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摘 要：财政科技投入是我国科研经费主要来源，是科技创新的重要保障。文章主要针对我国现阶段纵向科研经费管理中出现的问题进行详细的分析，并提出相应的思考建议，为提高我国科研项目经费管理、完善管理机制体制提供参考依据。
关键词：纵向科研项目;经费管理;问题成因
科技创新在全面创新中具有引领作用，习近平总书记在全国科技创新大会上强调“中国要强，中国人民生活要好，必須有强大科技”，自《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》实施以来，我国财政科技投入快速增长。2016年，国家财政科技拨款达到7760.7亿元，比上年提升了0.15个百分点，占当年国家公共财政支出的比重为4.13%[1]。科研经费是保障科研工作顺利实施的基本条件，是科研项目管理中的关键内容。在科研经费资源逐渐充裕的同时，为了确保科研经费的合理、充分的使用效益，以保障科研工作者必要而充足的经济条件，相关部门出台了一系列相应的科研管理政策，如财政部、科技部在2011年发布了关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知（财教[2011]434号），基金委在2015年发布了国家自然科学基金资助项目资金管理办法（财教[2015]15号），中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见（中办发[2016]50号）。这些政策通过深化科研体制改革，不断激发创新创造活力，加大了简政放权和激励力度，为科研人员潜心研究创造了良好的科研环境;同时，通过改革和创新科研经费使用和管理方式，更好地适应了科研活动规律和特点，且有利于提升财政科技资金使用效益。
与此同时，我国科技发展相比于国外发达国家较晚，科研项目管理机制体制尚不够健全，科研管理部门在科研经费管理方面仍存在各方面不足，给科研工作的开展带来很大制约。本文主要分析我国纵向科研经费管理中存在的问题。
一、科研经费预算编制中的问题与难点
1.预算核减不合理
国家财政资金是我国科研经费的重要来源，2015年，全国科研经费总数的约50%来源于国家财政拨款，如2013-2015年三个财政年度中，全国R&D总经费中分别有52.21%、49.59%和49.44%来自国家财政[2]。可见在知识创新体系中，政府部门是科研活动的最重要支持者。
政府部门下拨的科研经费实际上是对研究任务承担机构和承担着的一种成本补偿，而且是采用全成本补偿方式，所谓的全成本指包括了直接成本和间接成本在内的所有科研成本。而实际上我国政府的科研拨款实质上是补贴资助性的，且资助往往是有条件的，要求一定比例的自筹资金配套，要求一定的研究基础的。所以，在这样的理念下，项目申报的预算往往大幅被核减。比如科技部重点研发计划专项经费最终批复的预算比申报预算核减比例20%-50%不等，且项目研究任务、考核指标不能降低。
2.科研课题预算编制有专业局限性
“术业有专攻”，作为科研项目申报主体，科研人员是所从事的研发领域专家，但对于财务知识却不能要求达到专业财务人员的水平，而对科研经费的预算编制、经费执行管理往往缺乏相关知识，如果要求他们独立完成编制准确、可行的课题经费预算，难度可想而知。
目前各单位对于科研课题的申报都很重视，因为成功申报科研课题不仅可以为现有科研提供经费支持，有力地支持科研向纵深推进，更重要的是成功申请科研课题从另一侧面体现了科研人员的科研水平，甚至一个科研院所的科研实力，因此受到多方的关注。
在科研课题申报中，虽然各单位都会对项目申报课题组安排专门的财务人员参与课题预算的编制，但由于财务人员对于科研领域专业知识掌握不够，对于科研项目具体实施中所遇到各种情况预估不足，而课题负责人对经费预算的认识与理解不足，均导致课题经费预算编制缺乏科学性。
3.在科研经费预算中“见物不见人”
在科研经费资源越来越充足的同时，科研活动中科研人员的智力价值得不到应有体现的问题日益显现，当前政策规定的工资水平与科研人员实际贡献不相匹配，在科研经费预算中“见物不见人”。
我国大部分政府科研项目预算分为直接费用和间接费用两部分（比如科技部国家科技重大专项、973计划、863计划重点研发计划，国家自然基金委的项目），是项目承担者和项目承担单位在科研项目实施过程中实际发生的成本补偿。直接费用是指在课题研究开发过程中发生的与之直接相关的费用，主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费和其他支出等。间接费用是指承担课题任务的单位在组织实施课题过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用[3]。
从科研项目预算模式来看，直接费用大多是可见的物化开支，可凭票据报销，如设备费、材料、差旅费等，对于其中的人力成本投入，能够纳入预算的只有劳务费（不能发给科研人员）和专家咨询费。国家级的项目中设立的绩效支出属于人员经费，但归入间接费用类别，也就是说这笔费用由项目承担单位来提取，并根据项目实施进展与绩效产出给予项目科研人员的奖励性资金。在实际操作过程中，各个单位不一致，有的单位将绩效支出作为项目过程管理的一个手段，在项目通过中期考核和结题验收后以奖金形式发放;而有的单位把项目的绩效支出的支配权授予项目负责人，以使用直接经费的方式来使用绩效支出。除此之外，在国家级的项目中，不允许支付给有工资收入的项目科研人员任何的个人酬金。
4. 间接费用的核算比例“一刀切”
财教[2011]434号文中首次明确提出了科研活动间接费用的概念，中办发[2016]50号又进一步大幅度提高了间接费用的核定比例标准，但是，相比较于发达国家对间接费用核算的做法而言，我国的相关政策的“一刀切”过于笼统和模糊，没有考虑到不同性质的项目有各自的学科特点，对于项目承担单位间接成本占用的比例是有所不同的，同样对承担单位的贡献率大小也有所不同。 美国高校的间接费用率普遍为40%-60%，私立高校一般高于公立高校[4]。而我国关于间接费用核定比例是不超过直接费用扣除设备购置费的一定比例：500万元以下的部分为20%，500万元至1000万元的部分为15%，1000万元以上的部分为13%[5]，是远低于发达国家制定的间接成本补偿率的。
二、改善我国科研经费预算管理的思考
1.建立有相关业务水平的预算评估机构
目前，科研项目申报的预算一般由专业财务人员对项目预算进行评估，缺乏项目的相关业务知识，所以对于预算的具体说明理解不透（尤其是设备购置费、材料费、测试化验与加工费等），有些财务人员潜意识里假设科研人员申报的预算都是偏高的、虚报的，所以对经费预算进行武断性的核减，虽然事后有预算审查书面答辩的申诉，但一般追诉回来的可能性非常小。科研人员在申报项目时编制预算一般是严格按照目标相关性、政策相符性和经济合理性原则，科学合理、实事求是的进行编报。当然也难免有预算编制人员会预留砍预算的空间，不如实编报。所以要有一些了解相关专业知识的财务人员，对科研人员申报的预算进行审核，然后做出合理的核算。
2. 认真学习相关政策、指南，了解经费预算科目的特殊性
在编制预算时，需要先认真研读相关的政策、规定，研读项目申请指南中对于预算编制的具体要求。了解各项预算开支对应科目的内涵，避免想当然地列支，如劳务费是指在项目研究过程中支付给参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等的劳务费用，以及项目聘用人员的社会保险补助费用，所以劳务费预算中就不能列支有工资收入性的科研人员酬金。
3.主管部门应综合考虑科研项目自身独有的特殊性
科研课题经费预算难度主要由科研课题在具体实验过程的特殊性造成。研究过程本身具有探索性和不确定性，很难准确地判断其工作量，对于完成课题所需消耗的诸如材料费、分析测试费等费用也具有不确定性特点，较难在预算编制初期完全预见，在事前对科研课题的经费进行准确的估算或预算很难实现。
科研课题从立项到实施直到最终完成，往往是跨年度、多部门共同合作的结果，其间还有许多与外部单位的合作，因此能够在课题立项之初将全部内容均考虑周到并合理地编制到预算中有一定的难度。
4.分学科类别合理制定间接费用的比例
不同的学科领域投入的人员精力是完全不同的，工程学科，经费科目需要预算足够的设备费、材料费、测试化验与加工费等，主要体现的是“物”;而基础学科，科研项目研究过程中主要投入的是人，预算时要充分考虑科研人员实际贡献情况，预算科目应主要体现的是“人”，适当提高间接费用的比例，加大科研绩效激励力度。目前，上海市科研计划项目经费管理规定，对于基础性研究项目，人员费比例可以做到50%，这是大大激发科研人员的科研积极性。
三、结束语
经费管理是科研项目过程管理的重要環节，项目申请人应根据研究任务的相关性，合理编制项目预算，主管部门分学科、分项目分别进行科学审批，这是优化科研环境、配置科研资源、提高科研实力和竞争力的第一步;而科研经费如何合理使用、充分体现科研人员的劳动力价值，直接影响到科研人员从事科学研究的积极性，从而决定科研水平、效率和发展的前景。
参考文献
[1] 科技部.科技统计：http：//www.most.gov.cn/kjtj/
[2] 科技部.科技统计：http：//www.most.gov.cn/kjtj/
[3] 财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知.财教[2011]434号.
[4] 张东海.我国科研经费预算制度的问题与改革——与美国比较的视角[J].复旦教育论坛，2015（13）：61
[5] 中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见.中办发[2016]50号
关键词：纵向科研项目;经费管理;问题成因
科技创新在全面创新中具有引领作用，习近平总书记在全国科技创新大会上强调“中国要强，中国人民生活要好，必須有强大科技”，自《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》实施以来，我国财政科技投入快速增长。2016年，国家财政科技拨款达到7760.7亿元，比上年提升了0.15个百分点，占当年国家公共财政支出的比重为4.13%[1]。科研经费是保障科研工作顺利实施的基本条件，是科研项目管理中的关键内容。在科研经费资源逐渐充裕的同时，为了确保科研经费的合理、充分的使用效益，以保障科研工作者必要而充足的经济条件，相关部门出台了一系列相应的科研管理政策，如财政部、科技部在2011年发布了关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知（财教[2011]434号），基金委在2015年发布了国家自然科学基金资助项目资金管理办法（财教[2015]15号），中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见（中办发[2016]50号）。这些政策通过深化科研体制改革，不断激发创新创造活力，加大了简政放权和激励力度，为科研人员潜心研究创造了良好的科研环境;同时，通过改革和创新科研经费使用和管理方式，更好地适应了科研活动规律和特点，且有利于提升财政科技资金使用效益。
与此同时，我国科技发展相比于国外发达国家较晚，科研项目管理机制体制尚不够健全，科研管理部门在科研经费管理方面仍存在各方面不足，给科研工作的开展带来很大制约。本文主要分析我国纵向科研经费管理中存在的问题。
一、科研经费预算编制中的问题与难点
1.预算核减不合理
国家财政资金是我国科研经费的重要来源，2015年，全国科研经费总数的约50%来源于国家财政拨款，如2013-2015年三个财政年度中，全国R&D总经费中分别有52.21%、49.59%和49.44%来自国家财政[2]。可见在知识创新体系中，政府部门是科研活动的最重要支持者。
政府部门下拨的科研经费实际上是对研究任务承担机构和承担着的一种成本补偿，而且是采用全成本补偿方式，所谓的全成本指包括了直接成本和间接成本在内的所有科研成本。而实际上我国政府的科研拨款实质上是补贴资助性的，且资助往往是有条件的，要求一定比例的自筹资金配套，要求一定的研究基础的。所以，在这样的理念下，项目申报的预算往往大幅被核减。比如科技部重点研发计划专项经费最终批复的预算比申报预算核减比例20%-50%不等，且项目研究任务、考核指标不能降低。
2.科研课题预算编制有专业局限性
“术业有专攻”，作为科研项目申报主体，科研人员是所从事的研发领域专家，但对于财务知识却不能要求达到专业财务人员的水平，而对科研经费的预算编制、经费执行管理往往缺乏相关知识，如果要求他们独立完成编制准确、可行的课题经费预算，难度可想而知。
目前各单位对于科研课题的申报都很重视，因为成功申报科研课题不仅可以为现有科研提供经费支持，有力地支持科研向纵深推进，更重要的是成功申请科研课题从另一侧面体现了科研人员的科研水平，甚至一个科研院所的科研实力，因此受到多方的关注。
在科研课题申报中，虽然各单位都会对项目申报课题组安排专门的财务人员参与课题预算的编制，但由于财务人员对于科研领域专业知识掌握不够，对于科研项目具体实施中所遇到各种情况预估不足，而课题负责人对经费预算的认识与理解不足，均导致课题经费预算编制缺乏科学性。
3.在科研经费预算中“见物不见人”
在科研经费资源越来越充足的同时，科研活动中科研人员的智力价值得不到应有体现的问题日益显现，当前政策规定的工资水平与科研人员实际贡献不相匹配，在科研经费预算中“见物不见人”。
我国大部分政府科研项目预算分为直接费用和间接费用两部分（比如科技部国家科技重大专项、973计划、863计划重点研发计划，国家自然基金委的项目），是项目承担者和项目承担单位在科研项目实施过程中实际发生的成本补偿。直接费用是指在课题研究开发过程中发生的与之直接相关的费用，主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费和其他支出等。间接费用是指承担课题任务的单位在组织实施课题过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用[3]。
从科研项目预算模式来看，直接费用大多是可见的物化开支，可凭票据报销，如设备费、材料、差旅费等，对于其中的人力成本投入，能够纳入预算的只有劳务费（不能发给科研人员）和专家咨询费。国家级的项目中设立的绩效支出属于人员经费，但归入间接费用类别，也就是说这笔费用由项目承担单位来提取，并根据项目实施进展与绩效产出给予项目科研人员的奖励性资金。在实际操作过程中，各个单位不一致，有的单位将绩效支出作为项目过程管理的一个手段，在项目通过中期考核和结题验收后以奖金形式发放;而有的单位把项目的绩效支出的支配权授予项目负责人，以使用直接经费的方式来使用绩效支出。除此之外，在国家级的项目中，不允许支付给有工资收入的项目科研人员任何的个人酬金。
4. 间接费用的核算比例“一刀切”
财教[2011]434号文中首次明确提出了科研活动间接费用的概念，中办发[2016]50号又进一步大幅度提高了间接费用的核定比例标准，但是，相比较于发达国家对间接费用核算的做法而言，我国的相关政策的“一刀切”过于笼统和模糊，没有考虑到不同性质的项目有各自的学科特点，对于项目承担单位间接成本占用的比例是有所不同的，同样对承担单位的贡献率大小也有所不同。 美国高校的间接费用率普遍为40%-60%，私立高校一般高于公立高校[4]。而我国关于间接费用核定比例是不超过直接费用扣除设备购置费的一定比例：500万元以下的部分为20%，500万元至1000万元的部分为15%，1000万元以上的部分为13%[5]，是远低于发达国家制定的间接成本补偿率的。
二、改善我国科研经费预算管理的思考
1.建立有相关业务水平的预算评估机构
目前，科研项目申报的预算一般由专业财务人员对项目预算进行评估，缺乏项目的相关业务知识，所以对于预算的具体说明理解不透（尤其是设备购置费、材料费、测试化验与加工费等），有些财务人员潜意识里假设科研人员申报的预算都是偏高的、虚报的，所以对经费预算进行武断性的核减，虽然事后有预算审查书面答辩的申诉，但一般追诉回来的可能性非常小。科研人员在申报项目时编制预算一般是严格按照目标相关性、政策相符性和经济合理性原则，科学合理、实事求是的进行编报。当然也难免有预算编制人员会预留砍预算的空间，不如实编报。所以要有一些了解相关专业知识的财务人员，对科研人员申报的预算进行审核，然后做出合理的核算。
2. 认真学习相关政策、指南，了解经费预算科目的特殊性
在编制预算时，需要先认真研读相关的政策、规定，研读项目申请指南中对于预算编制的具体要求。了解各项预算开支对应科目的内涵，避免想当然地列支，如劳务费是指在项目研究过程中支付给参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等的劳务费用，以及项目聘用人员的社会保险补助费用，所以劳务费预算中就不能列支有工资收入性的科研人员酬金。
3.主管部门应综合考虑科研项目自身独有的特殊性
科研课题经费预算难度主要由科研课题在具体实验过程的特殊性造成。研究过程本身具有探索性和不确定性，很难准确地判断其工作量，对于完成课题所需消耗的诸如材料费、分析测试费等费用也具有不确定性特点，较难在预算编制初期完全预见，在事前对科研课题的经费进行准确的估算或预算很难实现。
科研课题从立项到实施直到最终完成，往往是跨年度、多部门共同合作的结果，其间还有许多与外部单位的合作，因此能够在课题立项之初将全部内容均考虑周到并合理地编制到预算中有一定的难度。
4.分学科类别合理制定间接费用的比例
不同的学科领域投入的人员精力是完全不同的，工程学科，经费科目需要预算足够的设备费、材料费、测试化验与加工费等，主要体现的是“物”;而基础学科，科研项目研究过程中主要投入的是人，预算时要充分考虑科研人员实际贡献情况，预算科目应主要体现的是“人”，适当提高间接费用的比例，加大科研绩效激励力度。目前，上海市科研计划项目经费管理规定，对于基础性研究项目，人员费比例可以做到50%，这是大大激发科研人员的科研积极性。
三、结束语
经费管理是科研项目过程管理的重要環节，项目申请人应根据研究任务的相关性，合理编制项目预算，主管部门分学科、分项目分别进行科学审批，这是优化科研环境、配置科研资源、提高科研实力和竞争力的第一步;而科研经费如何合理使用、充分体现科研人员的劳动力价值，直接影响到科研人员从事科学研究的积极性，从而决定科研水平、效率和发展的前景。
参考文献
[1] 科技部.科技统计：http：//www.most.gov.cn/kjtj/
[2] 科技部.科技统计：http：//www.most.gov.cn/kjtj/
[3] 财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知.财教[2011]434号.
[4] 张东海.我国科研经费预算制度的问题与改革——与美国比较的视角[J].复旦教育论坛，2015（13）：61
[5] 中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见.中办发[2016]50号