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摘 要 在实际的政策执行过程中都不可避免地会遇到许多的障碍,出现政策执行偏差。这不仅损害了公共政策的权威性和严肃性,妨碍了政府公共管理职能的正常发挥,也损害了政策对象的利益,使政府形象遭到破坏。本文从公共政策执行偏差的定义和表现形式进入手,深入剖析了其产生的多方面的原因。
关键词 政策 执行 偏差 原因
中图分类号:D672文献标识码:A
所谓公共政策执行偏差,是指政策执行者在实施政策过程中,由于主客观因素的作用,其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。学者宁骚将其主要表现形式归结为以下几种:(1)象征性政策执行;(2)附加式政策执行;(3)或缺式政策执行;(4)替代式政策执行;(5)观望式政策执行;(6)照搬式政策执行;(7)规避式政策执行。尽管表现形式不同,但其结果都在不同程度偏离了公共政策预期目标,而造成政策执行偏差的原因是非常复杂的,往往是多种因素综合作用的结果,主要可以从以下三个方面来进行归因分析。
一、 公共政策执行主体的原因
政策执行主体指参与公共政策执行的组织及个人,是公共政策的实践者,对公共政策的执行有着不可低估的影响。
首先,利益驱使下的政策执行主体的角色错位。从理论上讲,政策执行主体本应是一个“公共人”,代表公共利益,坚持公共目标,承担公共义务,肩负公共责任,弘扬公共精神。然而在现实社会生活中,每一个政策执行人员,除了在一定的政策执行环境中担负一定的执行者角色外,还在其他环境里担负不同的角色。作为一个普通的社会成员,他们也有自身的各种物质的、精神的、心理的等方面的需求因此在政策执行过程中,当公共政策所追求的整体利益和全局利益,同政策执行者的个人利益和局部利益发生冲突时,政策执行者往往在公私角色错位的情况下造成政策执行偏差。
其次,政策执行人员素质较低,导致对政策认知的偏差。政策执行是本身一种客观的社会实践,受执行者对政策的理解和认识的指导。如果直接执行主体存在对公共政策的认知缺陷,就难免会造成政策执行结果偏离预期的政策目标,造成政策执行偏差。而在实际工作中,一些政策执行人员本身业务水平不高,道德素质较差,工作态度又不积极,往往无法实现对公共政策的正确认知。
第三,由于使用的执行手段和方法不当造成的政策执行偏差。通常使用的政策执行手段有:行政手段、经济手段、法律手段、科技手段和宣传教育手段等五种。在实际政策执行过程中,有的政策执行人员方式单一,简单粗暴,引起了作为目标团体的广大民众的不满;有的只讲原则性,不讲灵活性,执行政策时无视差异,千篇一律,违背了政策制定的初衷;有的则不重视政策宣传,忽视教育手段,使民众心理上缺乏准备,这都不利于政策的顺利实施。
二、公共政策执行客体的原因
公共政策执行实际上是政策执行主体和客体在互动中的利益选择,双方都会对政策执行产生影响。
首先是一些公共政策执行客体的综合素质不高。一方面,公民的思想文化素质较低,可能会导致对公共政策的理解存在困难,无法从政策所带来的短期效应与长期效果之间作出正确的选择。另一方面,公民的觉悟水平往往直接影响其对政策执行的态度。有的公民思想觉悟不高,不能正确处理个人利益与集体利益、眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益的关系,当政策威胁自身利益时就有可能采取抵制态度。
其次是公共政策执行客体对公共政策的高度不认可。一方面是由于受到的文化障碍的影响,一旦政策执行客体的思想观念、价值理念、心理倾向和传统习俗等不能适应和接受新政策,就会导致行为失衡,影响政策的顺利执行。而更为重要的是由于我国公共政策传播机制的不健全,执行客体缺乏对政策的意义和内容了解,又缺乏有效的信息反馈渠道。同时,由于对政府的不信任和对直接执行主体的个人能力、素质等的怀疑,政策客体对即使是原本可以接受的公共政策也会采取消极态度,甚至是抵制政策的实施和落实。
三、公共政策体制不健全
整体来讲,目前我国的公共政策体制还不够完善,不够健全,离科学、民主、透明的政策体制还相差很远。
第一,在政策决策方面,政策决策对传统的依赖性过大,经验型决策模式仍占据重要位置。在我国传统的人治、集权、管制型行政文化和“官本位”意识的存在,使政策决策主体容易产生官僚主义作风,导致目标群体主体地位的缺失和政治冷漠心理。
第二,在政策执行中,有关政策执行程序等方面的法律和制度数量相对来说仍然较少,且内容不够完备,缺乏可操作性。同时,政策执行主体在具体执行过程中仍存在着随意弃置法律法规和法定程序的现象。而且由于没有哪项法律明确地规定容许政策执行者自行“变通”的弹性幅度,政策本身又是高度地抽象与概括,各政策执行者根据各自理解随意执行政策就在所难免。
第三,政策执行评价和监督欠缺。在我国,一方面没有明确的检验标准,缺乏专门的评价反馈渠道,导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正。另一方面,在政策执行监督中,虽然我国已经初步建立起了包括人大监督、群众监督、舆论监督、法律监督在内的执行监督体系。但这些监督多为事后监督,具有滞后性、弱化性,同时缺乏必要的制度保障。
(作者:郑州大学公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生)
参考文献:
[1]韩虎龙.政策执行不力的原因探索.理论探索,2003,( 3) .
[2]宁骚.公共政策学.高等教育出版社,2003.
[3]陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社,2006.
[4]杨明军.我国公共政策执行研究.郑州大学硕士学位论文,2001.
关键词 政策 执行 偏差 原因
中图分类号:D672文献标识码:A
所谓公共政策执行偏差,是指政策执行者在实施政策过程中,由于主客观因素的作用,其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。学者宁骚将其主要表现形式归结为以下几种:(1)象征性政策执行;(2)附加式政策执行;(3)或缺式政策执行;(4)替代式政策执行;(5)观望式政策执行;(6)照搬式政策执行;(7)规避式政策执行。尽管表现形式不同,但其结果都在不同程度偏离了公共政策预期目标,而造成政策执行偏差的原因是非常复杂的,往往是多种因素综合作用的结果,主要可以从以下三个方面来进行归因分析。
一、 公共政策执行主体的原因
政策执行主体指参与公共政策执行的组织及个人,是公共政策的实践者,对公共政策的执行有着不可低估的影响。
首先,利益驱使下的政策执行主体的角色错位。从理论上讲,政策执行主体本应是一个“公共人”,代表公共利益,坚持公共目标,承担公共义务,肩负公共责任,弘扬公共精神。然而在现实社会生活中,每一个政策执行人员,除了在一定的政策执行环境中担负一定的执行者角色外,还在其他环境里担负不同的角色。作为一个普通的社会成员,他们也有自身的各种物质的、精神的、心理的等方面的需求因此在政策执行过程中,当公共政策所追求的整体利益和全局利益,同政策执行者的个人利益和局部利益发生冲突时,政策执行者往往在公私角色错位的情况下造成政策执行偏差。
其次,政策执行人员素质较低,导致对政策认知的偏差。政策执行是本身一种客观的社会实践,受执行者对政策的理解和认识的指导。如果直接执行主体存在对公共政策的认知缺陷,就难免会造成政策执行结果偏离预期的政策目标,造成政策执行偏差。而在实际工作中,一些政策执行人员本身业务水平不高,道德素质较差,工作态度又不积极,往往无法实现对公共政策的正确认知。
第三,由于使用的执行手段和方法不当造成的政策执行偏差。通常使用的政策执行手段有:行政手段、经济手段、法律手段、科技手段和宣传教育手段等五种。在实际政策执行过程中,有的政策执行人员方式单一,简单粗暴,引起了作为目标团体的广大民众的不满;有的只讲原则性,不讲灵活性,执行政策时无视差异,千篇一律,违背了政策制定的初衷;有的则不重视政策宣传,忽视教育手段,使民众心理上缺乏准备,这都不利于政策的顺利实施。
二、公共政策执行客体的原因
公共政策执行实际上是政策执行主体和客体在互动中的利益选择,双方都会对政策执行产生影响。
首先是一些公共政策执行客体的综合素质不高。一方面,公民的思想文化素质较低,可能会导致对公共政策的理解存在困难,无法从政策所带来的短期效应与长期效果之间作出正确的选择。另一方面,公民的觉悟水平往往直接影响其对政策执行的态度。有的公民思想觉悟不高,不能正确处理个人利益与集体利益、眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益的关系,当政策威胁自身利益时就有可能采取抵制态度。
其次是公共政策执行客体对公共政策的高度不认可。一方面是由于受到的文化障碍的影响,一旦政策执行客体的思想观念、价值理念、心理倾向和传统习俗等不能适应和接受新政策,就会导致行为失衡,影响政策的顺利执行。而更为重要的是由于我国公共政策传播机制的不健全,执行客体缺乏对政策的意义和内容了解,又缺乏有效的信息反馈渠道。同时,由于对政府的不信任和对直接执行主体的个人能力、素质等的怀疑,政策客体对即使是原本可以接受的公共政策也会采取消极态度,甚至是抵制政策的实施和落实。
三、公共政策体制不健全
整体来讲,目前我国的公共政策体制还不够完善,不够健全,离科学、民主、透明的政策体制还相差很远。
第一,在政策决策方面,政策决策对传统的依赖性过大,经验型决策模式仍占据重要位置。在我国传统的人治、集权、管制型行政文化和“官本位”意识的存在,使政策决策主体容易产生官僚主义作风,导致目标群体主体地位的缺失和政治冷漠心理。
第二,在政策执行中,有关政策执行程序等方面的法律和制度数量相对来说仍然较少,且内容不够完备,缺乏可操作性。同时,政策执行主体在具体执行过程中仍存在着随意弃置法律法规和法定程序的现象。而且由于没有哪项法律明确地规定容许政策执行者自行“变通”的弹性幅度,政策本身又是高度地抽象与概括,各政策执行者根据各自理解随意执行政策就在所难免。
第三,政策执行评价和监督欠缺。在我国,一方面没有明确的检验标准,缺乏专门的评价反馈渠道,导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正。另一方面,在政策执行监督中,虽然我国已经初步建立起了包括人大监督、群众监督、舆论监督、法律监督在内的执行监督体系。但这些监督多为事后监督,具有滞后性、弱化性,同时缺乏必要的制度保障。
(作者:郑州大学公共管理学院行政管理专业2009级硕士研究生)
参考文献:
[1]韩虎龙.政策执行不力的原因探索.理论探索,2003,( 3) .
[2]宁骚.公共政策学.高等教育出版社,2003.
[3]陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社,2006.
[4]杨明军.我国公共政策执行研究.郑州大学硕士学位论文,2001.