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摘 要：于小兰案作为中国小金库第一案，引发我们思考小金库的认定、来源、去向和危害，并在此基础上对小金库的惩防体系进行构建，以期在实践中小金库治理取得成效。
关键词:小金库；惩防体系；思考
一、惊天大案：中国小金库第一案
2009 年5 月22 日，北京环境卫生工程集团有限公司原经营发展部部长于小兰，因侵吞隐匿在“小金库”的3600 余万元公款，被北京市第二中级人民法院以贪污罪判处死刑，缓期二年执行。于小兰贪污案是全国严查“小金库”专项活动期间审结的数额最大案例，堪称中国“小金库”第一大案。［1］
二、小金库的含义、来源及去向
1、小金库的含义
对于什么是“小金库”的问题，从上个世纪末到现在，理论界和实务部门一直还存在有争议。但是从审计、纪检以及党内对“小金库”的认定依据来看，一般主要是根据国务院办公厅国办发［1995］29号文的界定，即认为“小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入，未列入单位财务会计部门账内，或者未纳入预算管理，私存私放的各项资金。从这个规定可以看出，认定特定单位及其相关部门的某项资金是不是涉嫌“小金库”，必须具备两个要件，第一是账外，即收入未列入单位财务会计部门账内或者未纳入预算管理；第二是所得的非法性，即该资金是属于违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入。两个条件互为关联，缺一不可。［2］
2、小金库的来源
具体来说，小金库的来源主要有以下几种：一是一些企事业单位在营销活动中，通过开具不合法发票，将销售收人部分地隐匿起来，放入“小金库”中。二是一些企事业单位将产品(残次品)或废旧物资卖给集体企业或个体户。不开具发票，将收入直接放入“小金库”中。三是一些企事业单位在提供劳务或技术服务时，要求对方以现金方式支付劳务或服务费，然后再在发票上做手脚，将收入全部或部分转入“小金库”中。四是一些执法监督部门收取罚没款时不出具票据或以“咨询费”、“服务费”名义收取现金，存入“小金库”中。五是一些党政机关、社会团体、事业单位将闲置的房屋出租给一些公司、挂靠企业或所属单位，收取房屋租金不入帐，存入“小金库”中。六是一些收费较多的事业单位，不实行专户储存。而是将钱存入储蓄所，收取利息转入“小金库”中。［3］七是一些管钱、管物的政府部门，将一些专项款拨给所属基层单位或其他单位，然后提回现金存入“小金库”中。八是拿“红包”、吃“回扣”不入帐，存入“小金库”中。
3、小金库的去向
第一，公款私用，在职消费。少数部门领导私设“小金库”的初衷主要是出于本位主义，为了更方便本部门的职工发放福利、奖金，实际上也确有部分资金用于给职工谋福利。但随着资金的积累，“小金库”日益背离了为职工谋福利的初衷，逐渐成为少数领导谋取私利的工具。既使部分领导出于职工利益的考虑，但由于“小金库”监督、制约上的先天不足，也难以保证经手、保管者的浑水摸鱼行为。检察机关办案查账实践也证明了这一点。“小金库”真正用于职工福利的只是少一部分甚至没有，而所谓的福利发放，少数领导也是多吃多占。
第二，侵占私分，贪污挪用。“小金库”是一种暗箱操作，管理失控，收支无序，监督更是无从谈起，这就为经手、掌管“小金库”的单位领导及财务人员侵吞、挪用公款提供了条件。国有资金一旦被巧立名目转入“小金库”，就完全脱离了财务制度的监督管理，许多腐败分子正是以“小金库”为中饱私囊的中转站，进一步将“小金库”资金转入个人腰包。同时私设“小金库”的单位内部核心人员之间，也围绕“小金库”相互勾结，共同作案。［4］
第三，公款行贿，权钱交易。少数领导设立“小金库”的另一冠冕堂皇的理由是“为了应酬公务”。其实从某种意义上讲，少数单位领导为职工滥发钱物也是为了收买人心，搞“感情投资”，是扩大个人影响的一种“内部公关”活动。他们所说的“应酬公务”，无非也就是利用“小金库”的钱去拉关系，打通各方面环节，从而谋取不正当的利益，进行行贿受贿。同时，利用“小金库”的钱向上级领导请客送礼，逢年过节送“红包”，联络感情，骗取上级信任，为本人“进步”铺路。
三、小金库的特点及危害
《会计法》第三条规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。《第十六条》规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。账外设账造成单位会计账簿不真实、不完整，导致单位会计信息失真，是一种严重违反会计法的行为。小金库具有如下特点和危害：
1、小金库的特点
第一，违法违规、逃避监管。《会计法》以及《公司法》规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算；公司除法定会计账册外，不得另立会计账册。“小金库”则违反财经法规、财务会计制度及有关资金管理的规定，该入账的不入账、该反映的不反映，不纳入单位正常的法定的财务会计核算体系，收支不反映在单位账目及报表内，资金游离出单位法定账目，使有关管理机构、监督部门、内部职工、股东等不能了解其经济活动情况，无法实施监督。
第二，暗箱操作，隐蔽性强。正常账目要按规定、按程序、按权限管理和操作，要让相关机构、人员知情，知情面大，透明度高。而“小金库”属当权者设立，以为小团体利益或个人利益为目的，具体管钱、管账者往往又是领导的贴心人，操作中秘而不宣，知情面很小，不易被范围外的人发现，具有很大的隐蔽性， 没有监督，没有制约，收支随意性大，进出账目不必经过严格的手续，也没有事后的检查、审计。不仅管理混乱，而且极容易出现贪污、私分、挪用、收受“小金库”钱财的职务犯罪案件。
2、小金庫的危害
“小金库”实行账外经营、体外循环，没有监督制约机制，开支混乱，有着严重的社会危害性：第一，扰乱国民经济运行的正常秩序。“小金库”逃避国家宏观经济调控和监督，为其扩大对各种资金管理使用的权力范围提供了方便，各种会计、统计信息失真、各种消费开支不反映、大量的资金脱离基本账户、公款私存、人为虚增储蓄数额、个人灰色收入增加，造成国家宏观经济调控决策不准、政策失效或不能发挥应有的效能。第二，造成国有资产流失。有的单位“小金库”账外经营, 使大量的国有资产不在账上反映；有的单位“小金库”隐瞒收入、虚列成本，偷逃国家大量的流转税、所得税等税款；有的单位则直接将国家及地方预算收入截入“小金库”；使国家财政蒙受重大损失，国有资产遭受巨大流失。第三，容易滋生腐败。由于“小金库”的存在不仅具有普遍性，同时，在资金的使用上还具有无约束性、无监督性，随意性大，容易成为吞噬国家财富的黑洞，滋生腐败的温床，极易导致职务犯罪。［5］
四、小金库惩防体系的构建
1、因势利导，加强宣传
在有关人员中组织学习《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、《会计法》、《企业会计准则》、《会计基础工作规范》、《注册会计师法》、《违反注册会计师法处罚暂行办法》等一系列有关文件。同时，要着力提高领导干部的素质，在法制宣传上下功夫，用具体案例来宣传私设小金库带来的危害性，使一些领导干部从思想上杜绝产生私设小金库的动机，同时教育财务人员要树立正确的财务管理理念和法制意识，以促进形成小金库的惩防体系
2、自查自纠，奖惩并举
在国有企业，国有控股企业和民营企业中，广泛开展自查自纠活动，对所查出的小金库的账外账，可以自行纠正，但必须经过合法审计，确认无弊后，才可回入会计账内。在自查自纠案件中，对那些出具假证，记作假账，操持账外账的人员以及小金库的主宰人员，可据其情节轻重、危害程度、认罪表现，分别予以从轻处罚或免予处罚。对举报有功人员应给予嘉奖表彰。
3、强化管理，加强监督
推行切实可行的财务管理制度是预防小金库滋生的一道防線。财务制度上的薄弱、漏洞，缺乏有效的监督机制是产生利用小金库犯罪的客观原因，要建立健全合理可行的财务制度和监督机制，使财务作业在阳光下运行。［6］强化财务监督机制建设是遏制小金库生存的又一道防线。要强化财务审计制度，组织相关部门有重点地定期对行政机关、事业单位等容易发生小金库现象的领域进行财务大检查，对不合理不符合财务制度的进行彻底清理，整顿财务秩序，规范财务纪律，从制度上构筑产生小金库的防范体系。
4、建议入罪，立法治理
加大对利用小金库进行违纪违法行为的打击力度是消除利用小金库犯罪的有力举措。2005年2月1日国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》已经不能适应小金库私设泛滥的发展趋势，建议有关部门要制定专门惩处私设小金库的法规法条，在《刑法》再次修订时没讲设立小金库的行为入罪，设立“私设账外账罪”，在对小金库经济处罚的同时，对私设小金库的领导人员追究其刑事责任，加大惩处和责任追究力度。
四、结语
目前我国正处在计划经济向市场经济转型时期，整顿和规范市场经济秩序，时不我待。作假账、设置账外账，暗立小金库，严重扰乱了市场经济秩序，助长了腐败之风和歪风邪气，必须加大处罚力度，予以严厉打击，否则“造假”之风难以扼制，其危害也就越来越大，因此形成小金库治理的惩防体系意义重大、很有必要。只有深刻认识并在实践中践行小金库治理的惩防体系，就一定会取得小金库治理的良好效果。
注释：
［1］ 参阅丁一鹤：《中国“小金库”第一大案》，载《社会观察》2009年12月。
［2］吴华清：《“小金库”的刑法问题辨析》，载《检察实践》2005年第1期。
［3］参阅么德江：《小金库的来源、危害与治理》，载《当代审计》1995年第5期。
［4］参阅李新和：《严肃查处“小金库”职务犯罪》，载《鄂尔多斯日报》2005年8月15日。
［5］黄增彪：《“小金库”职务犯罪现象透视》，载《湘潮》2007年第9期。
［6］徐雪芳：《构筑利用“小金库”犯罪防线》，载《江苏法制报》2007年9月24日。
参考文献：
［1］丁一鹤：《中国“小金库”第一大案》，载《社会观察》2009年12月。
［2］吴华清：《“小金库”的刑法问题辨析》，载《检察实践》2005年第1期。
［3］么德江：《小金库的来源、危害与治理》，载《当代审计》1995年第5期。
［4］李新和：《严肃查处“小金库”职务犯罪》，载《鄂尔多斯日报》2005年8月15日。
［5］黄增彪：《“小金库”职务犯罪现象透视》，载《湘潮》2007年第9期。
［6］徐雪芳：《构筑利用“小金库”犯罪防线》，载《江苏法制报》2007年9月24日。
［7］纪若雷：《浅谈小金库问题及其治理》，载《呼伦贝尔学院学报》2005年第6期。
［8］吴宏兵、童中华：《职务犯罪侦查中如何查办小金库》，载《江苏法制报》2010年9月2日。
（作者通讯地址：天津市东丽区人民检察院, 天津 466000）
关键词:小金库；惩防体系；思考
一、惊天大案：中国小金库第一案
2009 年5 月22 日，北京环境卫生工程集团有限公司原经营发展部部长于小兰，因侵吞隐匿在“小金库”的3600 余万元公款，被北京市第二中级人民法院以贪污罪判处死刑，缓期二年执行。于小兰贪污案是全国严查“小金库”专项活动期间审结的数额最大案例，堪称中国“小金库”第一大案。［1］
二、小金库的含义、来源及去向
1、小金库的含义
对于什么是“小金库”的问题，从上个世纪末到现在，理论界和实务部门一直还存在有争议。但是从审计、纪检以及党内对“小金库”的认定依据来看，一般主要是根据国务院办公厅国办发［1995］29号文的界定，即认为“小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入，未列入单位财务会计部门账内，或者未纳入预算管理，私存私放的各项资金。从这个规定可以看出，认定特定单位及其相关部门的某项资金是不是涉嫌“小金库”，必须具备两个要件，第一是账外，即收入未列入单位财务会计部门账内或者未纳入预算管理；第二是所得的非法性，即该资金是属于违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入。两个条件互为关联，缺一不可。［2］
2、小金库的来源
具体来说，小金库的来源主要有以下几种：一是一些企事业单位在营销活动中，通过开具不合法发票，将销售收人部分地隐匿起来，放入“小金库”中。二是一些企事业单位将产品(残次品)或废旧物资卖给集体企业或个体户。不开具发票，将收入直接放入“小金库”中。三是一些企事业单位在提供劳务或技术服务时，要求对方以现金方式支付劳务或服务费，然后再在发票上做手脚，将收入全部或部分转入“小金库”中。四是一些执法监督部门收取罚没款时不出具票据或以“咨询费”、“服务费”名义收取现金，存入“小金库”中。五是一些党政机关、社会团体、事业单位将闲置的房屋出租给一些公司、挂靠企业或所属单位，收取房屋租金不入帐，存入“小金库”中。六是一些收费较多的事业单位，不实行专户储存。而是将钱存入储蓄所，收取利息转入“小金库”中。［3］七是一些管钱、管物的政府部门，将一些专项款拨给所属基层单位或其他单位，然后提回现金存入“小金库”中。八是拿“红包”、吃“回扣”不入帐，存入“小金库”中。
3、小金库的去向
第一，公款私用，在职消费。少数部门领导私设“小金库”的初衷主要是出于本位主义，为了更方便本部门的职工发放福利、奖金，实际上也确有部分资金用于给职工谋福利。但随着资金的积累，“小金库”日益背离了为职工谋福利的初衷，逐渐成为少数领导谋取私利的工具。既使部分领导出于职工利益的考虑，但由于“小金库”监督、制约上的先天不足，也难以保证经手、保管者的浑水摸鱼行为。检察机关办案查账实践也证明了这一点。“小金库”真正用于职工福利的只是少一部分甚至没有，而所谓的福利发放，少数领导也是多吃多占。
第二，侵占私分，贪污挪用。“小金库”是一种暗箱操作，管理失控，收支无序，监督更是无从谈起，这就为经手、掌管“小金库”的单位领导及财务人员侵吞、挪用公款提供了条件。国有资金一旦被巧立名目转入“小金库”，就完全脱离了财务制度的监督管理，许多腐败分子正是以“小金库”为中饱私囊的中转站，进一步将“小金库”资金转入个人腰包。同时私设“小金库”的单位内部核心人员之间，也围绕“小金库”相互勾结，共同作案。［4］
第三，公款行贿，权钱交易。少数领导设立“小金库”的另一冠冕堂皇的理由是“为了应酬公务”。其实从某种意义上讲，少数单位领导为职工滥发钱物也是为了收买人心，搞“感情投资”，是扩大个人影响的一种“内部公关”活动。他们所说的“应酬公务”，无非也就是利用“小金库”的钱去拉关系，打通各方面环节，从而谋取不正当的利益，进行行贿受贿。同时，利用“小金库”的钱向上级领导请客送礼，逢年过节送“红包”，联络感情，骗取上级信任，为本人“进步”铺路。
三、小金库的特点及危害
《会计法》第三条规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。《第十六条》规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。账外设账造成单位会计账簿不真实、不完整，导致单位会计信息失真，是一种严重违反会计法的行为。小金库具有如下特点和危害：
1、小金库的特点
第一，违法违规、逃避监管。《会计法》以及《公司法》规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算；公司除法定会计账册外，不得另立会计账册。“小金库”则违反财经法规、财务会计制度及有关资金管理的规定，该入账的不入账、该反映的不反映，不纳入单位正常的法定的财务会计核算体系，收支不反映在单位账目及报表内，资金游离出单位法定账目，使有关管理机构、监督部门、内部职工、股东等不能了解其经济活动情况，无法实施监督。
第二，暗箱操作，隐蔽性强。正常账目要按规定、按程序、按权限管理和操作，要让相关机构、人员知情，知情面大，透明度高。而“小金库”属当权者设立，以为小团体利益或个人利益为目的，具体管钱、管账者往往又是领导的贴心人，操作中秘而不宣，知情面很小，不易被范围外的人发现，具有很大的隐蔽性， 没有监督，没有制约，收支随意性大，进出账目不必经过严格的手续，也没有事后的检查、审计。不仅管理混乱，而且极容易出现贪污、私分、挪用、收受“小金库”钱财的职务犯罪案件。
2、小金庫的危害
“小金库”实行账外经营、体外循环，没有监督制约机制，开支混乱，有着严重的社会危害性：第一，扰乱国民经济运行的正常秩序。“小金库”逃避国家宏观经济调控和监督，为其扩大对各种资金管理使用的权力范围提供了方便，各种会计、统计信息失真、各种消费开支不反映、大量的资金脱离基本账户、公款私存、人为虚增储蓄数额、个人灰色收入增加，造成国家宏观经济调控决策不准、政策失效或不能发挥应有的效能。第二，造成国有资产流失。有的单位“小金库”账外经营, 使大量的国有资产不在账上反映；有的单位“小金库”隐瞒收入、虚列成本，偷逃国家大量的流转税、所得税等税款；有的单位则直接将国家及地方预算收入截入“小金库”；使国家财政蒙受重大损失，国有资产遭受巨大流失。第三，容易滋生腐败。由于“小金库”的存在不仅具有普遍性，同时，在资金的使用上还具有无约束性、无监督性，随意性大，容易成为吞噬国家财富的黑洞，滋生腐败的温床，极易导致职务犯罪。［5］
四、小金库惩防体系的构建
1、因势利导，加强宣传
在有关人员中组织学习《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、《会计法》、《企业会计准则》、《会计基础工作规范》、《注册会计师法》、《违反注册会计师法处罚暂行办法》等一系列有关文件。同时，要着力提高领导干部的素质，在法制宣传上下功夫，用具体案例来宣传私设小金库带来的危害性，使一些领导干部从思想上杜绝产生私设小金库的动机，同时教育财务人员要树立正确的财务管理理念和法制意识，以促进形成小金库的惩防体系
2、自查自纠，奖惩并举
在国有企业，国有控股企业和民营企业中，广泛开展自查自纠活动，对所查出的小金库的账外账，可以自行纠正，但必须经过合法审计，确认无弊后，才可回入会计账内。在自查自纠案件中，对那些出具假证，记作假账，操持账外账的人员以及小金库的主宰人员，可据其情节轻重、危害程度、认罪表现，分别予以从轻处罚或免予处罚。对举报有功人员应给予嘉奖表彰。
3、强化管理，加强监督
推行切实可行的财务管理制度是预防小金库滋生的一道防線。财务制度上的薄弱、漏洞，缺乏有效的监督机制是产生利用小金库犯罪的客观原因，要建立健全合理可行的财务制度和监督机制，使财务作业在阳光下运行。［6］强化财务监督机制建设是遏制小金库生存的又一道防线。要强化财务审计制度，组织相关部门有重点地定期对行政机关、事业单位等容易发生小金库现象的领域进行财务大检查，对不合理不符合财务制度的进行彻底清理，整顿财务秩序，规范财务纪律，从制度上构筑产生小金库的防范体系。
4、建议入罪，立法治理
加大对利用小金库进行违纪违法行为的打击力度是消除利用小金库犯罪的有力举措。2005年2月1日国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》已经不能适应小金库私设泛滥的发展趋势，建议有关部门要制定专门惩处私设小金库的法规法条，在《刑法》再次修订时没讲设立小金库的行为入罪，设立“私设账外账罪”，在对小金库经济处罚的同时，对私设小金库的领导人员追究其刑事责任，加大惩处和责任追究力度。
四、结语
目前我国正处在计划经济向市场经济转型时期，整顿和规范市场经济秩序，时不我待。作假账、设置账外账，暗立小金库，严重扰乱了市场经济秩序，助长了腐败之风和歪风邪气，必须加大处罚力度，予以严厉打击，否则“造假”之风难以扼制，其危害也就越来越大，因此形成小金库治理的惩防体系意义重大、很有必要。只有深刻认识并在实践中践行小金库治理的惩防体系，就一定会取得小金库治理的良好效果。
注释：
［1］ 参阅丁一鹤：《中国“小金库”第一大案》，载《社会观察》2009年12月。
［2］吴华清：《“小金库”的刑法问题辨析》，载《检察实践》2005年第1期。
［3］参阅么德江：《小金库的来源、危害与治理》，载《当代审计》1995年第5期。
［4］参阅李新和：《严肃查处“小金库”职务犯罪》，载《鄂尔多斯日报》2005年8月15日。
［5］黄增彪：《“小金库”职务犯罪现象透视》，载《湘潮》2007年第9期。
［6］徐雪芳：《构筑利用“小金库”犯罪防线》，载《江苏法制报》2007年9月24日。
参考文献：
［1］丁一鹤：《中国“小金库”第一大案》，载《社会观察》2009年12月。
［2］吴华清：《“小金库”的刑法问题辨析》，载《检察实践》2005年第1期。
［3］么德江：《小金库的来源、危害与治理》，载《当代审计》1995年第5期。
［4］李新和：《严肃查处“小金库”职务犯罪》，载《鄂尔多斯日报》2005年8月15日。
［5］黄增彪：《“小金库”职务犯罪现象透视》，载《湘潮》2007年第9期。
［6］徐雪芳：《构筑利用“小金库”犯罪防线》，载《江苏法制报》2007年9月24日。
［7］纪若雷：《浅谈小金库问题及其治理》，载《呼伦贝尔学院学报》2005年第6期。
［8］吴宏兵、童中华：《职务犯罪侦查中如何查办小金库》，载《江苏法制报》2010年9月2日。
（作者通讯地址：天津市东丽区人民检察院, 天津 466000）