰企业发展。以忽视市场在资源配置中的作用为代价换取自己乡镇经济高“GDP”的幻象。乡镇政府盲目崇拜高“GDP”使其政府职能由建设型转变为服务型政府成为空话。政府搞建设、一心一意抓生产对于如何有充足的时间和经历考虑自己如何做好一个服务型政府。
1.2 人员编制多职责不分明做不到全心全意为人民服务
清华大学公共管理学院院长薛澜教授在2008年的时候，曾带队到内蒙某旗考察，发现该地区环保局管1200平方公里，但总共11个人，只有5个搞业务的，而这5个人都不是学环保的出身。[1]“窥一斑而可以知全豹”在中国其他乡镇政府机构中冗员现象、职责不分明的现象一定是普遍存在的。
乡镇政府中，在编人员数量多、职责权限不分明在为百姓服务的时候就会产生推脱滞后，百姓找政府办事不知道找谁办，即使找到了又是遥遥无期的等待的开始。而新时期对与人民群众关系紧密的乡镇政府必须把自己的“指挥者”、“管理者”、“权力至上者”的角色转变为“服务者”、“支持者”、“群众至上者”。真正的做到全心全意的为人民服务的服务型政府。
1.3 国家“简政放权”没有落到实处
自今年5月国务院常务会议启动新一轮简政放权工作，到8月下旬国务院常务会议决定出台严格控制新设行政许可的措施，从中央到地方纷纷下放了一批行政审批权力事项。习近平总书记上台以来，也一直强调“简政放权”，而“简政放权”过程中有些上级政府只是把责任重大，关系复杂的权下发下来，而真正“含金量”高的权力依然紧握在手，导致乡镇政府，权力不大而责任重大，稍有差池便成了上级政府的“替罪羊”。传统的绩效考核中，乡镇政府就是一种“有限的权利、无限的责任”的窘态。若“简政放权”实施的不到位，又会给乡镇政府在原有的责任上增加了若干责任，而权力却没有实质性的增加，使“简政放权”成了“空放”。“简政放权”中也有“错放”和“乱放”的现象，一些政权下放过程中有“注水现象”甚至毫无关系，表现为“放权不匹配、放权有水分、放权不完整”。
“放权不匹配”。浙江东部某县级市下放的406项行政审批和管理事项，与当地有关的仅158项。“放权有水分”。无论国家一些部委层面还是部分省级层面，动辄上百项的权限下放多少都存在一定水分。“放权不完整”。有的部门在下放权力时，只放复杂的、要负重大责任的权限，而把操作简单的、权力使用灵便的、体现权力特征明显的、无需承担特别大责任的权力留在手中。倘若不能从体制和机制上彻底遏制权力部门利益和剔除权力留恋症，权力下放的实效将大打折扣。[2]乡镇政府该有的权利没有，而不该有的责任却在增加，十分影响其在政府职能转变过程中的积极性。
2 乡镇政府职能转变壁垒应对策略
2.1 建立新的绩效考核体系
当前中国政府正处在向市场、企业、社会、地方放权的最关键时期，正处在从经济建 设型政府向公共服务型政府转型的最关键时期。这个时期我们面临着政府职能转变成败与否的重要结果。此时中国的形式尤其是乡镇政府所面临的形式更加复杂，而对其业绩校考核的指标也要重新制定。改变以“GDP”论英雄的考核体制。当然，经济发展是硬道理，以经济建设为绩效考核的依据不能彻底否定。应在经济发展指标的基础上配合其他六项指标共同绩效。第一项，协调发展指标，即政治、经济、文化和社会协调发展的指标。第二项，不同阶层人员协调发展指标。第三项，可持续发展指标。第四项，社会和谐指标。第五项，行政成本指标。第六项，人民群众满意度指标。[3]
2.2 核查记录编外人员，落实在编、编外两类人员职责并借鉴国外政府任职模式
地方实行编制实名制，对编外的、混编的都明确登记在册，并且向社会公开，让社会监督，从制度和管理上解决“吃空饷”、在编不在岗、虚报冒领财政资金等问题。中央各部门和上级政府不得以任何形式干预地方机构设置和编制调整。从根本上解决托关系，找门路混编制混岗位的现象，减少冗员提高效率。
薛澜教授在提到他访问美国某城市的时候讲到接待她的市长是兼职的，一周两天当市长，还有三天当律师。那个城市的消防队员、警察是全职的，其他职位兼职，因为大家不愿意交税，交的税只够养警察、消防队员，所以市长就是半公益性的，政府设置跟它的财税能力是相对应的。”薛澜教授指出，这是个值得参考的特殊例子。我国的地方政府难道一定要设置几套班子吗？“财税是保障机制。如果它没有这样的财税能力，就要适当精简。”[4]当然每个国家有每个国家的特点，我国高级政府自然不能采用这种办法，但是这种管理方式我们可以适当的结合中国国情加以引入地方政府中，精简冗员，人人在其位、谋其政，人人有自己的事情做，才是一个科学合理的政府组织。
2.3 建立“简政放权”的监督体系，真抓实干落实“简政放权”
简政放权在做下放审批权减法的同时，也要相应地做好权力监督的加法，加大对所下放权力的监督力度，确保所下放的权力在法律和制度的框架内运行。
权力下放属于行政授权，而行政授权尚缺乏明确的法律规则。当前，我国在依法行政方面已经有行政许可法，但缺乏行政授权法。建议适时制定行政授权法，解决权力下放的合法性、程序及法律责任等问题。特别是要明确权责一致的原则，上级部门将下放权限依法授权给承接的下级部门实施，相应的法律后果原则上也要由下级部门承担，真正将权力下放作为严肃的法律行为而不只是单纯的行政行为[5]。
“简政放权” 要简就要简到位，要放就要放到家，同时建立健全相配套的监督执行体系，着实监督简政放权中的各种不合理现象，保障乡镇政府的利益，才能是乡镇政府切实利用权力合理利用权力为人民服务，省去后顾之忧必然有利于其职能转变。
总之，中国的乡镇政府职能转变的过程中壁垒重重，却有必须抓紧时间转变职能，在面对众多壁垒高强的同时，上下同心从建立新的绩效考核办法，精简在编人员、管理编外人员借鉴国外经验，落实“简政放权”，打好这场攻坚战、啃下这块硬骨头，真正的使乡镇政府的职能转变成服务型政府促进乡镇发展是党和人民所共同期待的。
【参考文献】
[1]人民网.地方政府职能转变研讨会在京召开.[EB＼OL].http：//legal.people.com.cn/n/2013/1115/c42510-23553634.html.
[2]刘武俊.简政放权务必放准放实放到位[N].法制日报，2013-9-10（5）.
[3]何芹.绩效考核指标体系创新与乡镇政府职能转变[J].华北水利水电学院学报（社科 版）2009（6）：15-18.
[4]石亚军.中国政治建设与发展研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009，51-52.
【作者简介】
李勇（1988-），男，黑龙江省七台河市人，西华师范大学政治与行政学院 政治学理论专业在读研究生，主要从事政治学理论研究。
中共中央政治局8月27日召开会议，会议审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》。政府职能转变是十八大和十八届二中全会的重要议题，同时也是十八届三中全会提出具体落实的重要措施。乡镇政府是地方政府的重要组成部分，与人民群众联系最为密切，其职能转变被视为改革的“最后一公里”，乡镇政府职能转变过程中有许多困境，不是自己不想转，而是转不动。分析乡镇政府职能转变中的壁垒并提出合理的解决策略，才能踏实稳健的走好改革的“最后一公里”。
【关键词】
乡镇政府；职能转变；壁垒；解决策略
政府职能转变和机构改革是新一届政府着力推进的第一件大事，被视为全面深化改革的“马前卒”，宏观调控的“当头炮”。是十八届三中全会的重要议题，同时也是广大劳动人民的心声。但是，乡镇政府作为地方政府的重要组成部分，在从建设型政府向公共服务型政府转变的过程中面臨着许多困难，文章分析了其中的主要几点并提出了解决策略。
1 乡镇政府职能转变几大壁垒
1.1 乡镇政府疲于应付绩效考核指标
乡镇政府官员的升与贬、去与留和绩效考核的的结果有着重大关系，而现行乡镇政府绩效考核体系中，促进经济增长仍然占着重大比例。为了完成上级政府指派的任务指标，乡镇政府不惜在乡镇经济发展中充当“划桨”人，招商引资、干扰企业发展。以忽视市场在资源配置中的作用为代价换取自己乡镇经济高“GDP”的幻象。乡镇政府盲目崇拜高“GDP”使其政府职能由建设型转变为服务型政府成为空话。政府搞建设、一心一意抓生产对于如何有充足的时间和经历考虑自己如何做好一个服务型政府。
1.2 人员编制多职责不分明做不到全心全意为人民服务
清华大学公共管理学院院长薛澜教授在2008年的时候，曾带队到内蒙某旗考察，发现该地区环保局管1200平方公里，但总共11个人，只有5个搞业务的，而这5个人都不是学环保的出身。[1]“窥一斑而可以知全豹”在中国其他乡镇政府机构中冗员现象、职责不分明的现象一定是普遍存在的。
乡镇政府中，在编人员数量多、职责权限不分明在为百姓服务的时候就会产生推脱滞后，百姓找政府办事不知道找谁办，即使找到了又是遥遥无期的等待的开始。而新时期对与人民群众关系紧密的乡镇政府必须把自己的“指挥者”、“管理者”、“权力至上者”的角色转变为“服务者”、“支持者”、“群众至上者”。真正的做到全心全意的为人民服务的服务型政府。
1.3 国家“简政放权”没有落到实处
自今年5月国务院常务会议启动新一轮简政放权工作，到8月下旬国务院常务会议决定出台严格控制新设行政许可的措施，从中央到地方纷纷下放了一批行政审批权力事项。习近平总书记上台以来，也一直强调“简政放权”，而“简政放权”过程中有些上级政府只是把责任重大，关系复杂的权下发下来，而真正“含金量”高的权力依然紧握在手，导致乡镇政府，权力不大而责任重大，稍有差池便成了上级政府的“替罪羊”。传统的绩效考核中，乡镇政府就是一种“有限的权利、无限的责任”的窘态。若“简政放权”实施的不到位，又会给乡镇政府在原有的责任上增加了若干责任，而权力却没有实质性的增加，使“简政放权”成了“空放”。“简政放权”中也有“错放”和“乱放”的现象，一些政权下放过程中有“注水现象”甚至毫无关系，表现为“放权不匹配、放权有水分、放权不完整”。
“放权不匹配”。浙江东部某县级市下放的406项行政审批和管理事项，与当地有关的仅158项。“放权有水分”。无论国家一些部委层面还是部分省级层面，动辄上百项的权限下放多少都存在一定水分。“放权不完整”。有的部门在下放权力时，只放复杂的、要负重大责任的权限，而把操作简单的、权力使用灵便的、体现权力特征明显的、无需承担特别大责任的权力留在手中。倘若不能从体制和机制上彻底遏制权力部门利益和剔除权力留恋症，权力下放的实效将大打折扣。[2]乡镇政府该有的权利没有，而不该有的责任却在增加，十分影响其在政府职能转变过程中的积极性。
2 乡镇政府职能转变壁垒应对策略
2.1 建立新的绩效考核体系
当前中国政府正处在向市场、企业、社会、地方放权的最关键时期，正处在从经济建 设型政府向公共服务型政府转型的最关键时期。这个时期我们面临着政府职能转变成败与否的重要结果。此时中国的形式尤其是乡镇政府所面临的形式更加复杂，而对其业绩校考核的指标也要重新制定。改变以“GDP”论英雄的考核体制。当然，经济发展是硬道理，以经济建设为绩效考核的依据不能彻底否定。应在经济发展指标的基础上配合其他六项指标共同绩效。第一项，协调发展指标，即政治、经济、文化和社会协调发展的指标。第二项，不同阶层人员协调发展指标。第三项，可持续发展指标。第四项，社会和谐指标。第五项，行政成本指标。第六项，人民群众满意度指标。[3]
2.2 核查记录编外人员，落实在编、编外两类人员职责并借鉴国外政府任职模式
地方实行编制实名制，对编外的、混编的都明确登记在册，并且向社会公开，让社会监督，从制度和管理上解决“吃空饷”、在编不在岗、虚报冒领财政资金等问题。中央各部门和上级政府不得以任何形式干预地方机构设置和编制调整。从根本上解决托关系，找门路混编制混岗位的现象，减少冗员提高效率。
薛澜教授在提到他访问美国某城市的时候讲到接待她的市长是兼职的，一周两天当市长，还有三天当律师。那个城市的消防队员、警察是全职的，其他职位兼职，因为大家不愿意交税，交的税只够养警察、消防队员，所以市长就是半公益性的，政府设置跟它的财税能力是相对应的。”薛澜教授指出，这是个值得参考的特殊例子。我国的地方政府难道一定要设置几套班子吗？“财税是保障机制。如果它没有这样的财税能力，就要适当精简。”[4]当然每个国家有每个国家的特点，我国高级政府自然不能采用这种办法，但是这种管理方式我们可以适当的结合中国国情加以引入地方政府中，精简冗员，人人在其位、谋其政，人人有自己的事情做，才是一个科学合理的政府组织。
2.3 建立“简政放权”的监督体系，真抓实干落实“简政放权”
简政放权在做下放审批权减法的同时，也要相应地做好权力监督的加法，加大对所下放权力的监督力度，确保所下放的权力在法律和制度的框架内运行。
权力下放属于行政授权，而行政授权尚缺乏明确的法律规则。当前，我国在依法行政方面已经有行政许可法，但缺乏行政授权法。建议适时制定行政授权法，解决权力下放的合法性、程序及法律责任等问题。特别是要明确权责一致的原则，上级部门将下放权限依法授权给承接的下级部门实施，相应的法律后果原则上也要由下级部门承担，真正将权力下放作为严肃的法律行为而不只是单纯的行政行为[5]。
“简政放权” 要简就要简到位，要放就要放到家，同时建立健全相配套的监督执行体系，着实监督简政放权中的各种不合理现象，保障乡镇政府的利益，才能是乡镇政府切实利用权力合理利用权力为人民服务，省去后顾之忧必然有利于其职能转变。
总之，中国的乡镇政府职能转变的过程中壁垒重重，却有必须抓紧时间转变职能，在面对众多壁垒高强的同时，上下同心从建立新的绩效考核办法，精简在编人员、管理编外人员借鉴国外经验，落实“简政放权”，打好这场攻坚战、啃下这块硬骨头，真正的使乡镇政府的职能转变成服务型政府促进乡镇发展是党和人民所共同期待的。
【参考文献】
[1]人民网.地方政府职能转变研讨会在京召开.[EB＼OL].http：//legal.people.com.cn/n/2013/1115/c42510-23553634.html.
[2]刘武俊.简政放权务必放准放实放到位[N].法制日报，2013-9-10（5）.
[3]何芹.绩效考核指标体系创新与乡镇政府职能转变[J].华北水利水电学院学报（社科 版）2009（6）：15-18.
[4]石亚军.中国政治建设与发展研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009，51-52.
【作者简介】
李勇（1988-），男，黑龙江省七台河市人，西华师范大学政治与行政学院 政治学理论专业在读研究生，主要从事政治学理论研究。