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摘 要：海洋对一个国家的政治、经济具有不可替代的作用。海洋环境的和谐有序的发展对我国具有重大意义，但是现今海洋环境执法的状况令人堪忧。海洋行政执法单行其道，对违法者惩罚微乎其微，刑事执法与海洋行政执法的合理衔接对中国海洋事业的合理发展具有深远的意义。
关键词：行政执法与刑事处罚的衔接 海洋环境执法 统一协调机构。
一、海洋执法的现状
中国是一个海洋大国，拥有6500多个岛屿，18000多公里的大陆海岸线，尽300万平方公里的管辖海域。在2008年中国海监依法开展近岸海域定期巡查和专项执法行动，共对26451个用海项目实施了54637次检查，发现违法行为2048起，作出行政处罚1241件，决定罚款总额15.4亿元，而在2007年，作出行政处罚1419件，罚款总额为1.58亿元，在2006年则分别为1587件，0.94亿元。
从以上数据总可以看出我国的海洋环境违法案件逐渐减少，而罚款总数增长速度惊人，07年为06年的2倍，到了08年则为07年的10倍，这说明我国海洋环境单件的违法行为破坏和危害程度越来越严重。正是因为随着海洋经济的发展（2009年全国海洋生产总值31964亿元），不法商人为了更多的利益对海洋环境的破坏愈加恶劣，行政处罚对违法行为的警示力度已经微乎其微，中国海洋环境的法律保障已经不是单单的行政处罚所能支撑的了，将情节严重的违法案件提交给司法机关才能更好的遏制破换海洋环境的违法行为发生。但是在我国几千件的海洋行政处罚案件中，竟然没有一件提交给司法机关进行处理，这使得我国海洋环境的保护面临更大困难。
因此，为了保护海洋环境、促进沿海地区社会经济与海岸带和海洋环境的协调发展，将行政处罚和刑事处罚并举、合理地衔接行政处罚和刑事处罚，刻不容缓。
二、行政处罚和刑事处罚不能衔接的原因。
（一）法律依据不明确
有关海洋环境行政处罚的法律依据可以从“《海洋保护法》91条规定：违反该法规定，对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。”可以看出，行政处罚和刑事处罚的衔接环节的依据是“对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的”，但是何谓“重大”何谓“严重”没有作出相应的规定，使执法人员对可能需要移送涉嫌犯罪的案件无从下手，以2007年的南方制碱海洋倾倒废物案为例：广东南方制碱有限公司从2003年至今，在未取得废弃物海洋倾倒许可证的情况下，每年与海通公司签订运输合同，由海通公司的“海通01”船将该公司生产的废弃物碱渣倾倒在黄茅岛海域。该公司平均两天向海洋倾倒1船碱渣，每船运载560吨，每年就向海洋倾倒碱渣约十万吨。尽管这是一起明知故犯的严重破坏海洋环境的违法行为，但南海总队却只能依照海洋环境保护法第七十三条的规定，对南方制碱公司处以19万元的罚款。从这个案例中我们可以看出由于国家没有制定相应的标准，不能将南方制碱的相关责任人绳之以法。i诸如此类法条不胜枚举：《海洋工程条例》第50条和第52条分别对围填海工程中使用非环境填充材料和海洋油气矿产资源勘探开发中违法排放从而造成海洋环境污染事故，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任。这些条文没有相关的解释或是立法跟进，使其成为一纸空文，没有很好的操作性。
从刑法角度看，我国《刑法》已经对环境犯罪用专节作出了规定，足见我国对环境保护的重视已经开始提高。从我国《刑法》中有关海洋环境的条文有338、339、340条，除去非法进境倾倒废物可以直接以用刑事处罚，其余的条文中对刑事处罚的适用都以“重大”为前提。从我国《刑法》中可以看出，这些环境犯罪都是以行政违法为前提的，而我国有关海洋环境的行政处罚和刑事处罚的衔接在行政法律方面没有确切的依据，在刑法方面和行政法一样也没有明确的依据，都是以“重大”一词带过。归纳、分析以上条款可以看出，我国海洋环保立法的有关规定是非常原则的。上述条款中所涉及的“重大事故”、“重大损失”、“严重后果”等一些模糊的、不具有现实操作性的犯罪构成量化标准，主观性强，缺乏切实明确的内容，使得执法者在实际办案中难以掌握，无法实现行政执法与刑事执法的有效衔接。ii
（二）执法力量不统一
我国政府的海上执法单位和部门主要有：中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和公安边防等5个部门，其中对我国海洋环境执法有关的部门有4个，依与环境执法相关程度排列如下iii：
1、环境保护总局：环境保护总局所属环境监察局负责拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策、法规和规章；负责调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件；负责环境保护行政稽查工作。
2、农业部渔业局（渔政渔港监督管理局）：负责渔业行业管理，行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权等。
3、国家海洋局及中国海监总队：国家海洋局所属中国海监总队依照法律对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法、违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。
4、交通部海事局：海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职。
从海洋环境的执法管理上看，我国是属于分散型的管理模式，虽然这种模式从表面上看并无不妥，国外也有诸如此类的管理模式，如美国有将近7个部门管理海洋环境事务，但是深入与美国对比，发现我国的管理模式缺陷严重。第一，我国没有统一的决策机构。第二，我国没有统一的执法机构。这使得我国海洋环境的管理机构像个没有头和尾巴的鱼，无法在大海上遨游一样。目前，海洋局的海监船，交通部的港监船，农业部的渔政船，海军的军舰及公安部的海巡大队等，这些执法力量分散在不同的部门，各自为战，难以发挥整体实力，而且由于没有统一的指挥或没有统一的指导文件，使得各个部门在碰到违法行为时，只想取得既得利益——罚款，不想更深入地去啃骨头——提交司法机关。 除此之外我国也没有专门针对海洋环境犯罪的司法机关，由于海洋环境破坏涉及到很多的海洋环境科学、海洋环境法学等比较边缘性的知识，使得各个地方性的检察机关对破坏海洋环境的犯罪无从下手。这也导致了海洋环境的行政处罚无法与刑事处罚相衔接的问题的出现。
（三）舆论监督难以到位，公众参与少
由于违法行为发生在海洋，远离大陆，使得国内媒体很难对海洋环境违法行为进行有效地监督，这也是我们经常能在电视上看到内陆环境行为的曝光，而很难看到媒体对海洋环境案件进行报道。不仅如此，由于信息匮乏，公众参与制度的不健全，沿海公民海洋保护意识及本身素质不高，也使得行政处罚与刑事处罚之间的断层更加隐蔽。
由于没有上述的诸多监督，谋求地方经济发展的地方政府，对开发商及相关项目负责人的破坏海洋环境的违法行为睁只眼闭只眼。使破坏海洋环境的案件在行政处罚上草草收场。
三、对海洋环境执法和刑事执法衔接的完善
（一）完善行政处罚和刑事处罚衔接的相关法律体系
在我国，行为符合犯罪构成是认定行为构成犯罪的唯一依据，在犯罪构成符合性之外，不存在独立的违法性和有责性的判断步骤。这就意味在海洋环境保护的执法过程中碰到违反海洋环境保护的案件可以先以我国刑法的标准进行判断，然后对不符合我国犯罪构成要件的进行行政处罚，但是从上文的分析中看出，我国的环境犯罪都是以行政违法为前提的，这就陷入了无限循环认定行政处罚、刑事处罚的过程中了。所以海洋环境行政执法与刑事执法合理衔接的首要任务是实现立法上的协调和衔接。但是因为海洋环境的行政执法和刑事处罚的衔接涉及到诸多法律，如：《行政处罚法》、《海洋环境法》、《刑法》等。专门制定一部法律或是通过修改《行政处罚法》《刑法》来规定海洋环境的行政执法和刑事处罚的衔接，不仅是一种立法资源的浪费，而且会造成我国法律体系的混论。笔者认为，在原有的法律上进行改良式一条不错的立法途径，借助最高人民法院和最高人名检察院的司法解释的权力，出台一部有关衔接的司法解释，确立行政违法与刑事违法的立案标准，这样可以帮助海洋执法部门在执法过程中准确认定有关犯罪，规范行政执法相对人的行为，保护海洋环境和谐有序的发展。
（二）建立统一协调机构，重组海洋执法力量
海洋环境保护非常强调整体性，不仅需要统一行政机构，而且还必须各部门之间的协调。由于我国的海洋环境执法采取分散制度，现实中产生了不少问题，如本文所讨论的衔接问题，而且因为各部门之间的利益难以调和，使环境问题难以得到解决。我国现行的海洋环境管理体制不仅制约着行政执法与刑事处罚的衔接，而且不能适应现代海洋事业的发展。
借鉴现有英美海洋管理体制，针对我国衔接的缺陷，笔者提出如下意见：
第一，提高海事局或同类行政机构的行政地位，或者另立一个协调海洋管理部门的机构，由中央管理。这样不仅解决我国海洋衔接问题，而且可以解决我国海洋环境管理各自为战的局面。
第二，建立一个诸如美国海洋警备队的执法机构，交由上述的统一协调机构管理，取消各部门的执法队伍。如此，可以统一我国海洋执法力量，避免分散执法，削减重复执法的浪费。执法队伍的统一，不仅能调高执法队伍在海洋环境保护的素质，而且可以避免当地政府因为经济发展只对海洋环境违法行为实施者处以行政处罚而不提交司法机关，促进行政执法与刑事处罚的衔接，。
除此之外，统一协调机构以及省、市、县各级机构也应积极加强与相关司法机关的联系，建立相应的工作机制，使行政执法机关与司法机关能够分别依照法律、司法解释的规定，各司其职。完成行政执法与刑事制裁有序过渡，使各个环节都有人依法把关。执法进入良性运转状态，海洋环境法律责任体系得到完善，是建立行政执法与刑事执法衔接机制的最大作用iv。
（三）建立海洋环境违法、执法信息公开制度
建立此制度可以借鉴国务院颁布的《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的相关规定。笔者认为这个制度公布的内容应该为：谁违法，如何违法，违法程度，管理机构如何执法，执法到何种程度（如行政罚款，提交司法机关等）。除此之外对违法者的信息应该进行强制公布。这样可以使公众更多地了解违法者的信息，使违法者得到应有的社会谴责，也加强了对执法机构的社会监督。
四、结语
随着我国海洋事业的蒸蒸日上，海洋环境保护不应该像内陆环境一样走先发展后治理的老路，中国作为一个海洋大国，海洋环境应该得到足够的重视，但是海洋不想陆地有众多的公民关心，就现在的中国来时，海洋环境的维护主要还是靠政府从多层面上进行综合协调管理，海洋环境的行政执法与刑事处罚的衔接，虽然在整个海洋保护工程中只是小小的一个环节，也不能从源头上对海洋污染进行遏制，但是对于震慑违法者，挽救已经被污染的海洋环境，保护海洋事业正常有序的发展具有不可替代的作用，笔者真心希望我国海洋环境能够进入一个健康良性的发展模式中。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
参考文献：
[1]蔡沿红.上千海洋违法案无一受刑事处罚[N].法制日报，2007-09-11.
[2]张宝霞.国际海洋环境法律制度与中国——以国际合作和建构国内法律制度为例[D].青岛：中国海洋大学，2008年.
[3]宋霞.完善我国海洋环境法律责任体系的几点思考[J].海洋开发与管理，2008年05期：51-53.
[4]何忠龙，李云芝.组建我国海岸警卫队的必要性研究.装备指挥技术学院学报[J]，2006年第2期：10-13.
关键词：行政执法与刑事处罚的衔接 海洋环境执法 统一协调机构。
一、海洋执法的现状
中国是一个海洋大国，拥有6500多个岛屿，18000多公里的大陆海岸线，尽300万平方公里的管辖海域。在2008年中国海监依法开展近岸海域定期巡查和专项执法行动，共对26451个用海项目实施了54637次检查，发现违法行为2048起，作出行政处罚1241件，决定罚款总额15.4亿元，而在2007年，作出行政处罚1419件，罚款总额为1.58亿元，在2006年则分别为1587件，0.94亿元。
从以上数据总可以看出我国的海洋环境违法案件逐渐减少，而罚款总数增长速度惊人，07年为06年的2倍，到了08年则为07年的10倍，这说明我国海洋环境单件的违法行为破坏和危害程度越来越严重。正是因为随着海洋经济的发展（2009年全国海洋生产总值31964亿元），不法商人为了更多的利益对海洋环境的破坏愈加恶劣，行政处罚对违法行为的警示力度已经微乎其微，中国海洋环境的法律保障已经不是单单的行政处罚所能支撑的了，将情节严重的违法案件提交给司法机关才能更好的遏制破换海洋环境的违法行为发生。但是在我国几千件的海洋行政处罚案件中，竟然没有一件提交给司法机关进行处理，这使得我国海洋环境的保护面临更大困难。
因此，为了保护海洋环境、促进沿海地区社会经济与海岸带和海洋环境的协调发展，将行政处罚和刑事处罚并举、合理地衔接行政处罚和刑事处罚，刻不容缓。
二、行政处罚和刑事处罚不能衔接的原因。
（一）法律依据不明确
有关海洋环境行政处罚的法律依据可以从“《海洋保护法》91条规定：违反该法规定，对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。”可以看出，行政处罚和刑事处罚的衔接环节的依据是“对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的”，但是何谓“重大”何谓“严重”没有作出相应的规定，使执法人员对可能需要移送涉嫌犯罪的案件无从下手，以2007年的南方制碱海洋倾倒废物案为例：广东南方制碱有限公司从2003年至今，在未取得废弃物海洋倾倒许可证的情况下，每年与海通公司签订运输合同，由海通公司的“海通01”船将该公司生产的废弃物碱渣倾倒在黄茅岛海域。该公司平均两天向海洋倾倒1船碱渣，每船运载560吨，每年就向海洋倾倒碱渣约十万吨。尽管这是一起明知故犯的严重破坏海洋环境的违法行为，但南海总队却只能依照海洋环境保护法第七十三条的规定，对南方制碱公司处以19万元的罚款。从这个案例中我们可以看出由于国家没有制定相应的标准，不能将南方制碱的相关责任人绳之以法。i诸如此类法条不胜枚举：《海洋工程条例》第50条和第52条分别对围填海工程中使用非环境填充材料和海洋油气矿产资源勘探开发中违法排放从而造成海洋环境污染事故，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任。这些条文没有相关的解释或是立法跟进，使其成为一纸空文，没有很好的操作性。
从刑法角度看，我国《刑法》已经对环境犯罪用专节作出了规定，足见我国对环境保护的重视已经开始提高。从我国《刑法》中有关海洋环境的条文有338、339、340条，除去非法进境倾倒废物可以直接以用刑事处罚，其余的条文中对刑事处罚的适用都以“重大”为前提。从我国《刑法》中可以看出，这些环境犯罪都是以行政违法为前提的，而我国有关海洋环境的行政处罚和刑事处罚的衔接在行政法律方面没有确切的依据，在刑法方面和行政法一样也没有明确的依据，都是以“重大”一词带过。归纳、分析以上条款可以看出，我国海洋环保立法的有关规定是非常原则的。上述条款中所涉及的“重大事故”、“重大损失”、“严重后果”等一些模糊的、不具有现实操作性的犯罪构成量化标准，主观性强，缺乏切实明确的内容，使得执法者在实际办案中难以掌握，无法实现行政执法与刑事执法的有效衔接。ii
（二）执法力量不统一
我国政府的海上执法单位和部门主要有：中国海事、中国海监、渔政渔港监督、环保总局和公安边防等5个部门，其中对我国海洋环境执法有关的部门有4个，依与环境执法相关程度排列如下iii：
1、环境保护总局：环境保护总局所属环境监察局负责拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策、法规和规章；负责调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件；负责环境保护行政稽查工作。
2、农业部渔业局（渔政渔港监督管理局）：负责渔业行业管理，行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权等。
3、国家海洋局及中国海监总队：国家海洋局所属中国海监总队依照法律对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法、违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。
4、交通部海事局：海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职。
从海洋环境的执法管理上看，我国是属于分散型的管理模式，虽然这种模式从表面上看并无不妥，国外也有诸如此类的管理模式，如美国有将近7个部门管理海洋环境事务，但是深入与美国对比，发现我国的管理模式缺陷严重。第一，我国没有统一的决策机构。第二，我国没有统一的执法机构。这使得我国海洋环境的管理机构像个没有头和尾巴的鱼，无法在大海上遨游一样。目前，海洋局的海监船，交通部的港监船，农业部的渔政船，海军的军舰及公安部的海巡大队等，这些执法力量分散在不同的部门，各自为战，难以发挥整体实力，而且由于没有统一的指挥或没有统一的指导文件，使得各个部门在碰到违法行为时，只想取得既得利益——罚款，不想更深入地去啃骨头——提交司法机关。 除此之外我国也没有专门针对海洋环境犯罪的司法机关，由于海洋环境破坏涉及到很多的海洋环境科学、海洋环境法学等比较边缘性的知识，使得各个地方性的检察机关对破坏海洋环境的犯罪无从下手。这也导致了海洋环境的行政处罚无法与刑事处罚相衔接的问题的出现。
（三）舆论监督难以到位，公众参与少
由于违法行为发生在海洋，远离大陆，使得国内媒体很难对海洋环境违法行为进行有效地监督，这也是我们经常能在电视上看到内陆环境行为的曝光，而很难看到媒体对海洋环境案件进行报道。不仅如此，由于信息匮乏，公众参与制度的不健全，沿海公民海洋保护意识及本身素质不高，也使得行政处罚与刑事处罚之间的断层更加隐蔽。
由于没有上述的诸多监督，谋求地方经济发展的地方政府，对开发商及相关项目负责人的破坏海洋环境的违法行为睁只眼闭只眼。使破坏海洋环境的案件在行政处罚上草草收场。
三、对海洋环境执法和刑事执法衔接的完善
（一）完善行政处罚和刑事处罚衔接的相关法律体系
在我国，行为符合犯罪构成是认定行为构成犯罪的唯一依据，在犯罪构成符合性之外，不存在独立的违法性和有责性的判断步骤。这就意味在海洋环境保护的执法过程中碰到违反海洋环境保护的案件可以先以我国刑法的标准进行判断，然后对不符合我国犯罪构成要件的进行行政处罚，但是从上文的分析中看出，我国的环境犯罪都是以行政违法为前提的，这就陷入了无限循环认定行政处罚、刑事处罚的过程中了。所以海洋环境行政执法与刑事执法合理衔接的首要任务是实现立法上的协调和衔接。但是因为海洋环境的行政执法和刑事处罚的衔接涉及到诸多法律，如：《行政处罚法》、《海洋环境法》、《刑法》等。专门制定一部法律或是通过修改《行政处罚法》《刑法》来规定海洋环境的行政执法和刑事处罚的衔接，不仅是一种立法资源的浪费，而且会造成我国法律体系的混论。笔者认为，在原有的法律上进行改良式一条不错的立法途径，借助最高人民法院和最高人名检察院的司法解释的权力，出台一部有关衔接的司法解释，确立行政违法与刑事违法的立案标准，这样可以帮助海洋执法部门在执法过程中准确认定有关犯罪，规范行政执法相对人的行为，保护海洋环境和谐有序的发展。
（二）建立统一协调机构，重组海洋执法力量
海洋环境保护非常强调整体性，不仅需要统一行政机构，而且还必须各部门之间的协调。由于我国的海洋环境执法采取分散制度，现实中产生了不少问题，如本文所讨论的衔接问题，而且因为各部门之间的利益难以调和，使环境问题难以得到解决。我国现行的海洋环境管理体制不仅制约着行政执法与刑事处罚的衔接，而且不能适应现代海洋事业的发展。
借鉴现有英美海洋管理体制，针对我国衔接的缺陷，笔者提出如下意见：
第一，提高海事局或同类行政机构的行政地位，或者另立一个协调海洋管理部门的机构，由中央管理。这样不仅解决我国海洋衔接问题，而且可以解决我国海洋环境管理各自为战的局面。
第二，建立一个诸如美国海洋警备队的执法机构，交由上述的统一协调机构管理，取消各部门的执法队伍。如此，可以统一我国海洋执法力量，避免分散执法，削减重复执法的浪费。执法队伍的统一，不仅能调高执法队伍在海洋环境保护的素质，而且可以避免当地政府因为经济发展只对海洋环境违法行为实施者处以行政处罚而不提交司法机关，促进行政执法与刑事处罚的衔接，。
除此之外，统一协调机构以及省、市、县各级机构也应积极加强与相关司法机关的联系，建立相应的工作机制，使行政执法机关与司法机关能够分别依照法律、司法解释的规定，各司其职。完成行政执法与刑事制裁有序过渡，使各个环节都有人依法把关。执法进入良性运转状态，海洋环境法律责任体系得到完善，是建立行政执法与刑事执法衔接机制的最大作用iv。
（三）建立海洋环境违法、执法信息公开制度
建立此制度可以借鉴国务院颁布的《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法（试行）》的相关规定。笔者认为这个制度公布的内容应该为：谁违法，如何违法，违法程度，管理机构如何执法，执法到何种程度（如行政罚款，提交司法机关等）。除此之外对违法者的信息应该进行强制公布。这样可以使公众更多地了解违法者的信息，使违法者得到应有的社会谴责，也加强了对执法机构的社会监督。
四、结语
随着我国海洋事业的蒸蒸日上，海洋环境保护不应该像内陆环境一样走先发展后治理的老路，中国作为一个海洋大国，海洋环境应该得到足够的重视，但是海洋不想陆地有众多的公民关心，就现在的中国来时，海洋环境的维护主要还是靠政府从多层面上进行综合协调管理，海洋环境的行政执法与刑事处罚的衔接，虽然在整个海洋保护工程中只是小小的一个环节，也不能从源头上对海洋污染进行遏制，但是对于震慑违法者，挽救已经被污染的海洋环境，保护海洋事业正常有序的发展具有不可替代的作用，笔者真心希望我国海洋环境能够进入一个健康良性的发展模式中。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
参考文献：
[1]蔡沿红.上千海洋违法案无一受刑事处罚[N].法制日报，2007-09-11.
[2]张宝霞.国际海洋环境法律制度与中国——以国际合作和建构国内法律制度为例[D].青岛：中国海洋大学，2008年.
[3]宋霞.完善我国海洋环境法律责任体系的几点思考[J].海洋开发与管理，2008年05期：51-53.
[4]何忠龙，李云芝.组建我国海岸警卫队的必要性研究.装备指挥技术学院学报[J]，2006年第2期：10-13.