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摘 要 作为法律监督机关，检察机关要监督别人，首先自己必须经得起监督，要通过不断加强外部监督来提高自身法律监督能力。而人民监督员制度无疑是最被推崇的外部监督制度，本文就对完善该制度提出一些自己的见解。
关键词 人民监督员 监督制度 法律监督
作者简介：李锦阳，北京市房山区人民检察院法律政策研究室副主任，检察员；王德宏，北京市房山区人民检察院机关服务中心干部。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-056-02
所谓法律监督，是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序，对立法、司法和执法活动的合法性进行的监督。我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这个规定，以根本大法的形式确认了检察机关作为国家的法律监督机关的宪法地位，赋予检察机关法律监督权。随着改革开放的深入和依法治国的推进，法律监督越来越受到全社会的关注，人大代表、人民群众和社会各界对法律监督的期望越来越高。因此，加强法律监督能力建设，是检察机关正确履行宪法和法律赋予的各项职责，维护法律统一正确实施的必然要求，也是加强党的执政能力建设在检察机关的具体体现。
作为法律监督机关，检察机关要监督别人，首先自己必须经得起监督，要通过不断加强外部监督来提高自身法律监督能力。从2003年8月开始，一项与检察事业息息相关的新制度——“人民监督员制度”逐步试行，渐渐步入人们的视野。所谓人民监督员制度，是指按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关的部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。根据《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员监督的主要内容有三项：一是对检察机关拟作撤案、不起诉处理以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进行监督；二是发现检察机关办理职务犯罪案件中有应当立案而不立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等情况，有权提出纠正意见；三是可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的其他执法检查活动，发现有违法情况的，可以提出建议和意见；接受人民群众对检察人员的投诉，转交检举、控告。试行人民监督员制度，就是通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众的监督之下，在保证检察机关依法独立行使检察权、不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节。
在我国现行的检察制度中，人民监督员制度是检察机关内部监督之外的一种制约机制。虽然，加强内部监督是促进公正执法、防止司法腐败的一项重要措施，但是它也有自身的局限性，主要表現在：一是对于检察机关具有一定领导职务的人，内部监督有时显得苍白无力；二是监督内容、范围、深度有限；三是现行的内部监督往往轻信内部解释，结果只能解决一些表面问题。在内部监督疲软乏力的情况下，将检察机关和全体人员的执法活动置于全社会的监督之下，增强监督的公开性，是一项行之有效、十分重要的监督措施。监督是一个否定之否定的发展过程，合理怀疑是监督权运作的主观动因。人民监督员的监督与检察机关内部监督的最大区别就在于以不信任为思维定势，是对现行内部监督的再监督，这对促进检察机关公正执法，限制权利滥用有着不可替代的积极作用。
最高人民检察院贾春旺检察长提出：“依法打击职务犯罪，促进廉政能力的建设”是检察机关法律监督能力的一项重要内容。但是不可否认当前检察机关在打击职务犯罪方面还存在一些问题和缺陷，比如有的地方不敢监督、不愿监督、不会监督；有的地方查办职务犯罪工作突破案件能力不强；另外，少数人违规违法办案，甚至贪赃枉法，在社会上造成了恶劣的影响。而人民监督员制度在这方面为检察机关创设了一道外部监督屏障，使人民群众通过人民监督员直接参与到检察机关办理的职务犯罪案件中，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，增强了办理此类案件的透明度，从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生，提高了执法水平，保证了办案质量。因而检察机关试行人民监督员制度，自觉引入人民的监督，加强打击职务犯罪的能力，无疑是增强其法律监督能力的一条重要途径。
根据2004年最高人民检察院工作报告，当时全国各省级检察院、349个地市级检察院和2407个县级检察院开展了人民监督员制度试点，已有18962名人民监督员在各地走马上任。对相关案件，由人民监督员进行独立评议，提出监督意见的，共结案3341件，其中不同意检察机关拟定原意见的152件，检察机关采纳70件。经过十年发展，人民监督员制度的试行已由点点星火发展成燎原之势，人民监督员对检察机关的监督作用在司法实践中日益显露。这也更增强了我们通过深化这一制度加强自身法律监督能力建设的信心。
加强法律监督能力建设是一个长期系统的工程，而人民监督员制度目前还处于试行阶段，不可避免地存在各种问题和不足。为了不断完善这一制度，充分发挥它对促进检察机关公正执法、提高法律监督能力的作用，作为基层检察院，在今后的工作中需要做好以下几点：
第一，要从思想上提高认识。原最高检检察长贾春旺认为树立“立检为公、执法为民”的执法观是加强法律监督能力建设的根本，因此全体检察干警要从思想上明确“为谁执法、为谁服务”的问题。我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民是权力的源泉，也是对权力进行监督的重要主体，因此检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应当异化为检察权的垄断者，检察权的行使必须接受人民的监督，作为检察干警，我们要牢固树立“监督者更要受监督”的观念，正确认识与人民监督员的关系，既要克服将二者视为对立关系的偏见，又要克服将二者认为是配合关系的偏见，从而增强接受监督的自觉性和积极性。 第二，要严格执行最高检关于实行人民监督员制度的试行规定和相关的实施办法，不规避监督或者随意变更监督范围和程序。要在积极保障人民监督员依法、独立、公正地行使监督权的同时，不断拓宽接受监督的途径，比如可以组织人民监督员对监督意见的执行情况进行跟踪监督；或者开展由人民监督员参加的专项检查活动制度，此外还可以组织人民监督员观摩自侦案件的庭审，提供起诉书、观摩评议提纲、公诉人庭审表现考评表和个案监督反馈表，请人民监督员对公诉机关的指控质量和公诉人的支持公诉水平进行综合考评。通过各项配套制度真正使人民监督员制度成为检察机关的有效外部监督机制，保证接受人民的监督不打折扣。
第三，做好人民监督员的选任工作。监督同样应遵循职业化与民主化兼顾的原则，是否可以参照人大常委会与人大代表的关系设置，将人民监督员划分为常务监督员和一般监督员，即同级人大代表均具备一般监督员资格，再按照最高检关于人民监督员资格的规定，从一般监督员中选拔相对熟悉法律专业和履行代表监督职责绩效显著者为常务监督员。具体的个案监督，可由三名以上的常务监督员和若干名随机指定的一般监督员组成人民监督员会议；案情或者程序简单的，可以由仅一名常务监督员主持、若干名一般监督员参与。
第四，做好服務监督的工作。检察机关尤其是试点单位的人民监督员办公室应积极扮演业务培训引导者的角色，坚持做到“三给三不给”：一给日常学法工具，为每位人民监督员订阅《检察日报》和相关法律工具书；二给便捷交流工具，为每位人民监督员开通专用的电子信箱，定期寄发检察信息、职务犯罪案例、相关的最新法律、法规、司法解释，接收反馈意见、建议，方便日常交流；三给监督对比工具，可以提供建院以来所有直接受理侦查案件的生效判决书、不起诉决定书，作为人民监督员把握个案监督尺度和要点的参照。同时做到：一不给预期结果的暗示，鼓励人民监督员对人民负责、对法律负责，维护公平和正义；二不给针对具体案件的个人意见，防止因办事机构的过细准备形成先入为主的思维定势；三不给外界干扰人民监督员的机会，可以实行当日通知当日评议，用充分的法律技术服务和深入的质询讨论弥补临时召集的准备不足，保障监督的中立、独立。
第五，要认真做好调研工作。人民监督员制度在中国法制史里既没有本土资源，又没有泊来和移植，因此，在试行过程中，检察机关要随时总结经验与不足，对试点中出现的突出问题要进行专题研究，写出有分析、有措施的调研报告，为推进试点工作的深入开展提供参考。
人民监督员制度是我国司法体制改革的一项重要举措，相信它的成熟与完善必将顺应检察机关建设和发展的客观规律，必将大力推进法律监督能力的提高，实现“客观、公正”的监督效果。
关键词 人民监督员 监督制度 法律监督
作者简介：李锦阳，北京市房山区人民检察院法律政策研究室副主任，检察员；王德宏，北京市房山区人民检察院机关服务中心干部。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-056-02
所谓法律监督，是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序，对立法、司法和执法活动的合法性进行的监督。我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这个规定，以根本大法的形式确认了检察机关作为国家的法律监督机关的宪法地位，赋予检察机关法律监督权。随着改革开放的深入和依法治国的推进，法律监督越来越受到全社会的关注，人大代表、人民群众和社会各界对法律监督的期望越来越高。因此，加强法律监督能力建设，是检察机关正确履行宪法和法律赋予的各项职责，维护法律统一正确实施的必然要求，也是加强党的执政能力建设在检察机关的具体体现。
作为法律监督机关，检察机关要监督别人，首先自己必须经得起监督，要通过不断加强外部监督来提高自身法律监督能力。从2003年8月开始，一项与检察事业息息相关的新制度——“人民监督员制度”逐步试行，渐渐步入人们的视野。所谓人民监督员制度，是指按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关的部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。根据《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员监督的主要内容有三项：一是对检察机关拟作撤案、不起诉处理以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进行监督；二是发现检察机关办理职务犯罪案件中有应当立案而不立案，超期羁押，违法搜查、扣押、冻结，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等情况，有权提出纠正意见；三是可以应邀参加检察机关直接受理侦查案件的其他执法检查活动，发现有违法情况的，可以提出建议和意见；接受人民群众对检察人员的投诉，转交检举、控告。试行人民监督员制度，就是通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众的监督之下，在保证检察机关依法独立行使检察权、不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节。
在我国现行的检察制度中，人民监督员制度是检察机关内部监督之外的一种制约机制。虽然，加强内部监督是促进公正执法、防止司法腐败的一项重要措施，但是它也有自身的局限性，主要表現在：一是对于检察机关具有一定领导职务的人，内部监督有时显得苍白无力；二是监督内容、范围、深度有限；三是现行的内部监督往往轻信内部解释，结果只能解决一些表面问题。在内部监督疲软乏力的情况下，将检察机关和全体人员的执法活动置于全社会的监督之下，增强监督的公开性，是一项行之有效、十分重要的监督措施。监督是一个否定之否定的发展过程，合理怀疑是监督权运作的主观动因。人民监督员的监督与检察机关内部监督的最大区别就在于以不信任为思维定势，是对现行内部监督的再监督，这对促进检察机关公正执法，限制权利滥用有着不可替代的积极作用。
最高人民检察院贾春旺检察长提出：“依法打击职务犯罪，促进廉政能力的建设”是检察机关法律监督能力的一项重要内容。但是不可否认当前检察机关在打击职务犯罪方面还存在一些问题和缺陷，比如有的地方不敢监督、不愿监督、不会监督；有的地方查办职务犯罪工作突破案件能力不强；另外，少数人违规违法办案，甚至贪赃枉法，在社会上造成了恶劣的影响。而人民监督员制度在这方面为检察机关创设了一道外部监督屏障，使人民群众通过人民监督员直接参与到检察机关办理的职务犯罪案件中，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，增强了办理此类案件的透明度，从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生，提高了执法水平，保证了办案质量。因而检察机关试行人民监督员制度，自觉引入人民的监督，加强打击职务犯罪的能力，无疑是增强其法律监督能力的一条重要途径。
根据2004年最高人民检察院工作报告，当时全国各省级检察院、349个地市级检察院和2407个县级检察院开展了人民监督员制度试点，已有18962名人民监督员在各地走马上任。对相关案件，由人民监督员进行独立评议，提出监督意见的，共结案3341件，其中不同意检察机关拟定原意见的152件，检察机关采纳70件。经过十年发展，人民监督员制度的试行已由点点星火发展成燎原之势，人民监督员对检察机关的监督作用在司法实践中日益显露。这也更增强了我们通过深化这一制度加强自身法律监督能力建设的信心。
加强法律监督能力建设是一个长期系统的工程，而人民监督员制度目前还处于试行阶段，不可避免地存在各种问题和不足。为了不断完善这一制度，充分发挥它对促进检察机关公正执法、提高法律监督能力的作用，作为基层检察院，在今后的工作中需要做好以下几点：
第一，要从思想上提高认识。原最高检检察长贾春旺认为树立“立检为公、执法为民”的执法观是加强法律监督能力建设的根本，因此全体检察干警要从思想上明确“为谁执法、为谁服务”的问题。我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民是权力的源泉，也是对权力进行监督的重要主体，因此检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应当异化为检察权的垄断者，检察权的行使必须接受人民的监督，作为检察干警，我们要牢固树立“监督者更要受监督”的观念，正确认识与人民监督员的关系，既要克服将二者视为对立关系的偏见，又要克服将二者认为是配合关系的偏见，从而增强接受监督的自觉性和积极性。 第二，要严格执行最高检关于实行人民监督员制度的试行规定和相关的实施办法，不规避监督或者随意变更监督范围和程序。要在积极保障人民监督员依法、独立、公正地行使监督权的同时，不断拓宽接受监督的途径，比如可以组织人民监督员对监督意见的执行情况进行跟踪监督；或者开展由人民监督员参加的专项检查活动制度，此外还可以组织人民监督员观摩自侦案件的庭审，提供起诉书、观摩评议提纲、公诉人庭审表现考评表和个案监督反馈表，请人民监督员对公诉机关的指控质量和公诉人的支持公诉水平进行综合考评。通过各项配套制度真正使人民监督员制度成为检察机关的有效外部监督机制，保证接受人民的监督不打折扣。
第三，做好人民监督员的选任工作。监督同样应遵循职业化与民主化兼顾的原则，是否可以参照人大常委会与人大代表的关系设置，将人民监督员划分为常务监督员和一般监督员，即同级人大代表均具备一般监督员资格，再按照最高检关于人民监督员资格的规定，从一般监督员中选拔相对熟悉法律专业和履行代表监督职责绩效显著者为常务监督员。具体的个案监督，可由三名以上的常务监督员和若干名随机指定的一般监督员组成人民监督员会议；案情或者程序简单的，可以由仅一名常务监督员主持、若干名一般监督员参与。
第四，做好服務监督的工作。检察机关尤其是试点单位的人民监督员办公室应积极扮演业务培训引导者的角色，坚持做到“三给三不给”：一给日常学法工具，为每位人民监督员订阅《检察日报》和相关法律工具书；二给便捷交流工具，为每位人民监督员开通专用的电子信箱，定期寄发检察信息、职务犯罪案例、相关的最新法律、法规、司法解释，接收反馈意见、建议，方便日常交流；三给监督对比工具，可以提供建院以来所有直接受理侦查案件的生效判决书、不起诉决定书，作为人民监督员把握个案监督尺度和要点的参照。同时做到：一不给预期结果的暗示，鼓励人民监督员对人民负责、对法律负责，维护公平和正义；二不给针对具体案件的个人意见，防止因办事机构的过细准备形成先入为主的思维定势；三不给外界干扰人民监督员的机会，可以实行当日通知当日评议，用充分的法律技术服务和深入的质询讨论弥补临时召集的准备不足，保障监督的中立、独立。
第五，要认真做好调研工作。人民监督员制度在中国法制史里既没有本土资源，又没有泊来和移植，因此，在试行过程中，检察机关要随时总结经验与不足，对试点中出现的突出问题要进行专题研究，写出有分析、有措施的调研报告，为推进试点工作的深入开展提供参考。
人民监督员制度是我国司法体制改革的一项重要举措，相信它的成熟与完善必将顺应检察机关建设和发展的客观规律，必将大力推进法律监督能力的提高，实现“客观、公正”的监督效果。