论文部分内容阅读
摘 要：近年来吉林省基础设施投资保持高速增长，促进了吉林省经济的发展。但同时吉林省基础设施投资领域存在着诸如投资机制不健全、基础设施融资渠道单一、融资向非公资本的开放程度较低、吉林省基础设施建设地区发展不平衡等许多问题。为促进吉林省基础设施投资健康发展，还需进一步理顺投资机制、转变政府角色。
关键词：基础设施 投资 城市化一、基础设施与城市化关系
西方经济学家对基础设施和经济发展的关系的研究，普遍肯定了基础设施对经济发展的正面作用。W·W·罗斯托认为基础设施投资是经济增长的基础；发展基础设施是经济持续发展的保障(艾伯特·赫希曼)；加速经济增长必须优先投资基础设施(罗森斯坦一罗丹、罗根纳·纳克斯)；基础设施的布局会导致地区间的经济增长差异(罗莫和卢卡斯)。阿斯特尔 Aschauer (1989) 认为生产率的提高和政府支出用于公共设施的资本高度相关, 尤其是核心基础设施如高速公路、机场、运输、水、电等对生产率提高有很强的解释力。我国学者的研究也证明这一点。蒋时节（2005）通过对1988--2000年全国和地区基础设施投资和数，分析了基础设施投资和城市化在短期和长期的关系，认为基础设施对城市化水的影响是长期的，并且随着城市化进程的不断推进，等量的城市化水平提高将会需要更多的基础设施投资。赵良云（2002）认为交通条件是城市化的先决条件。顾朝林等在《中国城市化—格局 过程 机理》（2008）中认为，随着城市的自身的发展，城市规模扩大，基础设施改善，城市所产生的吸引力提高成为新阶段中国城市化的重要动力。
综合国内外研究，可以看出国内外学者普遍认为基础设施建设能够促进经济增长和城市化进程。
二、基础设施建设存在的问题
国家实施振兴东北老工业基地战略以来,吉林省基础设施投资保持了较快增长态势。无论是总量还是增速,吉林省基础设施投资均呈现了逐年增长的态势。基础设施固定资产投资总量从2004年的2，346，915万元，增加到2010年19，888，060万元，增长了7.5倍。基础设施投资的快速增长促进了吉林省的经济的快速发展。
纵观这几年的吉林省基礎设施投资发展状况，可以发现虽然吉林省基础设施投资总量不断增加，增幅逐年增大，但是吉林省基础设施投资领域仍然存在诸多问题。
一是投资主体的自我约束机制尚未建立健全。很多基础设施建设领域仍然采用传统的投融资体制, 政府职能不清、政企不分。招投标机制不完善, 在招投标中更是经常有一些违规行为。生产建设中, 缺乏严格的质量监督,投资往往不到位, 技术标准不执行, 偷工减料现象严重, 容易产生“豆腐渣”工程。运营部门内部缺乏竞争, 服务质量低, 服务水平落后, 难以满足社会各方面的需求。
二是基础设施融资渠道单一，基础设施建设资金缺口较大。基础设施建设项目投资大,投资回收期长,往往需要大量的长期资金，吉林省基础设施建设资金缺口较大，融资难度较大。吉林省地方金融机构规模小、资产质量不高、创新能力不足，资产运营监管薄弱；资本市场特别是基金、债券融资明显滞后，上市公司数量少，再融资能力不足，产权市场发育程度低；金融产品单一，民间融资不规范。如通榆、珲春等10余个小于2万吨/日处理能力的污水处理工程，在经济效益和政策扶持都缺乏吸引力的前提下，根本不可能进行市场化融资运作。
三是融资向非公资本的开放程度较低。2005年2月，国务院颁发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》从放宽非公有制经济市场准入等方面做出明确的规定，正式以国家政策的形式允许非公有资本进入垄断行业和领域、允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。虽然吉林省基础设施投资呈现出多元化趋势，但是国有经济仍然是基础设施投资主体，居主导地位。以电力行业为例，2007年，吉林省电网建设完成投资45.5亿元，其中吉林省电力公司投资40亿元，东北电网有限公司投资5.5亿元，全部是国有经济投资。由于基础设施消费具有公共产品属性决定了基础设施的产品和服务一般不能完全按照供求关系来定价，因而利润率一般不会太高。对于追求利润最大化的民营企业吸引力不大。基础设施投资一般来说投资资金金额巨大、投资回收期长、投资风险较大，使得私人很难募集巨额资本，进行投资。加之，尽管有关部门强调要逐步放宽基础设施投资领域,使民间投资与外商投资享有同等待遇,但一些行业的自然垄断和行业的歧视性准入政策仍然存在。有些领域虽然允许民间资本涉足,但体制性障碍导致明显的不公平竞争。民间本进入基础设施领域审批环节多,准入条件苛刻。也在一定程度上抑制了民间资本的投资热情。
四是吉林省基础设施建设地区发展很不平衡。自1954年以来，吉林省重大项目投资主要集中在长春、吉林两市。从“十一五”项目建设的投资区域看，仍在延续这一发展格局，不仅在固定资产投资总量中，长吉两市仍占有较大比重，而且从投资增长的速度看，长吉两市也是全省投资增长最快的地区。
三、对策和建议
为了促进吉林省基础设施投资的健康发展，一是要进一步明确地方政府介入基础设施领域的范围、深度和应担负的责任。对私人产品特性较强的基础设施领域，政府应该只履行监管职能，不参与生产或提供服务。对准公共产品的基础设施领域，政府可以适度参与，也可以通过制订优惠政策委托私人企业经营，政府监管。国内外的经验证明，在这些领域，私人企业的效率明显高于政府或国有企业。只有纯公共产品，政府才可以直接提供。近年来的实践也表明，有些纯公共产品，如垃圾清运和绿地维护等服务，政府可以通过“购买”的方式取得，不一定直接组织生产或提供服务，直接购买服务的成本可能更低一些、效率更高一些。
二是要改革政府投资管理体制。按照政企分开、政资分离的原则，科学界定政府投资职能，明确政府投资范围，加强公益性和准公益性领域投资建设。完善政府投资决策制度，健全决策机制，规范资金管理和审批程序，探索建立政府投资责任追究制度。建立科学的项目实施载体。对经营性政府投资项目，全面实行项目法人责任制；对非经营性项目，探索建立专门管理机构，并逐步推行代建制、招标制、财政报账制、担保制。加强项目监督和评价制度建设，建立包括经济评价、技术评价和社会评价的政府投资决策评估评价制度，提高投资管理水平。加快企业投资管理体制改革，严格执行《政府核准的投资项目目录》，对企业投资建设实行核准制的项目，重点在维护经济社会安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对外商投资项目，加强市场准入、资本项目管理等方面的核准。
三是适当调整市和区县政府的财权及事权。对目前部分区县政府在基础设施建设管理方面财力不足、责任过大的状况要予以重视，按照“财权与事权匹配”的原则，进一步划清市政府与区县政府在基础设施建设与管理上的范围和责任。
四要拓宽基础设施项目的融资渠道。尽快改变目前基础设施建设过度依赖财政资金和以财政资源作抵押贷款的状况，大力发展股权融资、项目融资等直接融资方式，逐步盘活和转让存量资产，同时优化贷款结构，减轻政府负担。扩大基础设施领域股权融资规模，积极尝试基础设施项目融资。
五是要加强对政府性投资公司和基础设施项目建设的管理。对基础设施领域现有的大多数政府性投资公司和国有企业，要通过深化改革，实现真正意义上的“政企分开”，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的生产经营公司。最后要加强债务管理，防范债务风险。全面清理基础设施债务，建立债务监控机制。
关键词：基础设施 投资 城市化一、基础设施与城市化关系
西方经济学家对基础设施和经济发展的关系的研究，普遍肯定了基础设施对经济发展的正面作用。W·W·罗斯托认为基础设施投资是经济增长的基础；发展基础设施是经济持续发展的保障(艾伯特·赫希曼)；加速经济增长必须优先投资基础设施(罗森斯坦一罗丹、罗根纳·纳克斯)；基础设施的布局会导致地区间的经济增长差异(罗莫和卢卡斯)。阿斯特尔 Aschauer (1989) 认为生产率的提高和政府支出用于公共设施的资本高度相关, 尤其是核心基础设施如高速公路、机场、运输、水、电等对生产率提高有很强的解释力。我国学者的研究也证明这一点。蒋时节（2005）通过对1988--2000年全国和地区基础设施投资和数，分析了基础设施投资和城市化在短期和长期的关系，认为基础设施对城市化水的影响是长期的，并且随着城市化进程的不断推进，等量的城市化水平提高将会需要更多的基础设施投资。赵良云（2002）认为交通条件是城市化的先决条件。顾朝林等在《中国城市化—格局 过程 机理》（2008）中认为，随着城市的自身的发展，城市规模扩大，基础设施改善，城市所产生的吸引力提高成为新阶段中国城市化的重要动力。
综合国内外研究，可以看出国内外学者普遍认为基础设施建设能够促进经济增长和城市化进程。
二、基础设施建设存在的问题
国家实施振兴东北老工业基地战略以来,吉林省基础设施投资保持了较快增长态势。无论是总量还是增速,吉林省基础设施投资均呈现了逐年增长的态势。基础设施固定资产投资总量从2004年的2，346，915万元，增加到2010年19，888，060万元，增长了7.5倍。基础设施投资的快速增长促进了吉林省的经济的快速发展。
纵观这几年的吉林省基礎设施投资发展状况，可以发现虽然吉林省基础设施投资总量不断增加，增幅逐年增大，但是吉林省基础设施投资领域仍然存在诸多问题。
一是投资主体的自我约束机制尚未建立健全。很多基础设施建设领域仍然采用传统的投融资体制, 政府职能不清、政企不分。招投标机制不完善, 在招投标中更是经常有一些违规行为。生产建设中, 缺乏严格的质量监督,投资往往不到位, 技术标准不执行, 偷工减料现象严重, 容易产生“豆腐渣”工程。运营部门内部缺乏竞争, 服务质量低, 服务水平落后, 难以满足社会各方面的需求。
二是基础设施融资渠道单一，基础设施建设资金缺口较大。基础设施建设项目投资大,投资回收期长,往往需要大量的长期资金，吉林省基础设施建设资金缺口较大，融资难度较大。吉林省地方金融机构规模小、资产质量不高、创新能力不足，资产运营监管薄弱；资本市场特别是基金、债券融资明显滞后，上市公司数量少，再融资能力不足，产权市场发育程度低；金融产品单一，民间融资不规范。如通榆、珲春等10余个小于2万吨/日处理能力的污水处理工程，在经济效益和政策扶持都缺乏吸引力的前提下，根本不可能进行市场化融资运作。
三是融资向非公资本的开放程度较低。2005年2月，国务院颁发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》从放宽非公有制经济市场准入等方面做出明确的规定，正式以国家政策的形式允许非公有资本进入垄断行业和领域、允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。虽然吉林省基础设施投资呈现出多元化趋势，但是国有经济仍然是基础设施投资主体，居主导地位。以电力行业为例，2007年，吉林省电网建设完成投资45.5亿元，其中吉林省电力公司投资40亿元，东北电网有限公司投资5.5亿元，全部是国有经济投资。由于基础设施消费具有公共产品属性决定了基础设施的产品和服务一般不能完全按照供求关系来定价，因而利润率一般不会太高。对于追求利润最大化的民营企业吸引力不大。基础设施投资一般来说投资资金金额巨大、投资回收期长、投资风险较大，使得私人很难募集巨额资本，进行投资。加之，尽管有关部门强调要逐步放宽基础设施投资领域,使民间投资与外商投资享有同等待遇,但一些行业的自然垄断和行业的歧视性准入政策仍然存在。有些领域虽然允许民间资本涉足,但体制性障碍导致明显的不公平竞争。民间本进入基础设施领域审批环节多,准入条件苛刻。也在一定程度上抑制了民间资本的投资热情。
四是吉林省基础设施建设地区发展很不平衡。自1954年以来，吉林省重大项目投资主要集中在长春、吉林两市。从“十一五”项目建设的投资区域看，仍在延续这一发展格局，不仅在固定资产投资总量中，长吉两市仍占有较大比重，而且从投资增长的速度看，长吉两市也是全省投资增长最快的地区。
三、对策和建议
为了促进吉林省基础设施投资的健康发展，一是要进一步明确地方政府介入基础设施领域的范围、深度和应担负的责任。对私人产品特性较强的基础设施领域，政府应该只履行监管职能，不参与生产或提供服务。对准公共产品的基础设施领域，政府可以适度参与，也可以通过制订优惠政策委托私人企业经营，政府监管。国内外的经验证明，在这些领域，私人企业的效率明显高于政府或国有企业。只有纯公共产品，政府才可以直接提供。近年来的实践也表明，有些纯公共产品，如垃圾清运和绿地维护等服务，政府可以通过“购买”的方式取得，不一定直接组织生产或提供服务，直接购买服务的成本可能更低一些、效率更高一些。
二是要改革政府投资管理体制。按照政企分开、政资分离的原则，科学界定政府投资职能，明确政府投资范围，加强公益性和准公益性领域投资建设。完善政府投资决策制度，健全决策机制，规范资金管理和审批程序，探索建立政府投资责任追究制度。建立科学的项目实施载体。对经营性政府投资项目，全面实行项目法人责任制；对非经营性项目，探索建立专门管理机构，并逐步推行代建制、招标制、财政报账制、担保制。加强项目监督和评价制度建设，建立包括经济评价、技术评价和社会评价的政府投资决策评估评价制度，提高投资管理水平。加快企业投资管理体制改革，严格执行《政府核准的投资项目目录》，对企业投资建设实行核准制的项目，重点在维护经济社会安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对外商投资项目，加强市场准入、资本项目管理等方面的核准。
三是适当调整市和区县政府的财权及事权。对目前部分区县政府在基础设施建设管理方面财力不足、责任过大的状况要予以重视，按照“财权与事权匹配”的原则，进一步划清市政府与区县政府在基础设施建设与管理上的范围和责任。
四要拓宽基础设施项目的融资渠道。尽快改变目前基础设施建设过度依赖财政资金和以财政资源作抵押贷款的状况，大力发展股权融资、项目融资等直接融资方式，逐步盘活和转让存量资产，同时优化贷款结构，减轻政府负担。扩大基础设施领域股权融资规模，积极尝试基础设施项目融资。
五是要加强对政府性投资公司和基础设施项目建设的管理。对基础设施领域现有的大多数政府性投资公司和国有企业，要通过深化改革，实现真正意义上的“政企分开”，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的生产经营公司。最后要加强债务管理，防范债务风险。全面清理基础设施债务，建立债务监控机制。