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摘 要 本文指出，在当代中国，房地产业已经成为国民经济的重要组成部分，关系到国计民生，在国民经济结构中拥有着十分重要的地位。房地产业在快速发展的同时，也带动了相关产业的发展，加快了我国城市化的进程，但也带来了其它影响，其中，房价的快速上涨是关注度最高的一个问题。虽然我国政府出台了一系列政策进行调控，但是并没有有效的控制房价快速上涨的势头。对房地产业的调控走入了困境，而这个困境的核心问题就在于央地关系的失衡。在我国现行的体制下，央地双方偏好不同，缺乏有效的协作理念、沟通渠道和反馈机制，亟需法律和相关制度的改革进行系统而有效的规制。
关键词 央地关系 房地产业 调控 税权分配机制
作者简介：田燊，河南财经政法大学民商经济法学院2013级经济法学专业研究生。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-163-02
一、 房地产业调控中的央地关系失衡
自1998年以来，我国房地产业发展迅速，对我国的经济发展产生了强大的推动作用。房地产开发改善了国民的生活环境，推进了城市化进程，与房地产业联系紧密的建筑材料产业和建筑业也得到了充分的发展，同时也缓解了当前国民的住房压力。但是，在这些积极的经济效应背后，房地产业的快速发展也带来了一系列问题：拆迁问题带来的社会矛盾，建筑物存续时间过短带来的资源浪费，建筑垃圾造成的环境污染，房产有效供给与国民住房需求失衡带来的房价快速上涨等等。其中，最值得关注的问题是房价的快速上涨，由于住房问题与居民的日常生活息息相关，我国出台了一系列调控政策来稳定房价。但是，这些调控政策的收效与预期相差甚远，“地王”仍不断涌现，仍然不断抬高住房价格。
为什么调控政策的预期效果无法达到呢？央地关系失衡是造成我国房地产业调控困境的主要问题。以2010年国务院出台的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》为例，也就是我们熟知的“国十条”，它被称作史上最严厉的房地产业调控政策。“国十条”已经实施了四年时间，虽然国务院及相关部位都表示要坚持调控，维护调控成果，但是中央政府的调控在实践中却不能收到理想的效果，其调控立场也受到了质疑。在这一轮房地产业调控下，地方政府的财政收入大幅减少，使财权、事责本就不对等的央地关系进一步恶化。于是，地方政府为了扩大自身利益，不断试探中央调控政策的底线，突破中央政府的政策限制。中央政府在名义上进行严厉的管理和控制，可在实质上却对地方政府的一些做法采取默认的态度，并不能很好的坚持其所主张的立场。这样的央地博弈必然会导致调控政策的预期效果无法达到，也反映了在经济发展和改革中的央地关系失衡。中央政府在一开始并不过多的介入房地产市场，地方政府出于房地产业带动本地区经济并带来大量财政收入的考虑，放松对其的监管。等到危机爆发，威胁到经济秩序和社会稳定时，中央政府便出台政策进行调控，其监管体系主要以限制地方政府权力为主。而地方政府一方面为了遵循中央政策，另一方面又为了追求自身利益，就以各种形式试探调控政策的底线，寻求突破。我国是单一制国家，而且又处在经济社会的转型期，形成这样的央地关系具有一定的必然性。但在长期看来，这样的央地关系不利于我国市场经济的发展，并会成为完善社会主义市场经济体制已经健全其法治秩序的阻碍。
二、 房地产业调控中的央地关系失衡成因分析
在房地产业中，各级政府的深度参与已经是一种公认的事实，而中央政府出于对经济健康可持续发展的考虑，也在民意压力下，以地方利益的牺牲为代价，直接出台政策对房地产业进行调控。这样必然会引起地方政府出于保护自身利益的考虑，而对政策进行规避，修改甚至反对。这样就直接影响了调控的实施效果，使政策不能达到预期的调控效果，也使中央政府的立场模糊，阻碍合理的央地关系法治秩序的建立。房价的持续上涨没有得到有效的控制，这样对于中央政府的公信力也是一种损害。在房地产业调控问题上产生上述结果的原因主要分三个方面：
（一） 央地之间缺乏务实的协作理念
在我国，中央权力奉行“令行禁止”的理念，对地方也一向是命令的态度，中央政府出台的调控政策总带有规范地方政府行为的特点。而全国范围的调控需要央地协作，及时的反馈和适当的修正机制，需要地方政府的贯彻实施才能到达预期的效果。所以，房地产业的调控需要央地双方共同协作才能达到预期效果。房地产业是一个市场化程度深，技术性专业性较强的领域，政策的执行不仅仅与中央政府的权威有关，还与客观的经济规律相关联。在实践中，地方政府在实施中央的政策的同时，必然会受到其他因素的影响，彻底的贯彻实施就会打折扣，因此，央地双方需要务实的协作理念。央地双方缺乏商谈的的机制，协作的理念亦没有很好的建立，央地关系失衡自然不可避免，也直接影响到了经济运行和社会管理秩序，使看来顺应民意的房地产业调控政策不能得到有效的贯彻实施。
（二） 央地双方利益缺乏有效的表达和沟通机制
在我国，中央政府偏重于对公共利益的保护，而经济利益和地区之间的竞争则构成了地方利益的侧重点。我们国民关心的房价问题，在中央政府看来是一个民生问题，也在地方政府看来，首先还是一个经济问题，不考虑央地双方这样的偏好的差异，调控政策的效果不会达到。在房地产交易中所产生的契税、营业税、土地增值税以及土地出让金都收归于地方政府。可以说，房地产业是地方政府财政一个重要收入来源，也是用于基础设施建设的重要资金来源，同时也是区域经济发展的重要驱动力。地方政府是房地产市场的监管者，同时又是土地出售者，又依赖于在房地产业中获得的财政收入。这样多重的角色，各种利益的权衡使地方政府在面对中央政府严厉的房地产业调控政策时，自然会想办法以各种方式规避，修正并试探政策的底线所在。因此，不考虑地方的利益，一味的强推中央的政策就会使地方政府在多种利益之间权衡，与中央政府进行博弈，使调控政策产生扭曲，也就不能达到预期的调控目的。例如，如果以严格的标准来进行衡量，在实践中出现的对普通住房认定标准的放宽，对公积金贷款余额的大幅提高，这些就是对中央政府严格调控立场的偏离，但又不能一味的对地方政府的行为做出否定，这样两难的局面就是央地双方利益缺乏有效的表达和沟通机制造成的。调控政策需要地方来贯彻实施，那么就需要对央地之间利益进行全面的考虑，找到最恰当的实施途径，而一味的强行推行政策，必然会使调控政策在央地博弈中迷失方向。 （三） 造成央地关系失衡的制度问题
和谐的央地关系需要稳定并且在具体问题的解决上具有效力，在世界各国，达成这个目标的最常见做法是中央政府集权和地方政府分权的相互融合，这也是现代法治国家对于和谐央地关系构建的共识。
我国央地关系的改革主要围绕两者财政关系的调整展开，分税制改革是其标志。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确了中央和地方的财权和事权范围，确定了中央税、地方税以及共享税。分税制实现了中央增加财政收入和扩张权力的初始目标，也在一起程度上刺激了地方经济的增长。但是分税制改革并不是为了统筹央地关系而设计的，而是在我国计划经济转型时期为了稳定社会经济秩序，增强中央的财政实力而做出的安排。所以分税制也就存在其弊端，一方面，以利益的分配作为主要方面对央地关系进行统筹，容易被利益分配机制所制约，在不直接触及财政关系的产业调控政策中，地方政府就会有投机心理，对中央政策没有很高的认同感，自然就会以各种方式来规避和修正；另一方面，分税制强化了地方政府对自身利益的追求，而中央政府具有主导地位，利用对地方政府的约束强制推行调控政策，牺牲地方利益以求达到调控预期目标。在房地产业的调控上，中央政府的集权型控制与地方政府的利益诉求存在冲突，地方政府在调控政策压力下依然会寻找突破口，而调控的运转又依赖于地方政府对政策的实行，造成中央政府对于地方政府这些试探底线行为，只能有选择的否决和默许，勉励维持调控的局面。
我们可以看到，央地关系失衡的制度问题在于财政分权传统产生的弊端，房地产业调控的困境也是这些问题的反映。房地产业调控是中央的意志，不能达到央地共赢，没有对地方利益进行合理的考虑，导致地方政府以各种形式对中央调控立场与底线进行试探，阻碍调控政策的实施效果。
三、 改善房地产业调控中央地关系失衡的一些建议
我国应以财税法为核心来完善国有资产和税收制度的改革。地方政府对中央政府关于房地产业的调控政策以各种方式进行不断的试探，寻求突破，无非是因为地方政府对房地产市场的经济依赖。这种经济依赖与地方政府在财政与税务方面受到中央政府的许多限制有关。因此，需要在财税法层面上进行改革，需求打破这种依赖的办法。
（一） 完善《中华人民共和国国有资产法》
对《国有资产法》进行完善，赋予地方政府对在地方的国有资产的所有权，并对地方的合法权益进行相应的保护。实际情况是，地方政府仅仅对地方的国有资产具有管理权、收益权和并不完整的所有权。这样的状况会引起地方政府对这些国有资产的发展没有远见，也在一定程度上加剧了地方政府对其的投机心理，妨碍央地双方利益的有效表达和沟通，需要进行适当的修正。
（二） 完善《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》
完善《分税制决定》有助于构建合理的税收制度和税权分配机制。首先，税权的分配在央地关系的调整的基础，我国传统的税权分配机制是以增加中央财政收入，增强中央政府的宏观调控能力为目标的，地方政府的利益诉求并没有得到充分的考虑。目前，在税权分配的具体内容上，最具有争议性的问题在于中央地方共享税中的增值税上。我国的增值税由中央政府分享75%，地方政府分享25%，企业所缴纳的企业所得税和增值税对于税收的构成具有很大影响，中央拥有金融机构的企业所得税，而又在增值税上占有如此大的比重，这样的事权财权的匹配就不平衡，也由此影响央地关系的平衡。税权分配在央地关系上具有重要影响，那么央地事权与财权的相匹配就要求税权分配的平衡，所以在作为共享税的增值税分配上，中央与地方各占一般可能更为合理。其次，应当适当赋予地方对本地区的税收决策权，个人所得税，部分的地方企业所得税划归为地方税种，又对税收的开停、减免和退补进行法律和行政法规的强制约束，税收优惠不能与税收法律和相关行政法规相抵触，个人所得税的减免又必须符合财政部的相关规定，这些都是中央对地方税权的干预。各个地区的经济发展状况不同，因此，税收的调整应该更为灵活，这样地方税收才能更有效率的促进地方的经济发展。最后，适当的补偿机制也应建立，如果中央政府为了统筹经济的发展或者公共利益，需要地方利益做出相应牺牲，那么，中央应给予相应的补偿。
合理的央地关系的构建不仅仅可以突破房地产业调控中的困境，也可以使我国对其它产业的调控更有效率，对于我国的经济健康可持续的发展亦有深远的影响。我国目前正处于改革时期，央地关系的改善，两者事权财权的合理匹配也有利于我国各项改革政策的实施。
关键词 央地关系 房地产业 调控 税权分配机制
作者简介：田燊，河南财经政法大学民商经济法学院2013级经济法学专业研究生。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-163-02
一、 房地产业调控中的央地关系失衡
自1998年以来，我国房地产业发展迅速，对我国的经济发展产生了强大的推动作用。房地产开发改善了国民的生活环境，推进了城市化进程，与房地产业联系紧密的建筑材料产业和建筑业也得到了充分的发展，同时也缓解了当前国民的住房压力。但是，在这些积极的经济效应背后，房地产业的快速发展也带来了一系列问题：拆迁问题带来的社会矛盾，建筑物存续时间过短带来的资源浪费，建筑垃圾造成的环境污染，房产有效供给与国民住房需求失衡带来的房价快速上涨等等。其中，最值得关注的问题是房价的快速上涨，由于住房问题与居民的日常生活息息相关，我国出台了一系列调控政策来稳定房价。但是，这些调控政策的收效与预期相差甚远，“地王”仍不断涌现，仍然不断抬高住房价格。
为什么调控政策的预期效果无法达到呢？央地关系失衡是造成我国房地产业调控困境的主要问题。以2010年国务院出台的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》为例，也就是我们熟知的“国十条”，它被称作史上最严厉的房地产业调控政策。“国十条”已经实施了四年时间，虽然国务院及相关部位都表示要坚持调控，维护调控成果，但是中央政府的调控在实践中却不能收到理想的效果，其调控立场也受到了质疑。在这一轮房地产业调控下，地方政府的财政收入大幅减少，使财权、事责本就不对等的央地关系进一步恶化。于是，地方政府为了扩大自身利益，不断试探中央调控政策的底线，突破中央政府的政策限制。中央政府在名义上进行严厉的管理和控制，可在实质上却对地方政府的一些做法采取默认的态度，并不能很好的坚持其所主张的立场。这样的央地博弈必然会导致调控政策的预期效果无法达到，也反映了在经济发展和改革中的央地关系失衡。中央政府在一开始并不过多的介入房地产市场，地方政府出于房地产业带动本地区经济并带来大量财政收入的考虑，放松对其的监管。等到危机爆发，威胁到经济秩序和社会稳定时，中央政府便出台政策进行调控，其监管体系主要以限制地方政府权力为主。而地方政府一方面为了遵循中央政策，另一方面又为了追求自身利益，就以各种形式试探调控政策的底线，寻求突破。我国是单一制国家，而且又处在经济社会的转型期，形成这样的央地关系具有一定的必然性。但在长期看来，这样的央地关系不利于我国市场经济的发展，并会成为完善社会主义市场经济体制已经健全其法治秩序的阻碍。
二、 房地产业调控中的央地关系失衡成因分析
在房地产业中，各级政府的深度参与已经是一种公认的事实，而中央政府出于对经济健康可持续发展的考虑，也在民意压力下，以地方利益的牺牲为代价，直接出台政策对房地产业进行调控。这样必然会引起地方政府出于保护自身利益的考虑，而对政策进行规避，修改甚至反对。这样就直接影响了调控的实施效果，使政策不能达到预期的调控效果，也使中央政府的立场模糊，阻碍合理的央地关系法治秩序的建立。房价的持续上涨没有得到有效的控制，这样对于中央政府的公信力也是一种损害。在房地产业调控问题上产生上述结果的原因主要分三个方面：
（一） 央地之间缺乏务实的协作理念
在我国，中央权力奉行“令行禁止”的理念，对地方也一向是命令的态度，中央政府出台的调控政策总带有规范地方政府行为的特点。而全国范围的调控需要央地协作，及时的反馈和适当的修正机制，需要地方政府的贯彻实施才能到达预期的效果。所以，房地产业的调控需要央地双方共同协作才能达到预期效果。房地产业是一个市场化程度深，技术性专业性较强的领域，政策的执行不仅仅与中央政府的权威有关，还与客观的经济规律相关联。在实践中，地方政府在实施中央的政策的同时，必然会受到其他因素的影响，彻底的贯彻实施就会打折扣，因此，央地双方需要务实的协作理念。央地双方缺乏商谈的的机制，协作的理念亦没有很好的建立，央地关系失衡自然不可避免，也直接影响到了经济运行和社会管理秩序，使看来顺应民意的房地产业调控政策不能得到有效的贯彻实施。
（二） 央地双方利益缺乏有效的表达和沟通机制
在我国，中央政府偏重于对公共利益的保护，而经济利益和地区之间的竞争则构成了地方利益的侧重点。我们国民关心的房价问题，在中央政府看来是一个民生问题，也在地方政府看来，首先还是一个经济问题，不考虑央地双方这样的偏好的差异，调控政策的效果不会达到。在房地产交易中所产生的契税、营业税、土地增值税以及土地出让金都收归于地方政府。可以说，房地产业是地方政府财政一个重要收入来源，也是用于基础设施建设的重要资金来源，同时也是区域经济发展的重要驱动力。地方政府是房地产市场的监管者，同时又是土地出售者，又依赖于在房地产业中获得的财政收入。这样多重的角色，各种利益的权衡使地方政府在面对中央政府严厉的房地产业调控政策时，自然会想办法以各种方式规避，修正并试探政策的底线所在。因此，不考虑地方的利益，一味的强推中央的政策就会使地方政府在多种利益之间权衡，与中央政府进行博弈，使调控政策产生扭曲，也就不能达到预期的调控目的。例如，如果以严格的标准来进行衡量，在实践中出现的对普通住房认定标准的放宽，对公积金贷款余额的大幅提高，这些就是对中央政府严格调控立场的偏离，但又不能一味的对地方政府的行为做出否定，这样两难的局面就是央地双方利益缺乏有效的表达和沟通机制造成的。调控政策需要地方来贯彻实施，那么就需要对央地之间利益进行全面的考虑，找到最恰当的实施途径，而一味的强行推行政策，必然会使调控政策在央地博弈中迷失方向。 （三） 造成央地关系失衡的制度问题
和谐的央地关系需要稳定并且在具体问题的解决上具有效力，在世界各国，达成这个目标的最常见做法是中央政府集权和地方政府分权的相互融合，这也是现代法治国家对于和谐央地关系构建的共识。
我国央地关系的改革主要围绕两者财政关系的调整展开，分税制改革是其标志。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确了中央和地方的财权和事权范围，确定了中央税、地方税以及共享税。分税制实现了中央增加财政收入和扩张权力的初始目标，也在一起程度上刺激了地方经济的增长。但是分税制改革并不是为了统筹央地关系而设计的，而是在我国计划经济转型时期为了稳定社会经济秩序，增强中央的财政实力而做出的安排。所以分税制也就存在其弊端，一方面，以利益的分配作为主要方面对央地关系进行统筹，容易被利益分配机制所制约，在不直接触及财政关系的产业调控政策中，地方政府就会有投机心理，对中央政策没有很高的认同感，自然就会以各种方式来规避和修正；另一方面，分税制强化了地方政府对自身利益的追求，而中央政府具有主导地位，利用对地方政府的约束强制推行调控政策，牺牲地方利益以求达到调控预期目标。在房地产业的调控上，中央政府的集权型控制与地方政府的利益诉求存在冲突，地方政府在调控政策压力下依然会寻找突破口，而调控的运转又依赖于地方政府对政策的实行，造成中央政府对于地方政府这些试探底线行为，只能有选择的否决和默许，勉励维持调控的局面。
我们可以看到，央地关系失衡的制度问题在于财政分权传统产生的弊端，房地产业调控的困境也是这些问题的反映。房地产业调控是中央的意志，不能达到央地共赢，没有对地方利益进行合理的考虑，导致地方政府以各种形式对中央调控立场与底线进行试探，阻碍调控政策的实施效果。
三、 改善房地产业调控中央地关系失衡的一些建议
我国应以财税法为核心来完善国有资产和税收制度的改革。地方政府对中央政府关于房地产业的调控政策以各种方式进行不断的试探，寻求突破，无非是因为地方政府对房地产市场的经济依赖。这种经济依赖与地方政府在财政与税务方面受到中央政府的许多限制有关。因此，需要在财税法层面上进行改革，需求打破这种依赖的办法。
（一） 完善《中华人民共和国国有资产法》
对《国有资产法》进行完善，赋予地方政府对在地方的国有资产的所有权，并对地方的合法权益进行相应的保护。实际情况是，地方政府仅仅对地方的国有资产具有管理权、收益权和并不完整的所有权。这样的状况会引起地方政府对这些国有资产的发展没有远见，也在一定程度上加剧了地方政府对其的投机心理，妨碍央地双方利益的有效表达和沟通，需要进行适当的修正。
（二） 完善《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》
完善《分税制决定》有助于构建合理的税收制度和税权分配机制。首先，税权的分配在央地关系的调整的基础，我国传统的税权分配机制是以增加中央财政收入，增强中央政府的宏观调控能力为目标的，地方政府的利益诉求并没有得到充分的考虑。目前，在税权分配的具体内容上，最具有争议性的问题在于中央地方共享税中的增值税上。我国的增值税由中央政府分享75%，地方政府分享25%，企业所缴纳的企业所得税和增值税对于税收的构成具有很大影响，中央拥有金融机构的企业所得税，而又在增值税上占有如此大的比重，这样的事权财权的匹配就不平衡，也由此影响央地关系的平衡。税权分配在央地关系上具有重要影响，那么央地事权与财权的相匹配就要求税权分配的平衡，所以在作为共享税的增值税分配上，中央与地方各占一般可能更为合理。其次，应当适当赋予地方对本地区的税收决策权，个人所得税，部分的地方企业所得税划归为地方税种，又对税收的开停、减免和退补进行法律和行政法规的强制约束，税收优惠不能与税收法律和相关行政法规相抵触，个人所得税的减免又必须符合财政部的相关规定，这些都是中央对地方税权的干预。各个地区的经济发展状况不同，因此，税收的调整应该更为灵活，这样地方税收才能更有效率的促进地方的经济发展。最后，适当的补偿机制也应建立，如果中央政府为了统筹经济的发展或者公共利益，需要地方利益做出相应牺牲，那么，中央应给予相应的补偿。
合理的央地关系的构建不仅仅可以突破房地产业调控中的困境，也可以使我国对其它产业的调控更有效率，对于我国的经济健康可持续的发展亦有深远的影响。我国目前正处于改革时期，央地关系的改善，两者事权财权的合理匹配也有利于我国各项改革政策的实施。