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摘 要：我国公办养老机构，承担着社会救济的功能，为城乡三无五保老人的养老提供保障，在养老机构中占很大比重。我國民办养老机构的发展为老年人提供了更多设施养老的机会，促进了老人社会福利的完善。本文旨在浅析公办养老院在运营过程中出现“特权化”、一床难求等和民办养老机构存在的基础设施差、两极化发展等问题。
关键词：公办养老院；民办养老院；政府
基金项目：此论文为“大学生创新训练计划项目”资助项目，项目编号201511287011Z。
一、引言
中国在1999年迈入老龄社会，此后，人口老龄化发展十分迅猛。在2013年底，60岁及以上人口达到2.02亿，占总人口比例达到14.9%。随着老龄人口不断增加，老龄人的养老问题日益成为社会关注热点，在这一社会背景下，我国家庭结构也发生了改变，具体呈现出小型化、核心化以及空巢化等特点。传统的居家养老模式逐渐丧失了其支撑地位，机构养老成为解决老年人养老问题的重要方式。我国在老龄事业“十二五”规划中就提出，老龄事业发展的主要目标就包括发展机构养老服务，将机构养老服务作为养老服务体系中的重要组成部分。目前我国养老服务体系中90%是居家养老，只有7%的社区养老和3%的机构养老，尚且处于“9073”模式阶段，机构养老还处在摸索发展阶段，存在着许多问题。
二、公办养老院存在问题及原因
（一）养老“特权化”
公办养老院是我国事业单位性质的保障机构，不以追逐利益最大化为目标。优先接收城市三无老人、农村五保老人、低保老人等弱势群体，为养老服务发挥“托底”功能。近年来，受财政投入限制，一些公办养老院自主经营，面向社会开放部分床位，老人可自费入住。一方面公办养老机构凭借政府的财政补助和各种优惠政策的支持，对民办养老机构产生了明显的“挤出效应”。另一方面，因公办养老院“物美价廉”，“特权”老人找关系、打招呼“插队”入住，那些无权无钱急需养老的老人却被拒之门外。
政策不明，定位不清是公办养老院“特权化”的主要原因。目前政府没有文件明确指出公办养老院多少床位用于“托底”，多少床位用于自营。导致养老院角色定位不清，创收逐利。2014年我国60周岁以上老年人口达2.12亿，全国养老床位551.4万张，床位数占老人总数比例仅为2.6%。而床位的紧张又为公办养老院趁机“寻租”创造了条件。公办养老院没有相应的收费标准和依据，政府也缺乏相应的监管条例。
（二）一床难求
公办养老院每年能得到政府的财政支持，同时土地、建设都由政府投入，工作人员稳定，养老院自身无需考虑经营成本，资金压力较小，因此基础设施较好，服务质量较高并且收费低。公办养老院大多建于城市开发之前，随着城市的发展，养老院地处城市中心，交通方便，占据天时地利的优势。入住“价廉质优”的公办养老院，老人就能享受这一块福利补贴。对有同样入住需求的老人，因为有公办和民营的差别，享受的待遇显然是有差别的。这种差别最后变成公办养老院的“一床难求”。“公办的肯定比民办的好”，这是一些中国老年人心中根深蒂固的观点。老人对公办养老院先入为主，更愿意依赖国家，依赖公办养老院。
公办养老院优势显著，政府没有必要再给予特别的财政补贴，将其推向市场，其实反而能够更好地发展。近年来，政府因政绩或经济利益的冲动放任公办养老院与民办养老院不公平竞争，使得“一床难求”现象日益严重。
（三）老人精神需求得不到满足
随着老龄化程度的不断加剧，不仅要不断满足老年人的物质需求，同时也必须高度关注和重视老年人的精神需求。老人从主流社会退出来以后，并不是消极、被动的，他们有非常丰富的内心需求，甚至情感需求。有的老人在养老院感到寂寞，生活单调，缺乏精神慰藉。虽然公办养老院护理人员较为专业，但这种专业仅限于管理及专业知识方面，忽略了与老人的精神交流。养老院也仅从管理方便考虑来制定规则。精神的、心理的因素极有可能引起老年痴呆症，由此引起的老年痴呆症不仅发病率很高，而且一旦发病，病性发展急，进程也快。
政府对老人精神需求缺乏了解和应有的重视，在宣传力度上，并没有做到位。在政策的制定和举措上，还未能提到议事日程加以研究并推广，对于老年人的精神慰藉、心理呵护没有一个适当的、具体的举措。
（四）医疗资源缺乏
根据世界银行的预测，到2030年人口老龄化将使我们国家的慢性病负担增长40%。社会各个年龄群体中，老人为医疗资源的最大消费者，随着年龄的增加，各种病症交相袭来，让老人对医疗资源的需求异常迫切。2013年国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”。但大部分养老机构受限于资金、人员、投资风险等，推进“医养结合”并不顺利。
一方面，医疗服务高投入、高风险、高专业，即使是公办养老院也无力为老人提供针对性的医疗服务。具备优质医疗资源的养老院少之又少且价格昂贵，普通老人仅凭养老金很难负担得起。另一方面，养老院提供的薪酬待遇同私人医院相比不具竞争力。养老院只能“避重就轻”，聘请的医生自然专业素质薄弱一些。
同时，由于老人身体的特殊性，在养老院出了问题谁来负责难免见仁见智。养老院面对经济、道义、法律的风险，宁愿把老人送入医院就诊，也不愿意提供复杂的医疗服务。
三、民办养老院存在的问题与原因
（一）难以享受政府优惠政策
我国公办养老院与民办养老院所享受的优惠政策实则“冰火两重天”。公办养老院从资金分配到土地划拨，从人员的待遇到各种费用的减免等，都充分享受国家各种优惠政策的支持；而民办的养老院待遇与不可同日而语，政府政策往往是口惠而实不至，不但难以享受种种优惠政策，反而甚至有时被征收种种费用，极大地增加了民办养老机构的负担，使许多民办养老机构运营举步维艰。 政府缺乏对民办养老院的水电、通信、信贷、税收等优惠政策是造成这种现象的主要原因。如水電费是按照商业标准来收取，而非居民生活类价格。同时政府对民办养老院的审批手续复杂，政策补贴难以落实。申办一家合格的养老院，必须先通过消防、卫生、房屋安全、资金审核4个步骤，然后向民政部门提出申请，获批后再办理工商营业执照和其他手续。待正式营业1年后方可申请政府补贴，许多民办养老院很难达到相关要求，只能放弃政府补助。
（二）两极化的发展趋势
一极是少数大型的民办养老机构，这些机构处于金字塔的顶端，成立时间长、规模大、资金充足，因而也更容易获得政府支持和吸纳社会资源，在与其他民办养老机构的竞争中处于优势地位；另一极是大多数小型民办养老机构，这些机构位于金字塔的底端，经常面临着资金困境，大多没有注册，因而难以获得政府支持和社会资源扶持，竞争中处于劣势地位。
政府政策制定上的漏洞和政府的选择性支持造成了民营养老院的两极化，它将有限的资源集中到了少数大型民办养老机构中，剥夺了更加需要这些资源的小型民办养老机构的发展机会最终会损害整个养老行业的发展。政府在资源配置中不公平不公正，对大型民营养老院存在偏好性，使得两极化现象严重。
（三）场地难觅，配套设施条件差
目前民办养老院大多是租房办院。然而租房办院有很多弊病：一是租金高，租期有限，提高了运营成本，而且难免要再迁址。二是民居结构难以改造，生活配套设施与服务功能不相匹配，譬如：没有电梯，老人上下楼梯困难，活动空间小，老人休闲健身受限。三是装修改造花费大，一旦迁址代价太大，如同二次创业，民办养老院不堪重负。
政府缺乏对民办养老院用地的优惠政策使得场地难觅，同时政府的监督机制不完善，对于养老院的设施没有进行监督，设施隐患导致老人的生命安全。针对由于民办养老机构在法律规定上的“非营利”属性和实践中的营利属性，在政策制定上政府没有根据现实状况对相关的法律政策进行调整，在财政支持上适当向“非营利”性质的民办养老机构进行倾斜。
（四）招工难，缺乏专业护理人员
我国民办养老机构由于待遇低，难以吸引专业的护理人员，许多民办养老机构的护理人员主要来源于下岗职工、劳务市场的工人，并且流动性大。民办养老机构护理人员素质较低、人员老化、护理观念落后，大多数都没经过上岗培训，没有获得相应的上岗资格证书，缺乏专业化护理知识和技能。民办养老机构由于不能提供正式编制，专业人员很难引进。
政府缺乏对民办养老院资金的投入，不进行护理人员的正式编制使得招工困难，专业人才不足。养老护理的重要性没有深入人心，使得公众对养老护理员存在职业偏见，无法为其创造良好的舆论环境。民办养老院缺乏政府的激励制度，如不断提高民营养老院的薪酬水平，建立完善的社会保障制度等。■
参考文献
[1] 江平.人口老龄化背景下我国公办养老机构的发展研究——以佛山市南海区敬老院为例[D].武汉：华中师范大学，2013.
[2] 黄建元，谭珊珊.江苏省民办养老机构发展现状、困境及出路[J].西北人口，2011，32（6）：55-63.
[3] 毕素华，陈如勇.发展民办养老机构的若干思考[J].苏州大学学报，2005（5）：125-128.
[4] 李长安.公办养老院变身“特权院”角色错位[N].深圳特区报，2012（10）.
[5] 邵春雷，李卓谦.民办与公办养老院之别[N].民主与法制时报，2015（6）.
[6] 唐钧.公办养老院改革：不是为解决“一床难求”[N].广州日报，2015（8）.
[7] 谢美娥.老人长期照护的相关论题[M].台北：桂冠图书出版公司，1993.
[8] 王景烁，郝帅.医养结合不轻松：优质医疗资源养老院月收费破万[N].中国青年报，2015（7）.
[9] 樊良树.北京养老院养老的难点及对策[J].北京社会科学，2014（5）：73-78.
[10] 赵佳寅.民办养老机构运营的困境与对策研究[D].吉林农业大学硕士论文，2014.
[11] 杨莉.武汉市民办养老院发展现状调查及对策建议[J].社会保障研究，2011（03）：24-30.
[12] 叶佳绩.民办养老院现状调查及对策—以成都市民办养老院为例[J].现代经济信息，2012（17）：216-217.
[13] 单沈，郭仲捷，毛青.我国民营养老院发展困局的破解研究[J].改革与开放，2013（9上）：43-47.
[14] 毛一竹，罗争光.养老院门槛有多高？——城市公办养老机构“逐富弃贫”拷问养老公平[J].决策探索月刊，2012（11）：32-33.
关键词：公办养老院；民办养老院；政府
基金项目：此论文为“大学生创新训练计划项目”资助项目，项目编号201511287011Z。
一、引言
中国在1999年迈入老龄社会，此后，人口老龄化发展十分迅猛。在2013年底，60岁及以上人口达到2.02亿，占总人口比例达到14.9%。随着老龄人口不断增加，老龄人的养老问题日益成为社会关注热点，在这一社会背景下，我国家庭结构也发生了改变，具体呈现出小型化、核心化以及空巢化等特点。传统的居家养老模式逐渐丧失了其支撑地位，机构养老成为解决老年人养老问题的重要方式。我国在老龄事业“十二五”规划中就提出，老龄事业发展的主要目标就包括发展机构养老服务，将机构养老服务作为养老服务体系中的重要组成部分。目前我国养老服务体系中90%是居家养老，只有7%的社区养老和3%的机构养老，尚且处于“9073”模式阶段，机构养老还处在摸索发展阶段，存在着许多问题。
二、公办养老院存在问题及原因
（一）养老“特权化”
公办养老院是我国事业单位性质的保障机构，不以追逐利益最大化为目标。优先接收城市三无老人、农村五保老人、低保老人等弱势群体，为养老服务发挥“托底”功能。近年来，受财政投入限制，一些公办养老院自主经营，面向社会开放部分床位，老人可自费入住。一方面公办养老机构凭借政府的财政补助和各种优惠政策的支持，对民办养老机构产生了明显的“挤出效应”。另一方面，因公办养老院“物美价廉”，“特权”老人找关系、打招呼“插队”入住，那些无权无钱急需养老的老人却被拒之门外。
政策不明，定位不清是公办养老院“特权化”的主要原因。目前政府没有文件明确指出公办养老院多少床位用于“托底”，多少床位用于自营。导致养老院角色定位不清，创收逐利。2014年我国60周岁以上老年人口达2.12亿，全国养老床位551.4万张，床位数占老人总数比例仅为2.6%。而床位的紧张又为公办养老院趁机“寻租”创造了条件。公办养老院没有相应的收费标准和依据，政府也缺乏相应的监管条例。
（二）一床难求
公办养老院每年能得到政府的财政支持，同时土地、建设都由政府投入，工作人员稳定，养老院自身无需考虑经营成本，资金压力较小，因此基础设施较好，服务质量较高并且收费低。公办养老院大多建于城市开发之前，随着城市的发展，养老院地处城市中心，交通方便，占据天时地利的优势。入住“价廉质优”的公办养老院，老人就能享受这一块福利补贴。对有同样入住需求的老人，因为有公办和民营的差别，享受的待遇显然是有差别的。这种差别最后变成公办养老院的“一床难求”。“公办的肯定比民办的好”，这是一些中国老年人心中根深蒂固的观点。老人对公办养老院先入为主，更愿意依赖国家，依赖公办养老院。
公办养老院优势显著，政府没有必要再给予特别的财政补贴，将其推向市场，其实反而能够更好地发展。近年来，政府因政绩或经济利益的冲动放任公办养老院与民办养老院不公平竞争，使得“一床难求”现象日益严重。
（三）老人精神需求得不到满足
随着老龄化程度的不断加剧，不仅要不断满足老年人的物质需求，同时也必须高度关注和重视老年人的精神需求。老人从主流社会退出来以后，并不是消极、被动的，他们有非常丰富的内心需求，甚至情感需求。有的老人在养老院感到寂寞，生活单调，缺乏精神慰藉。虽然公办养老院护理人员较为专业，但这种专业仅限于管理及专业知识方面，忽略了与老人的精神交流。养老院也仅从管理方便考虑来制定规则。精神的、心理的因素极有可能引起老年痴呆症，由此引起的老年痴呆症不仅发病率很高，而且一旦发病，病性发展急，进程也快。
政府对老人精神需求缺乏了解和应有的重视，在宣传力度上，并没有做到位。在政策的制定和举措上，还未能提到议事日程加以研究并推广，对于老年人的精神慰藉、心理呵护没有一个适当的、具体的举措。
（四）医疗资源缺乏
根据世界银行的预测，到2030年人口老龄化将使我们国家的慢性病负担增长40%。社会各个年龄群体中，老人为医疗资源的最大消费者，随着年龄的增加，各种病症交相袭来，让老人对医疗资源的需求异常迫切。2013年国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”。但大部分养老机构受限于资金、人员、投资风险等，推进“医养结合”并不顺利。
一方面，医疗服务高投入、高风险、高专业，即使是公办养老院也无力为老人提供针对性的医疗服务。具备优质医疗资源的养老院少之又少且价格昂贵，普通老人仅凭养老金很难负担得起。另一方面，养老院提供的薪酬待遇同私人医院相比不具竞争力。养老院只能“避重就轻”，聘请的医生自然专业素质薄弱一些。
同时，由于老人身体的特殊性，在养老院出了问题谁来负责难免见仁见智。养老院面对经济、道义、法律的风险，宁愿把老人送入医院就诊，也不愿意提供复杂的医疗服务。
三、民办养老院存在的问题与原因
（一）难以享受政府优惠政策
我国公办养老院与民办养老院所享受的优惠政策实则“冰火两重天”。公办养老院从资金分配到土地划拨，从人员的待遇到各种费用的减免等，都充分享受国家各种优惠政策的支持；而民办的养老院待遇与不可同日而语，政府政策往往是口惠而实不至，不但难以享受种种优惠政策，反而甚至有时被征收种种费用，极大地增加了民办养老机构的负担，使许多民办养老机构运营举步维艰。 政府缺乏对民办养老院的水电、通信、信贷、税收等优惠政策是造成这种现象的主要原因。如水電费是按照商业标准来收取，而非居民生活类价格。同时政府对民办养老院的审批手续复杂，政策补贴难以落实。申办一家合格的养老院，必须先通过消防、卫生、房屋安全、资金审核4个步骤，然后向民政部门提出申请，获批后再办理工商营业执照和其他手续。待正式营业1年后方可申请政府补贴，许多民办养老院很难达到相关要求，只能放弃政府补助。
（二）两极化的发展趋势
一极是少数大型的民办养老机构，这些机构处于金字塔的顶端，成立时间长、规模大、资金充足，因而也更容易获得政府支持和吸纳社会资源，在与其他民办养老机构的竞争中处于优势地位；另一极是大多数小型民办养老机构，这些机构位于金字塔的底端，经常面临着资金困境，大多没有注册，因而难以获得政府支持和社会资源扶持，竞争中处于劣势地位。
政府政策制定上的漏洞和政府的选择性支持造成了民营养老院的两极化，它将有限的资源集中到了少数大型民办养老机构中，剥夺了更加需要这些资源的小型民办养老机构的发展机会最终会损害整个养老行业的发展。政府在资源配置中不公平不公正，对大型民营养老院存在偏好性，使得两极化现象严重。
（三）场地难觅，配套设施条件差
目前民办养老院大多是租房办院。然而租房办院有很多弊病：一是租金高，租期有限，提高了运营成本，而且难免要再迁址。二是民居结构难以改造，生活配套设施与服务功能不相匹配，譬如：没有电梯，老人上下楼梯困难，活动空间小，老人休闲健身受限。三是装修改造花费大，一旦迁址代价太大，如同二次创业，民办养老院不堪重负。
政府缺乏对民办养老院用地的优惠政策使得场地难觅，同时政府的监督机制不完善，对于养老院的设施没有进行监督，设施隐患导致老人的生命安全。针对由于民办养老机构在法律规定上的“非营利”属性和实践中的营利属性，在政策制定上政府没有根据现实状况对相关的法律政策进行调整，在财政支持上适当向“非营利”性质的民办养老机构进行倾斜。
（四）招工难，缺乏专业护理人员
我国民办养老机构由于待遇低，难以吸引专业的护理人员，许多民办养老机构的护理人员主要来源于下岗职工、劳务市场的工人，并且流动性大。民办养老机构护理人员素质较低、人员老化、护理观念落后，大多数都没经过上岗培训，没有获得相应的上岗资格证书，缺乏专业化护理知识和技能。民办养老机构由于不能提供正式编制，专业人员很难引进。
政府缺乏对民办养老院资金的投入，不进行护理人员的正式编制使得招工困难，专业人才不足。养老护理的重要性没有深入人心，使得公众对养老护理员存在职业偏见，无法为其创造良好的舆论环境。民办养老院缺乏政府的激励制度，如不断提高民营养老院的薪酬水平，建立完善的社会保障制度等。■
参考文献
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[2] 黄建元，谭珊珊.江苏省民办养老机构发展现状、困境及出路[J].西北人口，2011，32（6）：55-63.
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[5] 邵春雷，李卓谦.民办与公办养老院之别[N].民主与法制时报，2015（6）.
[6] 唐钧.公办养老院改革：不是为解决“一床难求”[N].广州日报，2015（8）.
[7] 谢美娥.老人长期照护的相关论题[M].台北：桂冠图书出版公司，1993.
[8] 王景烁，郝帅.医养结合不轻松：优质医疗资源养老院月收费破万[N].中国青年报，2015（7）.
[9] 樊良树.北京养老院养老的难点及对策[J].北京社会科学，2014（5）：73-78.
[10] 赵佳寅.民办养老机构运营的困境与对策研究[D].吉林农业大学硕士论文，2014.
[11] 杨莉.武汉市民办养老院发展现状调查及对策建议[J].社会保障研究，2011（03）：24-30.
[12] 叶佳绩.民办养老院现状调查及对策—以成都市民办养老院为例[J].现代经济信息，2012（17）：216-217.
[13] 单沈，郭仲捷，毛青.我国民营养老院发展困局的破解研究[J].改革与开放，2013（9上）：43-47.
[14] 毛一竹，罗争光.养老院门槛有多高？——城市公办养老机构“逐富弃贫”拷问养老公平[J].决策探索月刊，2012（11）：32-33.