论文部分内容阅读
摘 要 我国正处于经济与社会转型的关键时期，各项事业正稳步前进，然而各类公共危机事件频繁发生。本文以湖南镉超标米事件为例，分析了非政府组织在镉超标米事件中起到的预警、协作与监管作用，并由此分析了非政府组织在参与公共危机管理中的制约因素，在此基础上，提出有效发挥非政府组织参与公共危机管理作用的建议。
关键词 非政府组织 公共危机管理 作用
基金项目：本文为湖南省社科基金课题“非政府组织参与社会管理的法制创新研究”（项目编号：11YBB189）的阶段性研究成果。
作者简介：谢庆，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士研究生，主要从事公共管理研究；陈运雄，湖南农业大学公共管理与法学学院博士研究生，教授，硕士生导师，主要从事法学与公共管理研究。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-166-02
一、问题的提出
公共危机管理是指对公共危机事件进行管理，在公共危机事件产生及发展的过程中采取相对应的措施以降低或消除危机产生的危害。公共危机事件存在不确定性，易突发、具有一定的破坏性，同时也受到广泛的舆论关注，对公众的生活、社会的生产造成了一定的影响。
《南方日报》在2013年初发表一篇名为“湖南万吨镉超标大米流向广东餐桌”的报道，称深圳粮食集团从湖南省采购上万吨大米后，经深圳质监部门检测称大米镉含量超标，但广州市食药监局竟表示暂时不方便公布具体名单。此次镉超标事件属于公共危机事件中突发公共卫生事件，作为公共危机管理的责任者与主导者，广州食药监局未能在第一时间公布有关信息，负责人“暂时不方便公布名单”不仅引起了媒体的质疑，也引发了公众的舆论恐慌，使广州食药监局成为众矢之的。而非政府组织，作为政府部门处理危机事件的“好帮手”，突发事件到来的“预警器”，疏导社会不良情绪的“减压阀”，更容易得到公众的支持与配合。因此，研究NGO参与公共危机管理的作用具有重大的现实意义。
二、非政府组织参与公共危机管理的主要作用
（一）预警作用
非政府组织（以下简称NGO）的预警作用主要体现在应急信息中，正确对待和处理危机信息是危机管理的关键环节。掌握危机信息越完善越有利于应急，但是由于危机信息具突发性、模糊性、重要性和关联性等一系列特征，应急管理人员在捕捉危机征兆的早期难以做出准确判断，甚至可能延误最佳反应时机。而NGO一般层级单纯，官僚作风少，办事效率高，专业性的志愿性组织拥有知识和技能优势，对危机信号识别能力更强，在对待危机信息时能有效真实地传递信号。因此，NGO的中介地位使其成为“桥梁”连接政府和公众，能在有效的时间内迅速、便捷地发现公共危机事件的根源和苗头，并对整个社会进行呼吁，强调对公共危机事件的关注与重视。
（二）协助作用
NGO在专业性与运作机制上有着政府所不具备的优势，在发生公共危机事件后，政府可通过NGO开展一些工作并且提供服务，政府向社会放权，将自己的公共责任分摊给NGO，合理利用民间资源，提供更加优良的公共物品。对政府的协助。NGO “绿色和平”通过对湖南衡阳市衡东工业园实地调查，分析结果表示当地大米镉含量超标的主要原因是当地有色金属行业，由此，“绿色和平”呼吁政府对已经查出中重度污染的土地实行禁止耕种的政策并且公开有关信息。对消费者的协助。相关的专业性非政府组织及权威学者通过理性判断，在媒体中进行专业分析，介绍相关基本知识，提高公众识别技能，进一步帮助消费者维护自身权益。
（三）监管作用
对于政府的监督。主要体现在事件信息披露的时间、方式及内容上的监督。大米镉超标事件中，最初是由新闻媒体曝光，媒体记者采访广州市食品药品监督管理局，有关负责人表示，“目前暂不公布镉超标的大米究竟来自哪些餐饮企业”。而NGO能在掌握第一事实情况下，快速向政府反映情况，督促政府进行信息公開，并在政府发布信息中对迟报、瞒报、谎报、漏报等情形进行监督。对于企业的监督。一些经营者为了降低成本扩大市场，利用消费者处于信息不对称的弱势一方，生产产品不合格。NGO可以在政府机构的支持下，改变信息不对称的格局，通过行业协会以及媒体舆论对企业进行监督，更好地约束企业的行为。
三、公共危机管理中制约非政府组织作用发挥的主要因素
（一）制度与管理方面的局限
经费问题。目前限制NGO发展的重要方面是资金不足，其资金来源大部分是依靠政府的财政拨款与补贴，而且NGO在筹款方面受到相当大的限制。如有关规定硬性要求必须是在政府相关机构注册登记合法的募捐主体，其他一些未在政府或相关机构进行注册及其他非公募基金会基金都被排除在募款范围之外。
管理体制问题。我国正处于社会转型的初始阶段，NGO形成了分类登记，双重管理的管理模式。这种模式造成我国NGO的行政化、机关化现象严重，使NGO在公共危机事件管理过程中活力和动力不足。许多NGO在行动时的管理主体并不是本组织，而是依靠政府或者相关部门的指导，而这种管理模式在一定程度上影响了NGO在处理此类事件时的自主性和灵活性。
（二） 自身能力的欠缺
NGO组织能力不足。在处理湖南大米镉超标这一事件的过程中，出现问题之后，相关媒体也做了一系列的报道，但是并没有起到实质作用，绿色和平组织在查明原因后也仅仅停留在呼吁政府做出实际措施的程度。而此归结于我国NGO自身组织管理能力、组织运行能力、资金筹措能力、公共事件处理能力，尤其是在本组织专业领域服务方面的能力与其他国家来说有较大的差距。
组织成员志愿性不足。在处理湖南大米镉超标的事件中，相关NGO组织在处理事件时的不主动，在事件发生时没有意识到属于自身的职责，相关的工作人员消极怠工，这些体现了组织成员的志愿性不足。 组织活动公益性不足。公益性是NGO从事活动的重要前提，而一些NGO公益性特征逐步淡化，转向市场化与商业化经营，背离NGO的宗旨意识，盲目地去追求个人或本组织利益的最大化。
（三）NGO与政府的合作程度不够
政府对NGO的信任程度较低。政府与NGO两者合作缺乏信任必然导致政府授权的失败。由于我国大多数NGO在法律上尚未取得合法身份，因此要取得社会公众足够的支持和信赖也存在难度，在公共危机事件发生时，没有得到官方认定的NGO，公众对NGO认定大米时往往持观望态度，因此，政府对NGO的信任程度降低导致NGO的社会公信度降低。
政府与NGO合作模式缺乏创新。目前我国正处在社会变革时期，非常需要我国NGO来承担公共服务这一块的职能，但政府职能转变进程缓慢，有些政府部门担心购买公共服务造成自身权力和资源减少。加之，一些NGO发育不成熟与承接能力不足，政府不能很好地将职能转嫁出去。
四、公共危机管理中有效发挥非政府组织作用的对策
（一） 放宽政策与规范NGO管理
保证NGO合法性，扩宽NGO筹资渠道。目前我国现有的规范性法律文件仍不足以促进NGO的发展，有必要建立起完善的促进NGO发展的法律体系。可在充分借鉴有利于国外NGO发展的法律法规基础上，构建有关公共危机管理方面的具体法规，使在公共危机事件发生时，政府与NGO的行为有章可循、有法可依。同时，资金筹集方面，在政府资助型筹资的基础上不仅积极争取政府资助，更需发挥市场主导型筹资的能力，此外可以通过税收优惠等政策鼓勵社会各界向NGO捐款积极争取。
简化成立程序和强化监督管理。NGO可通过网络进行备案、注册、登记，以此获得社会活动的合法身份，依登记许可制度的要求，取得法人资格享受财政和税收等优惠，按规定获取许可证明。对NGO进行适度有效的监管，在强化司法监控的基础上，改变监管理念，改进监管模式，不仅对NGO的工作进行监督，对NGO开展的活动及组织运行的过程进行评估和控制。建立有效的社会监督机制，促使更多的社会公众、媒体与第三方机构参与监督，行政监管与社会监管“双管齐下”，为NGO的发展创造了更好的制度环境。
（二）提高组织自身能力建设
首先，在组织内部加强志愿精神的教育。志愿者作为NGO的主要组成人员，同时又是公共危机管理的主要人力资源，在出于自我价值实现或其他原因的基础上，不考虑物质报酬，通过个人能力、个人时间与个人精力的投入来承担起社会责任，推动社会福利事业的发展与进步。而在大多志愿者的构成中可以分析出超过一半比重的志愿者来自学生群体，其他职业的志愿者所占比例很低。因此，我们应加强宣传，积极倡导志愿精神，号召更多职业群体参与到志愿活动中。
其次，完善组织的培训机制。构建志愿者培训体系，丰富培训内容与培训方式，明确志愿者培训的理念和制度。加强志愿者培训运行机制，通过建立评估机制、激励机制等机制的方法来提升志愿者自身素质和能力。同时，需完善志愿者培训机制的宏观环境，即政府提供良好的政治环境，形成有助于培训机制循环有效的社会环境。在公共危机事件爆发时，志愿者便可以专业人员的身份迅速展开工作。
最后，提高自律能力，加强组织自律，增强NGO的公信度。自律能力的提升依靠对组织使命和责任的坚持，依靠科学的组织治理，依靠良好的组织建设。在制度上保证NGO的自律，在内部治理中优化组织结构，促进组织运行的真实性与透明化，通过对董事会及执行人员的监督来提升NGO的执行效率。
（三） 加强NGO与政府之间的互助合作
首先，政府要转化固有习惯性思维，充分认识到NGO在危机处理时的作用，明确危机管理中参与主体多元性。政府在合理合法的基础上，积极授予NGO相应权利，保障NGO的相应功能发挥，最大限度地使两者之间的关系优化。
其次，提倡政府购买NGO服务的合作模式。NGO承担部分由政府承担的职能，政府除给于财力支持之外，应给予服务的机会，使NGO能自立。在应对公共危机事件中需要大量的公共服务，政府可给予NGO足够的参与权与充分话语权，通过购买公共危机中的有关的公共服务以节省行政成本，帮助NGO提高社会公信力。
最后，NGO利用自身优势做好政府的帮手。NGO作为政府与社会其他部门信息沟通的桥梁，要做好信息传递工作，转变交流的技巧，形成良好的沟通氛围。同时，为更好地促进政府由划桨者向掌舵者转变，积极号召更多的志愿者参与到队伍当中，吸引各界优秀的志愿者参与到社会治理当中来，从而更好地协助政府的监督和管理。
参考文献：
[1]鲁湾.南方多地发现大米镉超标.科学养生.2013（9）.
[2]原军.从“大米镉超标事件”谈突发公共事件的应对.视听.2013（8）.
[3]林帅.非政府组织在公共危机管理中存在的问题与对策研究.山东大学.2011.
[4]张艳清.探析中国NGO在公共危机事件管理中存在的问题及其对策.经济与社会发展.2009（11）.
关键词 非政府组织 公共危机管理 作用
基金项目：本文为湖南省社科基金课题“非政府组织参与社会管理的法制创新研究”（项目编号：11YBB189）的阶段性研究成果。
作者简介：谢庆，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士研究生，主要从事公共管理研究；陈运雄，湖南农业大学公共管理与法学学院博士研究生，教授，硕士生导师，主要从事法学与公共管理研究。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-166-02
一、问题的提出
公共危机管理是指对公共危机事件进行管理，在公共危机事件产生及发展的过程中采取相对应的措施以降低或消除危机产生的危害。公共危机事件存在不确定性，易突发、具有一定的破坏性，同时也受到广泛的舆论关注，对公众的生活、社会的生产造成了一定的影响。
《南方日报》在2013年初发表一篇名为“湖南万吨镉超标大米流向广东餐桌”的报道，称深圳粮食集团从湖南省采购上万吨大米后，经深圳质监部门检测称大米镉含量超标，但广州市食药监局竟表示暂时不方便公布具体名单。此次镉超标事件属于公共危机事件中突发公共卫生事件，作为公共危机管理的责任者与主导者，广州食药监局未能在第一时间公布有关信息，负责人“暂时不方便公布名单”不仅引起了媒体的质疑，也引发了公众的舆论恐慌，使广州食药监局成为众矢之的。而非政府组织，作为政府部门处理危机事件的“好帮手”，突发事件到来的“预警器”，疏导社会不良情绪的“减压阀”，更容易得到公众的支持与配合。因此，研究NGO参与公共危机管理的作用具有重大的现实意义。
二、非政府组织参与公共危机管理的主要作用
（一）预警作用
非政府组织（以下简称NGO）的预警作用主要体现在应急信息中，正确对待和处理危机信息是危机管理的关键环节。掌握危机信息越完善越有利于应急，但是由于危机信息具突发性、模糊性、重要性和关联性等一系列特征，应急管理人员在捕捉危机征兆的早期难以做出准确判断，甚至可能延误最佳反应时机。而NGO一般层级单纯，官僚作风少，办事效率高，专业性的志愿性组织拥有知识和技能优势，对危机信号识别能力更强，在对待危机信息时能有效真实地传递信号。因此，NGO的中介地位使其成为“桥梁”连接政府和公众，能在有效的时间内迅速、便捷地发现公共危机事件的根源和苗头，并对整个社会进行呼吁，强调对公共危机事件的关注与重视。
（二）协助作用
NGO在专业性与运作机制上有着政府所不具备的优势，在发生公共危机事件后，政府可通过NGO开展一些工作并且提供服务，政府向社会放权，将自己的公共责任分摊给NGO，合理利用民间资源，提供更加优良的公共物品。对政府的协助。NGO “绿色和平”通过对湖南衡阳市衡东工业园实地调查，分析结果表示当地大米镉含量超标的主要原因是当地有色金属行业，由此，“绿色和平”呼吁政府对已经查出中重度污染的土地实行禁止耕种的政策并且公开有关信息。对消费者的协助。相关的专业性非政府组织及权威学者通过理性判断，在媒体中进行专业分析，介绍相关基本知识，提高公众识别技能，进一步帮助消费者维护自身权益。
（三）监管作用
对于政府的监督。主要体现在事件信息披露的时间、方式及内容上的监督。大米镉超标事件中，最初是由新闻媒体曝光，媒体记者采访广州市食品药品监督管理局，有关负责人表示，“目前暂不公布镉超标的大米究竟来自哪些餐饮企业”。而NGO能在掌握第一事实情况下，快速向政府反映情况，督促政府进行信息公開，并在政府发布信息中对迟报、瞒报、谎报、漏报等情形进行监督。对于企业的监督。一些经营者为了降低成本扩大市场，利用消费者处于信息不对称的弱势一方，生产产品不合格。NGO可以在政府机构的支持下，改变信息不对称的格局，通过行业协会以及媒体舆论对企业进行监督，更好地约束企业的行为。
三、公共危机管理中制约非政府组织作用发挥的主要因素
（一）制度与管理方面的局限
经费问题。目前限制NGO发展的重要方面是资金不足，其资金来源大部分是依靠政府的财政拨款与补贴，而且NGO在筹款方面受到相当大的限制。如有关规定硬性要求必须是在政府相关机构注册登记合法的募捐主体，其他一些未在政府或相关机构进行注册及其他非公募基金会基金都被排除在募款范围之外。
管理体制问题。我国正处于社会转型的初始阶段，NGO形成了分类登记，双重管理的管理模式。这种模式造成我国NGO的行政化、机关化现象严重，使NGO在公共危机事件管理过程中活力和动力不足。许多NGO在行动时的管理主体并不是本组织，而是依靠政府或者相关部门的指导，而这种管理模式在一定程度上影响了NGO在处理此类事件时的自主性和灵活性。
（二） 自身能力的欠缺
NGO组织能力不足。在处理湖南大米镉超标这一事件的过程中，出现问题之后，相关媒体也做了一系列的报道，但是并没有起到实质作用，绿色和平组织在查明原因后也仅仅停留在呼吁政府做出实际措施的程度。而此归结于我国NGO自身组织管理能力、组织运行能力、资金筹措能力、公共事件处理能力，尤其是在本组织专业领域服务方面的能力与其他国家来说有较大的差距。
组织成员志愿性不足。在处理湖南大米镉超标的事件中，相关NGO组织在处理事件时的不主动，在事件发生时没有意识到属于自身的职责，相关的工作人员消极怠工，这些体现了组织成员的志愿性不足。 组织活动公益性不足。公益性是NGO从事活动的重要前提，而一些NGO公益性特征逐步淡化，转向市场化与商业化经营，背离NGO的宗旨意识，盲目地去追求个人或本组织利益的最大化。
（三）NGO与政府的合作程度不够
政府对NGO的信任程度较低。政府与NGO两者合作缺乏信任必然导致政府授权的失败。由于我国大多数NGO在法律上尚未取得合法身份，因此要取得社会公众足够的支持和信赖也存在难度，在公共危机事件发生时，没有得到官方认定的NGO，公众对NGO认定大米时往往持观望态度，因此，政府对NGO的信任程度降低导致NGO的社会公信度降低。
政府与NGO合作模式缺乏创新。目前我国正处在社会变革时期，非常需要我国NGO来承担公共服务这一块的职能，但政府职能转变进程缓慢，有些政府部门担心购买公共服务造成自身权力和资源减少。加之，一些NGO发育不成熟与承接能力不足，政府不能很好地将职能转嫁出去。
四、公共危机管理中有效发挥非政府组织作用的对策
（一） 放宽政策与规范NGO管理
保证NGO合法性，扩宽NGO筹资渠道。目前我国现有的规范性法律文件仍不足以促进NGO的发展，有必要建立起完善的促进NGO发展的法律体系。可在充分借鉴有利于国外NGO发展的法律法规基础上，构建有关公共危机管理方面的具体法规，使在公共危机事件发生时，政府与NGO的行为有章可循、有法可依。同时，资金筹集方面，在政府资助型筹资的基础上不仅积极争取政府资助，更需发挥市场主导型筹资的能力，此外可以通过税收优惠等政策鼓勵社会各界向NGO捐款积极争取。
简化成立程序和强化监督管理。NGO可通过网络进行备案、注册、登记，以此获得社会活动的合法身份，依登记许可制度的要求，取得法人资格享受财政和税收等优惠，按规定获取许可证明。对NGO进行适度有效的监管，在强化司法监控的基础上，改变监管理念，改进监管模式，不仅对NGO的工作进行监督，对NGO开展的活动及组织运行的过程进行评估和控制。建立有效的社会监督机制，促使更多的社会公众、媒体与第三方机构参与监督，行政监管与社会监管“双管齐下”，为NGO的发展创造了更好的制度环境。
（二）提高组织自身能力建设
首先，在组织内部加强志愿精神的教育。志愿者作为NGO的主要组成人员，同时又是公共危机管理的主要人力资源，在出于自我价值实现或其他原因的基础上，不考虑物质报酬，通过个人能力、个人时间与个人精力的投入来承担起社会责任，推动社会福利事业的发展与进步。而在大多志愿者的构成中可以分析出超过一半比重的志愿者来自学生群体，其他职业的志愿者所占比例很低。因此，我们应加强宣传，积极倡导志愿精神，号召更多职业群体参与到志愿活动中。
其次，完善组织的培训机制。构建志愿者培训体系，丰富培训内容与培训方式，明确志愿者培训的理念和制度。加强志愿者培训运行机制，通过建立评估机制、激励机制等机制的方法来提升志愿者自身素质和能力。同时，需完善志愿者培训机制的宏观环境，即政府提供良好的政治环境，形成有助于培训机制循环有效的社会环境。在公共危机事件爆发时，志愿者便可以专业人员的身份迅速展开工作。
最后，提高自律能力，加强组织自律，增强NGO的公信度。自律能力的提升依靠对组织使命和责任的坚持，依靠科学的组织治理，依靠良好的组织建设。在制度上保证NGO的自律，在内部治理中优化组织结构，促进组织运行的真实性与透明化，通过对董事会及执行人员的监督来提升NGO的执行效率。
（三） 加强NGO与政府之间的互助合作
首先，政府要转化固有习惯性思维，充分认识到NGO在危机处理时的作用，明确危机管理中参与主体多元性。政府在合理合法的基础上，积极授予NGO相应权利，保障NGO的相应功能发挥，最大限度地使两者之间的关系优化。
其次，提倡政府购买NGO服务的合作模式。NGO承担部分由政府承担的职能，政府除给于财力支持之外，应给予服务的机会，使NGO能自立。在应对公共危机事件中需要大量的公共服务，政府可给予NGO足够的参与权与充分话语权，通过购买公共危机中的有关的公共服务以节省行政成本，帮助NGO提高社会公信力。
最后，NGO利用自身优势做好政府的帮手。NGO作为政府与社会其他部门信息沟通的桥梁，要做好信息传递工作，转变交流的技巧，形成良好的沟通氛围。同时，为更好地促进政府由划桨者向掌舵者转变，积极号召更多的志愿者参与到队伍当中，吸引各界优秀的志愿者参与到社会治理当中来，从而更好地协助政府的监督和管理。
参考文献：
[1]鲁湾.南方多地发现大米镉超标.科学养生.2013（9）.
[2]原军.从“大米镉超标事件”谈突发公共事件的应对.视听.2013（8）.
[3]林帅.非政府组织在公共危机管理中存在的问题与对策研究.山东大学.2011.
[4]张艳清.探析中国NGO在公共危机事件管理中存在的问题及其对策.经济与社会发展.2009（11）.