论文部分内容阅读
摘要:上海市M区行政审批制度改革的主要举措及其成效包括:“一门式”服务升华“顾客理念”,清理审批事项推动“政府解制”,改进审批方式优化审批机制。M区行政审批制度改革存在的难点问题有:行政审批制度改革推进与形势任务的要求相比仍显不足,相对集中行政审批权推进较慢,行政审批监管存在薄弱环节。进一步推进M区行政审批制度改革的具体建议包括:创新政府文化,为行政服务中心建设提供思想根基;集中审批权,提升服务能级;创新工作机制,提升公共服务水平;提高行政审批信息化水平,为行政服务中心建设提供技术保障。
关键词:行政审批;成效;难点;对策
中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0212-03
一、上海市M区行政审批制度改革的主要举措及其成效
(一)“一門式”服务升华“顾客理念”
WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的,内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境,变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能[1]。社会主义市场经济条件下,“用脚投票”是市场主体(个人与企业)对政府优质服务的主动追求。为提升M区区域的综合竞争力,2000年,M区成立便民服务中心,实施行政审批“一门式”受理。2003年更名为企业服务办公室,专门牵头组织、协调区有关部门做好企业服务工作,为企业解决申照过程中的实际问题。2007年更名为“证照办理中心”。M区通过“一门式”服务升华“顾客理念”,克服部门本位、权力本位思想。
(二)清理审批事项推动“政府解制”
1.减少和调整行政审批事项。根据国务院、上海市关于取消和调整行政审批事项的决定,更好地发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,2001年初,M区行政审批事项总数为803项,涉及29个政府部门,至2003年,通过三轮行政审批事项清理,共取消和调整了404项,总体改革率为50%。目前,M区正在实施的行政审批事项共408项,非行政审批事项95项(其中进入区证照办理中心受理的分别为199项和8项,占全区行政审批事项和非行政审批事项的48%和8%)。
2.清理行政事业收费。“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”是对行政审批制度症结的经典概括[2]。为率先成为全市“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最低”的地区之一,2003年,M区在全市率先将部分管理性和工本费性质的收费项目确定为保留项目,但不收费,由相关职能单位以加强管理和政府支付工本费的方式进行管理。至2007年底,取消了36项收费事项,涉及金额近1.8亿。2008年,根据市政府关于取消和停止征收148项行政事业性收费的决定,对被取消和停止征收项目的情况再次进行了梳理,按照规定的要求和时间停止收费,对预先收取的费用及时予以清退。2009年,M区再次取消行政事业性收费项目,已从281项减少到248项,取消了33项,并编制了新的《M区行政事业性收费项目目录》向社会公布。
3.整合建设项目审批事项。2002年7月,区政府印发了《关于印发M区建设项目行政审批改革实施方案的通知》,明确规定从土地成交至核发施工许可证,房地产建设项目的行政审批时间为59天(工作日,下同),但在执行过程中,此规定并未得到有效落实。2008年1月,区府办转发《关于优化项目审批流程,加强为企业服务实施意见(暂行)的通知》和《关于优化项目审批流程加强为企业服务有关工作的通知》,明确规定工业项目从预立项到施工许可审批时限,由法定的270天压缩到88天,六类经营性项目从法定的250天压缩到85天,此文件在执行中,具体成效有待观察。
(三)改进审批方式优化审批机制
1.部分项目试行告知承诺制度。为加快企业注册登记速度,进一步改善投资环境,从2003年起,M区开始探索实行告知承诺,对12大类的19项前置审批事项实行了告知承诺制,并印发《关于进一步深化本区企业注册登记改革的若干意见》,明确告知承诺的适用范围和主要内容,规定告知承诺的操作程序和审批期限,提出职能部门加强监管的工作要求和指导原则。至2005年,先后对33项行政审批事项试行了告知承诺。为了切实抓好告知承诺的有效实施,进一步扩大告知承诺实施范围,M区审改办对全区实行告知承诺执行情况进行了全面的梳理。据统计,在原有的33项告知承诺事项中,目前仍在实施的有17项,占52%;因各种原因停止实施的有7项,占21%;从相关文件下发至今,从未实施过的有9项,占27%。
2.改革年检制度。2004年,M区政府印发《M区开展年检制度改革的工作意见》,推进年检制度改革工作。按照“简化、有效、方便企业”的原则,对全区181项各类年检事项进行逐项清理,取消年检项目87项,占年检总量的48%,同时提出了“一口受理,内部运作”的联合年检实施方案。目前,外资企业年检由经委牵头,工商、税务、财政、统计、外汇等六个部门协同参与,采取网上申报、审查、共同盖章的办法,提高了效率,取得较好效果。
3.前置、后置审批事项由串联审批改为并联审批。2001年,在M区企业登记注册中推行“一口受理,抄告相关,并联审批,限时完成”的并联审批制度,对涉及13个部门的20个审批事项,推行告知承诺网上并联审批制度,建立起各部门之间事前、事后信息交流机制。但是,在运作一段时间后,由于事后监管滞后、部门之间难以协同等诸多因素,产生了很多操作上的问题,致使此项工作未得到强有力的推进而中断。2009年,根据上海市企业设立并联审批工作推进安排,M区被列为试点区之一,因此,M区又在积极开展企业设立并联审批工作。一是由M区审改办会同区工商分局,按照沪府办发(2009)43号文件要求,制定《M区企业设立并联审批工作方案》以及相应工作规程,经区政府常务会议讨论通过并形成文件印发。二是召开专题会议进行部署,确定M区首批实施企业设立并联审批的事项为20项(主要是区级审批权限的事项),对涉及的所有部门的职责任务、实施步骤提出具体工作要求。三是在区证照办理中心开设“企业设立并联审批专窗”,区工商分局、区税务分局、区质监局等单位选派业务骨干在同一窗口办公,并由区工商分局实施“一口收件、抄告相关”,所有审批材料转交传递均在政府部门内部流转。四是建立企业设立并联审批协调机制,由区审改办负责牵头,每周一次召开专题会议,协调解决推进过程中涉及的具体问题。
4.建设项目审批公示和窗口服务评价系统。“由于缺乏公开透明的制度规定,审批权失去了监督和制约,在审批的过程中容易出现暗箱操作,导致审批部门利用手中的权力盲目审批、乱审批、乱收费等违法行为的产生。”[3]为强化对行政审批的信息公开和监督管理,加大行政审批信息公开力度,M区在区证照办理中心建立了项目审批公示和窗口服务评价两个系统,着重做好项目受理和审批结果公开,以及群众满意度测评各项工作,接受社会监督,做到行政审批的公开透明。
二、上海市M区行政审批制度改革存在的难点问题
(一)行政审批制度改革推进与形势任务的要求相比仍显不足
1.审批方式相对烦琐。迄今为止,M区基本上还是采用传统的审批方式,即逐级审批、层层把关,环节较多、程序相对复杂。前几轮审改虽然对行政审批事项作了大量的削减和调整,但审批事项总体上还是比较多。M区曾实行过33项告知承诺事项,但在落实过程中尚有反复,坚持不够,推进不快。
2.审批流程尚需优化。并联审批的问题尚未从根本上得到解决,实际审批过程中基本上还是“串多并少”,流程优化未能做到全覆盖,部门之间配合不够,协调较差,缺乏同步。
3.审改推进落实不够。各部门对行政审批改革的认识程度存在较大差异,思想不够统一,市区联动缺乏有效机制,上下对应和工作衔接还需加强。另外,受机构和人员调整的影响,一些好的传统和做法没能得到很好的继承和发扬。
(二)相对集中行政审批权推进较慢
1.“应进则进”存在一定障碍。“要整合目前分散的审批窗口,实行‘一门受理,集中审批’的办件模式,防止‘行政服务中心’变成‘收发中心’。”[4]目前入驻区证照办理中心的行政审批事项和非行政审批事项分别只占全区的48%和8%,按照相对集中行政审批权的要求相距较远,客观上根据证照办理中心现有条件,短期内要想做到“应进则进”并不现实,主观上有些部门态度不够积极。
2.部门内部的审批管理整合不够。有些部门内部审批还没有做到相对向一个科室集中,导致部门内部职责重叠,内部流转环节较多,审批效率不高。
3.行政审批信息化建设较为滞后。目前,M区尚未建立统一的网上行政审批服务平台,各职能部门内部的审批系统基本上都是由相关业务条线开发并负责管理,彼此间互相独立,信息资源不能共享,跨条线的连接和同步操作无法实现。行政审批信息化建设的滞后使相对集中行政审批权推进较慢。
(三)行政审批监管存在薄弱环节
1.行政审批不够透明。审批过程缺乏透明度,行政相对人了解不到审批过程的动态情况,行政审批尚未做到标准化、格式化,规范性较为欠缺,政务公开的力度和深度需要进一步加强。
2.监督制约不够完善。长期以来,M区的行政审批监督一直比较薄弱,近几年虽然制定了一些制度,采取了一些措施,如聘请社会监督员、组织群众满意度测评等,但有些方面还存在缺位,特别是由于缺乏统一的审批与监察电子数据处理平台,无法对行政审批及其日常监管实行实时监控,对审批流程及各环节的操作不能做到有效掌握。
3.对中介组织的监管需要加强。中介服务机构类型繁多, 鱼龙混杂,业务标准和服务质量差异性较大,缺乏强有力的监管手段,尤其是一些涉及建设工程项目的专业性服务机构,对行政审批效率的影响更为直接。
三、进一步推进M区行政审批制度改革的具体建议
1.创新政府文化,为行政服务中心建设提供思想根基。张康之教授把公共行政体系分为客观结构、主观结构和价值结构[5]。笔者理解为公共行政体系可以分为物质结构、制度结构和心理—价值—精神结构。物质结构包括办公设施、机构设置等,制度结构包括法律、法规、公共政策等,心理—价值—精神结构包括的内容相当广泛,如行政心理、行政精神、行政理念、行政伦理等。笔者认为,心理—价值—精神结构是公共行政体系的核心结构,是公共行政体系的心理支持系统,是政府的“基因”,有什么样的心理—价值—精神结构就有什么样的政府。行政审批载体建设不仅仅只是行政服务中心单兵突进的问题,行政服务中心建设需要政府和政府部门的协同推进。为此三种行政理念对推动行政服务中心建设具有重要作用,即权力来源于人民、对公民与企业来说“法无禁止即可为”、对政府来说“法无授权即禁止”[2]。树立权力来源于人民理念以克服官本位和权力本位;“法无禁止即可为”是指个人和企业的投资、创业行为,若没有动用公共资金,则不需要政府层层审批,只需在政府有关部门登记或备案;“法无授权即禁止”是指行政审批权的设置由法律确定。
2.集中审批权,提升服务能级。变受办分离、分散审批为“既受又理”和集中审批是提升行政服务中心服务能级的根本途径。政府职能部门审批权向一个科室集中。政府职能部门须梳理自己的职能,把具有审批权的事项归口到一个科室,统一命名为行政服务科。部门行政审批事项较少的,可在某一科(室)增挂“行政服务科”的牌子,或设立首席代表入驻中心办公。坚持“应进则进”,各职能部门的行政服务科整建制进驻行政服务中心,向行政服务中心集中。各部门窗口成为受理窗口、办理平台和办结出口“三位一体”的工作机构,做到“中心之外无审批”。企业是市场经济最重要的市场主体,是政府税收、地方经济社会发展,提升地方综合竞争力的支撑力量,因此凡经济类、涉及企业的行政审批事项,原则上必须进驻行政服务中心,由窗口统一受办、收费和发证。已进驻行政服务中心窗口的事项,不得在行政服务中心之外受理,即杜绝体外受理。凡不进驻行政服务中心的事项必须报请区政府审定。审批范围广,涉及相对人较多,且规则性较强,自由裁量权较小的社会管理和公共服务类审批事项,则集中到社区事务受理中心办理。进驻部门必须对所属窗口实行充分授权,窗口负责人及其工作人员在授权范围内,对申请材料齐全,符合法定情形,不需现场勘察、集体讨论、专家论证和听证,能当场作出决定的事项,必须当场办理,使一般性审批事项都能在窗口受理后直接办结。必须由部门领导审批的事项,原则上由分管领导到窗口现场审签或在网上审签(需集体会办决定的事项除外)。原则上审批事项的“否决权”由各职能部门的正职掌握,以提高行政服务中心内部的办事效率。
3.创新工作机制,提升公共服务水平。一是坚持“九公开”原则。所有进驻事项都要按照“审批事项、审批主体、审批依据、申报材料、审批流程、法定时限、承诺时限、收费依据、收费标准”的“九公开”要求,在行政服务中心窗口和网上进行公示,实行阳光操作。凡不予受理的事项,应当书面向申请人说明理由,并告知其依法享有申请行政复议或行政诉讼的权利;对需上报、转报审批的事项,应当及时办理,在本级审批权限内,不得出现申请人往返于窗口与部门之间的现象。二是推进“并联审批”。对同一个行政审批事项涉及两个及其以上部门办理的,实行并联审批制。鉴于并联审批在实践中确实困难较大,并联审批先从建设项目开始,逐步推开。三是服务承诺和限时办结。坚持“一次告知,二次办结”的业务操作规程,建立退件书面告知制度,实行服务承诺和限时办结。四是精简环节和压缩流程。各进驻部门应不断规范和优化项目管理,制定统一的标准和操作规程,全面梳理、精简和优化审批流程,实施审批流程再造,切实减少不必要的申请材料与办理手续,改进审批方式,进一步压缩时限。
4.提高行政审批信息化水平,为行政服务中心建设提供技术保障。政务服务创新离不开电子政务的支撑。加强行政服务中心电子政务建设,建立政务服务办公系统,逐步实现行政审批项目数字化管理,应当成为各级行政服务中心的重要发展方向[6]。首先,发展电子政务,尽可能网上审批。按照统筹规划、整合资源、分步实施的要求,将行政服务中心的信息化建设纳入区政府电子政务建设的总体规划。充分利用区政府门户网站及现有政务网资源,通过互联互通,推进信息共享和业务协同,构建并完善行政服务中心以及各职能部门多位一体的审批网络体系。充分利用信息化手段,逐步导入数字认证等先进技术,积极开展网上审批,提高网上审批的实效性。通过增强网上公示、网上申请、网上受理、网上审批、网上投诉和网上监管等功能,提高审批效率和服务水平,为申请人提供更加快捷、方便的服务。其次,进一步完善区建设项目审批跟踪监督系统,延伸电子信息跟踪监察范围,逐步实现网上全过程跟踪。根据市统一部署,建立M区行政审批电子监察系统,对各部门实施的行政审批行为实施网上实时监控、预警纠错,最大限度地减少审批过程的随意性,为实时督查、纠偏改进提供保证。
参考文献:
[1]湛中乐.关于深化行政审批制度改革的思考[J].中国发展观察,2007,(6).
[2]徐增辉.改革开放以来中国行政審批制度改革的回顾与展望[J].经济体制改革,2008,(3).
[3]廖扬丽.政府的自我革命:中国行政审批制度改革研究[M].北京:法律出版社,2006:103.
[4]孙寿山.关于深化行政审批制度改革的几点思考[J].国家行政学院学报,2009,(3).
[5]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京:中国人民大学出版社,2004:5.
[6]陈翔.地方行政服务中心的定位与方向[M].北京:中国科学技术大学出版社,2008:192.
关键词:行政审批;成效;难点;对策
中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0212-03
一、上海市M区行政审批制度改革的主要举措及其成效
(一)“一門式”服务升华“顾客理念”
WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的,内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境,变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能[1]。社会主义市场经济条件下,“用脚投票”是市场主体(个人与企业)对政府优质服务的主动追求。为提升M区区域的综合竞争力,2000年,M区成立便民服务中心,实施行政审批“一门式”受理。2003年更名为企业服务办公室,专门牵头组织、协调区有关部门做好企业服务工作,为企业解决申照过程中的实际问题。2007年更名为“证照办理中心”。M区通过“一门式”服务升华“顾客理念”,克服部门本位、权力本位思想。
(二)清理审批事项推动“政府解制”
1.减少和调整行政审批事项。根据国务院、上海市关于取消和调整行政审批事项的决定,更好地发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,2001年初,M区行政审批事项总数为803项,涉及29个政府部门,至2003年,通过三轮行政审批事项清理,共取消和调整了404项,总体改革率为50%。目前,M区正在实施的行政审批事项共408项,非行政审批事项95项(其中进入区证照办理中心受理的分别为199项和8项,占全区行政审批事项和非行政审批事项的48%和8%)。
2.清理行政事业收费。“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”是对行政审批制度症结的经典概括[2]。为率先成为全市“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最低”的地区之一,2003年,M区在全市率先将部分管理性和工本费性质的收费项目确定为保留项目,但不收费,由相关职能单位以加强管理和政府支付工本费的方式进行管理。至2007年底,取消了36项收费事项,涉及金额近1.8亿。2008年,根据市政府关于取消和停止征收148项行政事业性收费的决定,对被取消和停止征收项目的情况再次进行了梳理,按照规定的要求和时间停止收费,对预先收取的费用及时予以清退。2009年,M区再次取消行政事业性收费项目,已从281项减少到248项,取消了33项,并编制了新的《M区行政事业性收费项目目录》向社会公布。
3.整合建设项目审批事项。2002年7月,区政府印发了《关于印发M区建设项目行政审批改革实施方案的通知》,明确规定从土地成交至核发施工许可证,房地产建设项目的行政审批时间为59天(工作日,下同),但在执行过程中,此规定并未得到有效落实。2008年1月,区府办转发《关于优化项目审批流程,加强为企业服务实施意见(暂行)的通知》和《关于优化项目审批流程加强为企业服务有关工作的通知》,明确规定工业项目从预立项到施工许可审批时限,由法定的270天压缩到88天,六类经营性项目从法定的250天压缩到85天,此文件在执行中,具体成效有待观察。
(三)改进审批方式优化审批机制
1.部分项目试行告知承诺制度。为加快企业注册登记速度,进一步改善投资环境,从2003年起,M区开始探索实行告知承诺,对12大类的19项前置审批事项实行了告知承诺制,并印发《关于进一步深化本区企业注册登记改革的若干意见》,明确告知承诺的适用范围和主要内容,规定告知承诺的操作程序和审批期限,提出职能部门加强监管的工作要求和指导原则。至2005年,先后对33项行政审批事项试行了告知承诺。为了切实抓好告知承诺的有效实施,进一步扩大告知承诺实施范围,M区审改办对全区实行告知承诺执行情况进行了全面的梳理。据统计,在原有的33项告知承诺事项中,目前仍在实施的有17项,占52%;因各种原因停止实施的有7项,占21%;从相关文件下发至今,从未实施过的有9项,占27%。
2.改革年检制度。2004年,M区政府印发《M区开展年检制度改革的工作意见》,推进年检制度改革工作。按照“简化、有效、方便企业”的原则,对全区181项各类年检事项进行逐项清理,取消年检项目87项,占年检总量的48%,同时提出了“一口受理,内部运作”的联合年检实施方案。目前,外资企业年检由经委牵头,工商、税务、财政、统计、外汇等六个部门协同参与,采取网上申报、审查、共同盖章的办法,提高了效率,取得较好效果。
3.前置、后置审批事项由串联审批改为并联审批。2001年,在M区企业登记注册中推行“一口受理,抄告相关,并联审批,限时完成”的并联审批制度,对涉及13个部门的20个审批事项,推行告知承诺网上并联审批制度,建立起各部门之间事前、事后信息交流机制。但是,在运作一段时间后,由于事后监管滞后、部门之间难以协同等诸多因素,产生了很多操作上的问题,致使此项工作未得到强有力的推进而中断。2009年,根据上海市企业设立并联审批工作推进安排,M区被列为试点区之一,因此,M区又在积极开展企业设立并联审批工作。一是由M区审改办会同区工商分局,按照沪府办发(2009)43号文件要求,制定《M区企业设立并联审批工作方案》以及相应工作规程,经区政府常务会议讨论通过并形成文件印发。二是召开专题会议进行部署,确定M区首批实施企业设立并联审批的事项为20项(主要是区级审批权限的事项),对涉及的所有部门的职责任务、实施步骤提出具体工作要求。三是在区证照办理中心开设“企业设立并联审批专窗”,区工商分局、区税务分局、区质监局等单位选派业务骨干在同一窗口办公,并由区工商分局实施“一口收件、抄告相关”,所有审批材料转交传递均在政府部门内部流转。四是建立企业设立并联审批协调机制,由区审改办负责牵头,每周一次召开专题会议,协调解决推进过程中涉及的具体问题。
4.建设项目审批公示和窗口服务评价系统。“由于缺乏公开透明的制度规定,审批权失去了监督和制约,在审批的过程中容易出现暗箱操作,导致审批部门利用手中的权力盲目审批、乱审批、乱收费等违法行为的产生。”[3]为强化对行政审批的信息公开和监督管理,加大行政审批信息公开力度,M区在区证照办理中心建立了项目审批公示和窗口服务评价两个系统,着重做好项目受理和审批结果公开,以及群众满意度测评各项工作,接受社会监督,做到行政审批的公开透明。
二、上海市M区行政审批制度改革存在的难点问题
(一)行政审批制度改革推进与形势任务的要求相比仍显不足
1.审批方式相对烦琐。迄今为止,M区基本上还是采用传统的审批方式,即逐级审批、层层把关,环节较多、程序相对复杂。前几轮审改虽然对行政审批事项作了大量的削减和调整,但审批事项总体上还是比较多。M区曾实行过33项告知承诺事项,但在落实过程中尚有反复,坚持不够,推进不快。
2.审批流程尚需优化。并联审批的问题尚未从根本上得到解决,实际审批过程中基本上还是“串多并少”,流程优化未能做到全覆盖,部门之间配合不够,协调较差,缺乏同步。
3.审改推进落实不够。各部门对行政审批改革的认识程度存在较大差异,思想不够统一,市区联动缺乏有效机制,上下对应和工作衔接还需加强。另外,受机构和人员调整的影响,一些好的传统和做法没能得到很好的继承和发扬。
(二)相对集中行政审批权推进较慢
1.“应进则进”存在一定障碍。“要整合目前分散的审批窗口,实行‘一门受理,集中审批’的办件模式,防止‘行政服务中心’变成‘收发中心’。”[4]目前入驻区证照办理中心的行政审批事项和非行政审批事项分别只占全区的48%和8%,按照相对集中行政审批权的要求相距较远,客观上根据证照办理中心现有条件,短期内要想做到“应进则进”并不现实,主观上有些部门态度不够积极。
2.部门内部的审批管理整合不够。有些部门内部审批还没有做到相对向一个科室集中,导致部门内部职责重叠,内部流转环节较多,审批效率不高。
3.行政审批信息化建设较为滞后。目前,M区尚未建立统一的网上行政审批服务平台,各职能部门内部的审批系统基本上都是由相关业务条线开发并负责管理,彼此间互相独立,信息资源不能共享,跨条线的连接和同步操作无法实现。行政审批信息化建设的滞后使相对集中行政审批权推进较慢。
(三)行政审批监管存在薄弱环节
1.行政审批不够透明。审批过程缺乏透明度,行政相对人了解不到审批过程的动态情况,行政审批尚未做到标准化、格式化,规范性较为欠缺,政务公开的力度和深度需要进一步加强。
2.监督制约不够完善。长期以来,M区的行政审批监督一直比较薄弱,近几年虽然制定了一些制度,采取了一些措施,如聘请社会监督员、组织群众满意度测评等,但有些方面还存在缺位,特别是由于缺乏统一的审批与监察电子数据处理平台,无法对行政审批及其日常监管实行实时监控,对审批流程及各环节的操作不能做到有效掌握。
3.对中介组织的监管需要加强。中介服务机构类型繁多, 鱼龙混杂,业务标准和服务质量差异性较大,缺乏强有力的监管手段,尤其是一些涉及建设工程项目的专业性服务机构,对行政审批效率的影响更为直接。
三、进一步推进M区行政审批制度改革的具体建议
1.创新政府文化,为行政服务中心建设提供思想根基。张康之教授把公共行政体系分为客观结构、主观结构和价值结构[5]。笔者理解为公共行政体系可以分为物质结构、制度结构和心理—价值—精神结构。物质结构包括办公设施、机构设置等,制度结构包括法律、法规、公共政策等,心理—价值—精神结构包括的内容相当广泛,如行政心理、行政精神、行政理念、行政伦理等。笔者认为,心理—价值—精神结构是公共行政体系的核心结构,是公共行政体系的心理支持系统,是政府的“基因”,有什么样的心理—价值—精神结构就有什么样的政府。行政审批载体建设不仅仅只是行政服务中心单兵突进的问题,行政服务中心建设需要政府和政府部门的协同推进。为此三种行政理念对推动行政服务中心建设具有重要作用,即权力来源于人民、对公民与企业来说“法无禁止即可为”、对政府来说“法无授权即禁止”[2]。树立权力来源于人民理念以克服官本位和权力本位;“法无禁止即可为”是指个人和企业的投资、创业行为,若没有动用公共资金,则不需要政府层层审批,只需在政府有关部门登记或备案;“法无授权即禁止”是指行政审批权的设置由法律确定。
2.集中审批权,提升服务能级。变受办分离、分散审批为“既受又理”和集中审批是提升行政服务中心服务能级的根本途径。政府职能部门审批权向一个科室集中。政府职能部门须梳理自己的职能,把具有审批权的事项归口到一个科室,统一命名为行政服务科。部门行政审批事项较少的,可在某一科(室)增挂“行政服务科”的牌子,或设立首席代表入驻中心办公。坚持“应进则进”,各职能部门的行政服务科整建制进驻行政服务中心,向行政服务中心集中。各部门窗口成为受理窗口、办理平台和办结出口“三位一体”的工作机构,做到“中心之外无审批”。企业是市场经济最重要的市场主体,是政府税收、地方经济社会发展,提升地方综合竞争力的支撑力量,因此凡经济类、涉及企业的行政审批事项,原则上必须进驻行政服务中心,由窗口统一受办、收费和发证。已进驻行政服务中心窗口的事项,不得在行政服务中心之外受理,即杜绝体外受理。凡不进驻行政服务中心的事项必须报请区政府审定。审批范围广,涉及相对人较多,且规则性较强,自由裁量权较小的社会管理和公共服务类审批事项,则集中到社区事务受理中心办理。进驻部门必须对所属窗口实行充分授权,窗口负责人及其工作人员在授权范围内,对申请材料齐全,符合法定情形,不需现场勘察、集体讨论、专家论证和听证,能当场作出决定的事项,必须当场办理,使一般性审批事项都能在窗口受理后直接办结。必须由部门领导审批的事项,原则上由分管领导到窗口现场审签或在网上审签(需集体会办决定的事项除外)。原则上审批事项的“否决权”由各职能部门的正职掌握,以提高行政服务中心内部的办事效率。
3.创新工作机制,提升公共服务水平。一是坚持“九公开”原则。所有进驻事项都要按照“审批事项、审批主体、审批依据、申报材料、审批流程、法定时限、承诺时限、收费依据、收费标准”的“九公开”要求,在行政服务中心窗口和网上进行公示,实行阳光操作。凡不予受理的事项,应当书面向申请人说明理由,并告知其依法享有申请行政复议或行政诉讼的权利;对需上报、转报审批的事项,应当及时办理,在本级审批权限内,不得出现申请人往返于窗口与部门之间的现象。二是推进“并联审批”。对同一个行政审批事项涉及两个及其以上部门办理的,实行并联审批制。鉴于并联审批在实践中确实困难较大,并联审批先从建设项目开始,逐步推开。三是服务承诺和限时办结。坚持“一次告知,二次办结”的业务操作规程,建立退件书面告知制度,实行服务承诺和限时办结。四是精简环节和压缩流程。各进驻部门应不断规范和优化项目管理,制定统一的标准和操作规程,全面梳理、精简和优化审批流程,实施审批流程再造,切实减少不必要的申请材料与办理手续,改进审批方式,进一步压缩时限。
4.提高行政审批信息化水平,为行政服务中心建设提供技术保障。政务服务创新离不开电子政务的支撑。加强行政服务中心电子政务建设,建立政务服务办公系统,逐步实现行政审批项目数字化管理,应当成为各级行政服务中心的重要发展方向[6]。首先,发展电子政务,尽可能网上审批。按照统筹规划、整合资源、分步实施的要求,将行政服务中心的信息化建设纳入区政府电子政务建设的总体规划。充分利用区政府门户网站及现有政务网资源,通过互联互通,推进信息共享和业务协同,构建并完善行政服务中心以及各职能部门多位一体的审批网络体系。充分利用信息化手段,逐步导入数字认证等先进技术,积极开展网上审批,提高网上审批的实效性。通过增强网上公示、网上申请、网上受理、网上审批、网上投诉和网上监管等功能,提高审批效率和服务水平,为申请人提供更加快捷、方便的服务。其次,进一步完善区建设项目审批跟踪监督系统,延伸电子信息跟踪监察范围,逐步实现网上全过程跟踪。根据市统一部署,建立M区行政审批电子监察系统,对各部门实施的行政审批行为实施网上实时监控、预警纠错,最大限度地减少审批过程的随意性,为实时督查、纠偏改进提供保证。
参考文献:
[1]湛中乐.关于深化行政审批制度改革的思考[J].中国发展观察,2007,(6).
[2]徐增辉.改革开放以来中国行政審批制度改革的回顾与展望[J].经济体制改革,2008,(3).
[3]廖扬丽.政府的自我革命:中国行政审批制度改革研究[M].北京:法律出版社,2006:103.
[4]孙寿山.关于深化行政审批制度改革的几点思考[J].国家行政学院学报,2009,(3).
[5]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京:中国人民大学出版社,2004:5.
[6]陈翔.地方行政服务中心的定位与方向[M].北京:中国科学技术大学出版社,2008:192.