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摘要拖欠农民工工资的不仅损害了农民工本人的合法权益，而且容易引发农民工集体上访和群体性事件发生。从法理角度看，解决拖欠农民工工资问题，必须完善相关法律法规，尽快打破以户籍制度为基础的城乡“二元结构”，明确建筑和施工单位的法律责任，增强农民工自我保护法律意识。
关键词农民工工资拖欠法理思考
中图分类号： F046.4 文献标识码： A 文章编号：
一、案情基本情况
2012年3月16日甘肃省庆阳市人社局接到河南籍贾发佰等7名农民工反映，称山东青岛某集团建筑公司拖欠其在内的89名农民工工资共计240.0784万元。甘肃省庆阳市人社局立即组成相关人员进行调查核实。经调查核实：2009年3月，中央驻甘肃庆阳某国有大型企业通过公开招标将其一、二期工程交由江苏某集团公司承建，江苏某集团随之又将工程中烟囱技术工程部分转包给了青岛某集团公司承建 。2010年12月工程正式竣工，2011年12月工程通过验收、审计，同月，江苏某集团、青岛某集团双方项目部人员全部撤离，中央驻甘肃庆阳某国有大型企业与江苏集团工程款全部结清，但青岛某集团公司因与江苏某集团公司未结算工程款，造成拖欠89名河南籍农民工工资共计240.0784万元 。
二、央企驻地人社部门对成功处置这起拖欠农民工工资的经验
一是领导高度重视，主动沟通协调。2012年3月16日央企驻地庆阳市人社局在接到河南籍贾发佰等7名农民工反映后，安排和布署并立即向省人社厅作了汇报，求省人社厅积极衔接江苏省人社厅，并通过省人社厅向国家人社部劳动监察局汇报了这起跨地区解决农民工工资拖欠问题的案情，启动跨地区协查联动工作机制，为解决该起农民工工资拖欠案件奠定了基础。
二是工作组耐心细致，全面解释法律法规和政策。3月18日上午，省、市联合工作组一行抵达扬州市后，当晚召开了甘肃、江苏人社部门工作协调会。3月19日，在扬州市监察支队、江都区人社局的配合下，省、市联合工作组通过两天耐心细致地宣传法律法规和政策的解释，江苏某集团公司负责人当场表态愿在甘肃省、市劳动监察部门的监督下，先行垫付青岛某集团建筑公司拖欠的农民工工资，随后在工程结算中予以扣除。
三是处理方式方法多样，及时灵活处置。3月26日，江苏某集团公司、青岛某集团建筑公司双方企业因在调解意见书上签字认可时，意见分歧，发生争执。原因是江苏某集团事先和中央驻庆阳某大型国有企业商议决定：垫付资金由江苏某集团公司拿出100万元，中央驻庆阳某大型国有企业拿出150万元，但前提是江苏某集团要同意提出并撤消2010年4月22日曾给青岛某集团建筑公司出具的承诺书。对此意见，青岛某集团建筑公司持否认态度。这样一来，款项不能及时到位，个别农民工情绪异常激动并借机起哄闹事，圍攻现场工作人员，事态一度达到无法控制的地步。在这种情况下，工作组果断决定，暂时不考虑中央驻庆阳某大型国有企业和江苏某集团公司的协商意见，仍然按照事先议定的由独自江苏某集团公司承担垫支发放任务。
四是严密组织实施，工作有序。3月25日晚8点工作组到达河南商丘市睢阳区便召开工作协调会，对这次现场发放工作提出了具体思路和工作要求，制定了《中央驻庆阳某大型国有企业烟囱项目拖欠农民工工资赴河南商丘发放工作领导小组及工作职责》，成立了发放工作领导小组，细化了工资发放的程序和办法，明确了具体的工作职责。经过审核农民工个人资料信息、核实身份等程序，共为在场的71名农民工发放工资201.6813万元，剩余未领取工资的18名农民工，定于6月4日至14日在中央驻甘肃庆阳某国有大型企业驻地再次发放。
三、拖欠农民工工资的法理分析
从本案看出，尽管近年来，党中央、国务院在全国集中进行了对建设领域拖欠农民工工资问题的解决。但是，拖欠农民工工资现象依然存在，清欠形势不容乐观。从法理角度分析，原因如下：
(一)解决欠薪纠纷的仲裁程序较为繁琐、期限较长，成本较高。我国《劳动法》和《劳动合同法》规定，劳动争议发生之后，应当在60天内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请，超过60天的，仲裁庭不予受理。但由于农民工大多是在施工企业允诺的年底付薪不能兑现、寻求行政干预无效之后，才走仲裁之路的，这样且不说时效问题往往过了期限，就是仲裁的方式是否为农民工所选择都是问题，在行政干预都无效的情况下，农民工在工资都没有保障的时候，拿什么来交仲裁费？很多劳动者不愿意选择这种途径。
（二）以户籍制度为基础的城乡“二元结构”是根本原因。2004年9月23日，国家发展和改革委员会等九部委联合下发《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》，要求各地区进一步清理和取消针对农民的歧视性规定。但二元社会保障结构强化了二元经济结构，对城乡一体化的方向倒行逆施。按照世界工业化的发展规律，工业化总是伴随着城市人口增加与农村人口减少的矛盾，而二元社会保障结构保持着农民工与城市人身份不平等特征，致使2.6亿农民工陷于边缘群体的境地。它不仅使得社会问题的解决出现此消彼长的状况，而且与城乡一体化的总目标相互抵触。
（三）施工单位不遵守法律，恶性竞争导致垫资施工。 一是施工单位不遵守《劳动法》和《劳动合同法》；二是恶性竞争导致垫资施工。三是工程层层转包。按照《建筑法》和《合同法》的有关规定，承包下工程后只允许一级分包，不允许多级分包。因为每分包一次，工程款就要被分减一次，这直接影响到建筑工程的质量问题。不少施工单位中标后，不是自己直接搞建设，而是层层转包，最后的包工头能得到的价款连支付材料费都不够，农民工工资更无从谈起。
（四）建设单位不履行合同约定，恶意拖欠工程款 。一是建设单位普遍存在前期投资不足现象。建设单位对施工单位提出了垫资施工和让利的要求，且不履行合同约定，长期拖欠工程款。有些地方政府为了突出政绩，搞所谓的形象工程，动辄投资几百万、上千万，本级财政无力支付，就利用政府信誉拖欠开发商工程款，这样以来，农民工成了最终受害者。二是建设单位恶意拖欠。由于缺乏必要的社会信用约束和失信惩戒机制，除了施工单位恶意的拖欠，建设单位的信用意识同样也不强。一些业主把拖欠工程款作为变相筹措资金的渠道，不讲信用、不守合同，甚至是恶意拖欠。
（五）行政执法部门执法力度不够。一是行政执法部门执法力度不够，致使拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到处罚，使得欠薪现象更为普遍和严重。二是行政执法部门执法手段不足，使执法效果大打折扣。劳动保障监察人员经常因无权查封企业财物、更无权扣人，而只能眼看着逃匿者拉走设备和财物。三是行政处理程序的时间过长。劳动部监察门接到欠薪投诉举报后，先向企业劝说、协商。协商不成的，在立案后1个月内发出限期整改责令书，责令企业15天内支付工资。到期如果企业不执行，再作出行政处理决定书。按规定，行政处理决定有3个月的复议期，到期企业既不申请复议又不执行的，农民工再向法院申请强制执行。四是监管方式滞后，执法力量薄弱。随着政府管理权的下放，用人单位在劳动用工方面享有了更大的自主权，但新的监管力度体制并未形成，造成基层管理失控，大量的私营企业和个体户在监管范围之外
（六）农民工整体文化水平低、自我保护和维权意识差。一方面，农民工整体文化水平低、掌握的专业职业技能少，使得驱利的企业有空子可钻。另一方面，农民工整体法律素质低、自我保护和维权意识差，是企业恶意拖欠工资的主要原因。
关键词农民工工资拖欠法理思考
中图分类号： F046.4 文献标识码： A 文章编号：
一、案情基本情况
2012年3月16日甘肃省庆阳市人社局接到河南籍贾发佰等7名农民工反映，称山东青岛某集团建筑公司拖欠其在内的89名农民工工资共计240.0784万元。甘肃省庆阳市人社局立即组成相关人员进行调查核实。经调查核实：2009年3月，中央驻甘肃庆阳某国有大型企业通过公开招标将其一、二期工程交由江苏某集团公司承建，江苏某集团随之又将工程中烟囱技术工程部分转包给了青岛某集团公司承建 。2010年12月工程正式竣工，2011年12月工程通过验收、审计，同月，江苏某集团、青岛某集团双方项目部人员全部撤离，中央驻甘肃庆阳某国有大型企业与江苏集团工程款全部结清，但青岛某集团公司因与江苏某集团公司未结算工程款，造成拖欠89名河南籍农民工工资共计240.0784万元 。
二、央企驻地人社部门对成功处置这起拖欠农民工工资的经验
一是领导高度重视，主动沟通协调。2012年3月16日央企驻地庆阳市人社局在接到河南籍贾发佰等7名农民工反映后，安排和布署并立即向省人社厅作了汇报，求省人社厅积极衔接江苏省人社厅，并通过省人社厅向国家人社部劳动监察局汇报了这起跨地区解决农民工工资拖欠问题的案情，启动跨地区协查联动工作机制，为解决该起农民工工资拖欠案件奠定了基础。
二是工作组耐心细致，全面解释法律法规和政策。3月18日上午，省、市联合工作组一行抵达扬州市后，当晚召开了甘肃、江苏人社部门工作协调会。3月19日，在扬州市监察支队、江都区人社局的配合下，省、市联合工作组通过两天耐心细致地宣传法律法规和政策的解释，江苏某集团公司负责人当场表态愿在甘肃省、市劳动监察部门的监督下，先行垫付青岛某集团建筑公司拖欠的农民工工资，随后在工程结算中予以扣除。
三是处理方式方法多样，及时灵活处置。3月26日，江苏某集团公司、青岛某集团建筑公司双方企业因在调解意见书上签字认可时，意见分歧，发生争执。原因是江苏某集团事先和中央驻庆阳某大型国有企业商议决定：垫付资金由江苏某集团公司拿出100万元，中央驻庆阳某大型国有企业拿出150万元，但前提是江苏某集团要同意提出并撤消2010年4月22日曾给青岛某集团建筑公司出具的承诺书。对此意见，青岛某集团建筑公司持否认态度。这样一来，款项不能及时到位，个别农民工情绪异常激动并借机起哄闹事，圍攻现场工作人员，事态一度达到无法控制的地步。在这种情况下，工作组果断决定，暂时不考虑中央驻庆阳某大型国有企业和江苏某集团公司的协商意见，仍然按照事先议定的由独自江苏某集团公司承担垫支发放任务。
四是严密组织实施，工作有序。3月25日晚8点工作组到达河南商丘市睢阳区便召开工作协调会，对这次现场发放工作提出了具体思路和工作要求，制定了《中央驻庆阳某大型国有企业烟囱项目拖欠农民工工资赴河南商丘发放工作领导小组及工作职责》，成立了发放工作领导小组，细化了工资发放的程序和办法，明确了具体的工作职责。经过审核农民工个人资料信息、核实身份等程序，共为在场的71名农民工发放工资201.6813万元，剩余未领取工资的18名农民工，定于6月4日至14日在中央驻甘肃庆阳某国有大型企业驻地再次发放。
三、拖欠农民工工资的法理分析
从本案看出，尽管近年来，党中央、国务院在全国集中进行了对建设领域拖欠农民工工资问题的解决。但是，拖欠农民工工资现象依然存在，清欠形势不容乐观。从法理角度分析，原因如下：
(一)解决欠薪纠纷的仲裁程序较为繁琐、期限较长，成本较高。我国《劳动法》和《劳动合同法》规定，劳动争议发生之后，应当在60天内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请，超过60天的，仲裁庭不予受理。但由于农民工大多是在施工企业允诺的年底付薪不能兑现、寻求行政干预无效之后，才走仲裁之路的，这样且不说时效问题往往过了期限，就是仲裁的方式是否为农民工所选择都是问题，在行政干预都无效的情况下，农民工在工资都没有保障的时候，拿什么来交仲裁费？很多劳动者不愿意选择这种途径。
（二）以户籍制度为基础的城乡“二元结构”是根本原因。2004年9月23日，国家发展和改革委员会等九部委联合下发《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》，要求各地区进一步清理和取消针对农民的歧视性规定。但二元社会保障结构强化了二元经济结构，对城乡一体化的方向倒行逆施。按照世界工业化的发展规律，工业化总是伴随着城市人口增加与农村人口减少的矛盾，而二元社会保障结构保持着农民工与城市人身份不平等特征，致使2.6亿农民工陷于边缘群体的境地。它不仅使得社会问题的解决出现此消彼长的状况，而且与城乡一体化的总目标相互抵触。
（三）施工单位不遵守法律，恶性竞争导致垫资施工。 一是施工单位不遵守《劳动法》和《劳动合同法》；二是恶性竞争导致垫资施工。三是工程层层转包。按照《建筑法》和《合同法》的有关规定，承包下工程后只允许一级分包，不允许多级分包。因为每分包一次，工程款就要被分减一次，这直接影响到建筑工程的质量问题。不少施工单位中标后，不是自己直接搞建设，而是层层转包，最后的包工头能得到的价款连支付材料费都不够，农民工工资更无从谈起。
（四）建设单位不履行合同约定，恶意拖欠工程款 。一是建设单位普遍存在前期投资不足现象。建设单位对施工单位提出了垫资施工和让利的要求，且不履行合同约定，长期拖欠工程款。有些地方政府为了突出政绩，搞所谓的形象工程，动辄投资几百万、上千万，本级财政无力支付，就利用政府信誉拖欠开发商工程款，这样以来，农民工成了最终受害者。二是建设单位恶意拖欠。由于缺乏必要的社会信用约束和失信惩戒机制，除了施工单位恶意的拖欠，建设单位的信用意识同样也不强。一些业主把拖欠工程款作为变相筹措资金的渠道，不讲信用、不守合同，甚至是恶意拖欠。
（五）行政执法部门执法力度不够。一是行政执法部门执法力度不够，致使拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到处罚，使得欠薪现象更为普遍和严重。二是行政执法部门执法手段不足，使执法效果大打折扣。劳动保障监察人员经常因无权查封企业财物、更无权扣人，而只能眼看着逃匿者拉走设备和财物。三是行政处理程序的时间过长。劳动部监察门接到欠薪投诉举报后，先向企业劝说、协商。协商不成的，在立案后1个月内发出限期整改责令书，责令企业15天内支付工资。到期如果企业不执行，再作出行政处理决定书。按规定，行政处理决定有3个月的复议期，到期企业既不申请复议又不执行的，农民工再向法院申请强制执行。四是监管方式滞后，执法力量薄弱。随着政府管理权的下放，用人单位在劳动用工方面享有了更大的自主权，但新的监管力度体制并未形成，造成基层管理失控，大量的私营企业和个体户在监管范围之外
（六）农民工整体文化水平低、自我保护和维权意识差。一方面，农民工整体文化水平低、掌握的专业职业技能少，使得驱利的企业有空子可钻。另一方面，农民工整体法律素质低、自我保护和维权意识差，是企业恶意拖欠工资的主要原因。