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摘 要 城市居民最低生活保障制度作为社会保障制度的一项重要内容，在我国发挥着最后一道安全网的作用。本文主要以广州和深圳为例研究分析珠江三角洲城市居民最低生活保障标准的现状为例，分析其保障广度、力度以及对贫富差距的影响，最后提出相关的政策意见。
关键词 城市居民最低生活保障标准 保障广度 保障力度 贫富差距
中图分类号: D6321 文献标识码：A
城市居民最低生活保障制度是以保障城市居民基本生存权为目标的社会救助制度，而该政策的核心内容是城市居民最低生活保障标准（下文简称城市低保标准），即保障的标准——当地低保线，以当地的经济发展为依据制定的满足最低生活所必需的资金和实物。
一、现状分析
（一）国家城市低保标准政策规定。
1993年，上海市结合本地实际，率先出台了城市居民最低生活保障线制度，取得良好效果。 到1999年9月，全国所有城市和有建制镇的县人民政府所在地，全部建立了这项制度。由于各地经济水平发展的差异性非常大，中央确定了制定城市城市低保标准的原则，具体标准由各地根据当地情况自行确定。
1999年10月1日开始实施的《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障标准，由市、县人民政府民政部门会同当地财政、统计、物价等部门，"按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。"由此可以看出我国的城市低保标准的目标只是维持城市居民基本生存的保障。
（二） 珠江三角洲主要城市低保标准的现状。
1995年，在华南地区，广州率先建立起城市居民最低生活保障制度。之后，珠江三角洲其他8个城市于1997年纷纷建立起该制度，该政策随着经济的发展也在不断的完善。
1、珠江三角洲城市低保标准变化的总体现状。
表1 珠江三角洲主要城市2000~2010年低保标准变化表 单位：元
备注：a.由于同一地级市存在不同地区（如区、县、县级市）社会经济等条件不同，低保标准大小也不同，在此取同一地级市各地区同一年份的算术平均数。
b."-"表示不清楚或者无法获得的数据。
由表1可以看出，珠江三角洲主要城市各地城市低保标准的总体变化是呈现出刚性的上升趋势。2010年低保数据显示，平均城市低保标准最高的是广州市，为467元，平均城市低保标准最低的是肇庆市，为251元，两地相差216元。而以2000年当地城市居民城市低保标准作为基数，根据调查数据显示，2011年，9个城市城市低保标准的增长最快的是广州，提高幅度达到55.7%；深圳居第二，提高幅度为41.1%。而江门城市低保标准增长的最慢，其提高幅度仅为7.7%。
2、珠江三角洲城市低保标准制定的依据。
根据调查研究，发现珠江三角洲城市低保标准的制定主要是以当地社会生产力发展水平与物价水平为依据。
（1）当地社会生产力发展水平与城市城市低保标准呈正相关关系。
通过对珠江三角洲9个城市的考察发现，2000年到2009年间，其9个城市的经济发展总体上处于上升的过程，人均GDP不断增长。统计显示，2009年，深圳的人均GDP达到92771元，居9个城市之首；广州89082元次居第二。而2009年深圳与广州的城市低保标准分别为450元/月和399元/月，分居于9大城市第一和第二位。
由此可见，城市低保标准与当地的社会经济发展水平呈正相关关系。
（2）城市低保标准的制定与物价水平相挂钩。
据我们小组实地调查天河区和海珠区两地显示，90.3%的低保居民的家庭收入主要用于食品支出、其次是医疗开支、子女教育开支。在问及“您觉得城市低保标准的制定需要考虑什么因素？”时，43.4%的低保居民选择了“物价水平”。从而也可预见物价水平的变动对贫困居民的生活水平的影响更明显。
表2 广州市2004-2008年城镇居民食品支出与城市低保标准的比较
表2显示的是广州市2004~2008年的城镇居民中低收入户的食品支出水平的变化趋势，从图中可以看到，2005年和2008年的食品支出的增长率变化是比较明显的。而相对应的，从1995年广州建立城镇居民最低生活保障制度开始，城市低保标准由最初是每人每月200元，1997年提高到240元，1999年提高到300元，2005年提高到330元，2008年又提高到了全市平均的365元。这个变化的趋势很明显可以看出，低收入户的食品支出水平的变动对城市城市低保标准的变动有着很强的敏感度。而其政府对城市低保标准的变动也主要是依据物价水平的变动，其制定原则基本符合国家的要求。
二、问题与分析
依据创新项目小组对低保居民的入户调查显示：针对广州海珠区2010年的410元/每人每月的城市低保标准，50%的低保户认为“不合理”，3.8%的低保户认为“非常不合理”，而认为“一般”的低保户则为38.5%。而针对于深圳市龙岗区2010年450元/月的城市低保标准，39%的低保户认为“不合理”，而没有人认为“非常不合理”的，认为“一般”的有53%。由此可见，对于当前的城市低保标准水平，两市低保户的在主观满意度比较低。
下面就对于城市低保标准的变化，我们从其覆盖的广度、保障的力度和对贫富差距的影响三个主要方面来研究分析。
（一）广州和深圳低保标准的保障广度分析。
1、城市低保标准主要的覆盖群体。
我国城市低保政策的保障范围是城市户籍居民，重点是"三无"人员和下岗、失业中的贫困者，而农民和农民工被排斥在外。
低保入户调查中发现，广州的120户低保户抽样中，54户是有残疾人的，即占了其中的45%。深圳的60户调查中，有12户是有残疾人的，即占了其中的20%。同时根据调查显示，广州的受访对象中24%是60岁以上的老人（部分头脑不清晰的老人，则由其监护人代为接受访问）。而且这120户的受访对象的受教育程度有74%是小学或未接受过教育的。
由此可见，广州和深圳的城市低保标准所覆盖的实际群体是以残障人员和老年人员为主，最低生活保障与老年人和残疾人救助保障两者在一定程度上重叠。
2、城市低保标准调整对低保人数覆盖面的影响。
图1 2000-2009年广州和深圳城市低保标准变化和低保户人数变化 单位：人/人数、元/标准
从图１可以看出，从2000年至2009年，无论是广州还是深圳的城市低保标准总体都是呈上升趋势的。而相对应的覆盖的低保人数在2000~2007年这几年中，两市的低保覆盖人数也是逐年增长的，且是与城市低保标准的变动呈正相关关系。同时，从这11年的数据中分析发现，深圳的低保覆盖人数在2002年，当城市低保标准从262.55元提高到279.67元时，低保的人数增长了70%左右，而到了2006、2007年之后的随着城市低保标准的增长，其低保人数的增长速度变得很缓慢了。可见城市低保标准的变动对低保人数的变动的敏感度是逐渐降低的。到了2008年之后，我们发现，两市的城市低保标准的提高不但没有带来预期的低保覆盖面的扩大，反而呈现的是负增长的态势。
因此，通过对两市数据的分析可知，两市的城市低保标准的调整对低保人数的覆盖面没有起决定作用。广州与深圳的贫困人口数在下降，人民生活水平在不断提高，这得益于经济的快速发展。但是，城市低保是否完全覆盖到城市的贫困家庭，这是不能肯定的。现实中，由于其他的各种外界因素，部分贫困人口仍流离于最低生活保障制度之外，因此这需要政府重视对低收入家庭的基本生活保障。
（二）城市低保标准保障力度的分析。
我国城市低保政策的实施方式主要是差额救助，除“三无”人员外均按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放。为了分析其标准是否能保障其基本生存的需求，我们采用的是城镇居民低收入户的食品支出占城市低保标准的比例来分析。从上述表二中发现，该比例是呈上升趋势的。
从这一现象可以看出：随着经济的发展，低保居民的生活水平并没有随着城市低保标准的提高而明显地提高，其收入主要还是用于解决温饱问题，其他发展的需求从中未能得到很好的保障。另外经我们实地调研发现，广州与深圳两市重视低保政策的配套标准的实施，在解决低保居民住房问题和其子女教育等问题上增加了一些额外的补贴等。
（三）城市低保标准对贫富差距的影响分析。
由广州2000~2010年的统计数据中分析可得，职工人均工资增长率与人均地区生产总值增长率存在着正相关关系。如：2000年，广州的人均地区生产总值增长率高达了66.7%，相对应的职工人均工资增长率也达到了17.8%，而低保的标准仍然没有进行调整。
根据图３a和b显示，广州和深圳两地职工人均工资增长率这11年来的平均增长值分别达到了11.76%和6.48%，而低保的增长率分别为4.26%和5.26%，广州职工人均工资增长率明显高于其城市低保标准的增长率，而深圳这种差距则较为平缓。
由此可见，城市低保标准不仅迟缓增长而与职工人均工资与人均GDP没有明显关联关系，而随着经济的不断发展，社会生活水平的不断提高，低保居民与普通居民之间的贫富差距是不断扩大的。
图３a 2000-2010年广州低保增长率与人均工资增长率、人均GDP增长率比较
图３b 200 0-2010年深圳低保增长率与人均工资增长率、人均GDP增长率比较
三、 政策建议
（一）真正落实分类救助政策，扩大城市低保制度的覆盖广度。
最初的城市居民最低生活保障制度是统一按照人均差额或全额享受低保金，却忽略了贫困群体救助需求的多样化。虽然近几年来提出了分类救助的政策，如深圳龙岗区对低保户家庭的子女实行的"育英计划"，但这只有一部分地区真正落实分类救助，更多的地区还是传统的统一救助标准。要切实保障城市低保户的生活，就应该从低保对象本人的实际困难出发，实现救助方式综合化，分类分层进行保障，将更多有需要的人群纳入到救助的范围。特别是对那些残疾、患有重度疾病的低保户家庭要给予更多的保障，对他们的医疗保障要给予更多的优惠，从而保障他们的基本生活水平不会因看病而受到影响。
（二）确保低保水平与经济发展相适应，加大保障力度。
城市低保标准理应随着社会经济的增长有所增长。但是，现阶段城市低保总体上是偏低的，主要表现在以下两个方面：一是低保标准的水平低，食品支出占低保标准的比例呈上升趋势；二是低保增长速度慢。经济的良性发展应该保持各项指标增长速度的一致性。事实上，低保标准的增长要远落后于人均国民收入、居民消费价格指数的速度。低保标准所呈现的实际是一种负增长速度。速度的负增长，必将导致低保金的购买能力下降。城市居民最低生活保障制度的保障力度因此被削弱。为确保低保制度的保障力度，提高低保标准水平，各地有关部门应改根据经济发展水平定时作出必要调整。
（三）建立可操作化的联动机制，缩小贫富差距。
低保标准相对于物价的变动具有滞后性。物价上涨会引起群众的不安，低保家庭是受影响最大的群体。而随着经济的发展，受马太效应的影响，低保户与群众的差距会越来越大，严重影响了城市低保居民的生活质量。因此，建立一个与物价水平、职工人均工资、人均地区生产总值等相关因素的联动机制显得尤为重要。建议各地区根据各自人均国民收入、职工人均工资、物价水平等指标建立一个预警机制，再根据自身的财力、低保居民家庭结构等影响因素，确定一个具体明确的调整机制，并将其制度化，使其得到法律的保障，从而尽可能缩小贫富差距。□
广东省大学生创新实验项目（1059210048）
（作者单位：广东商学院公共管理学院2008级劳动与社会保障专业）
参考文献：
[1]曹艳春. 我国城市居民最低生活保障标准的影响因素与效应研究.当代经济科学,2007,(2).
[2]洪大用. 转型时期中国社会救助．辽宁教育出版社，2004.
[3]唐钧. 中国城乡低保制度发展的现状与前瞻.中国社会蓝皮书.北京社科文献出版社，2005.
关键词 城市居民最低生活保障标准 保障广度 保障力度 贫富差距
中图分类号: D6321 文献标识码：A
城市居民最低生活保障制度是以保障城市居民基本生存权为目标的社会救助制度，而该政策的核心内容是城市居民最低生活保障标准（下文简称城市低保标准），即保障的标准——当地低保线，以当地的经济发展为依据制定的满足最低生活所必需的资金和实物。
一、现状分析
（一）国家城市低保标准政策规定。
1993年，上海市结合本地实际，率先出台了城市居民最低生活保障线制度，取得良好效果。 到1999年9月，全国所有城市和有建制镇的县人民政府所在地，全部建立了这项制度。由于各地经济水平发展的差异性非常大，中央确定了制定城市城市低保标准的原则，具体标准由各地根据当地情况自行确定。
1999年10月1日开始实施的《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障标准，由市、县人民政府民政部门会同当地财政、统计、物价等部门，"按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。"由此可以看出我国的城市低保标准的目标只是维持城市居民基本生存的保障。
（二） 珠江三角洲主要城市低保标准的现状。
1995年，在华南地区，广州率先建立起城市居民最低生活保障制度。之后，珠江三角洲其他8个城市于1997年纷纷建立起该制度，该政策随着经济的发展也在不断的完善。
1、珠江三角洲城市低保标准变化的总体现状。
表1 珠江三角洲主要城市2000~2010年低保标准变化表 单位：元
备注：a.由于同一地级市存在不同地区（如区、县、县级市）社会经济等条件不同，低保标准大小也不同，在此取同一地级市各地区同一年份的算术平均数。
b."-"表示不清楚或者无法获得的数据。
由表1可以看出，珠江三角洲主要城市各地城市低保标准的总体变化是呈现出刚性的上升趋势。2010年低保数据显示，平均城市低保标准最高的是广州市，为467元，平均城市低保标准最低的是肇庆市，为251元，两地相差216元。而以2000年当地城市居民城市低保标准作为基数，根据调查数据显示，2011年，9个城市城市低保标准的增长最快的是广州，提高幅度达到55.7%；深圳居第二，提高幅度为41.1%。而江门城市低保标准增长的最慢，其提高幅度仅为7.7%。
2、珠江三角洲城市低保标准制定的依据。
根据调查研究，发现珠江三角洲城市低保标准的制定主要是以当地社会生产力发展水平与物价水平为依据。
（1）当地社会生产力发展水平与城市城市低保标准呈正相关关系。
通过对珠江三角洲9个城市的考察发现，2000年到2009年间，其9个城市的经济发展总体上处于上升的过程，人均GDP不断增长。统计显示，2009年，深圳的人均GDP达到92771元，居9个城市之首；广州89082元次居第二。而2009年深圳与广州的城市低保标准分别为450元/月和399元/月，分居于9大城市第一和第二位。
由此可见，城市低保标准与当地的社会经济发展水平呈正相关关系。
（2）城市低保标准的制定与物价水平相挂钩。
据我们小组实地调查天河区和海珠区两地显示，90.3%的低保居民的家庭收入主要用于食品支出、其次是医疗开支、子女教育开支。在问及“您觉得城市低保标准的制定需要考虑什么因素？”时，43.4%的低保居民选择了“物价水平”。从而也可预见物价水平的变动对贫困居民的生活水平的影响更明显。
表2 广州市2004-2008年城镇居民食品支出与城市低保标准的比较
表2显示的是广州市2004~2008年的城镇居民中低收入户的食品支出水平的变化趋势，从图中可以看到，2005年和2008年的食品支出的增长率变化是比较明显的。而相对应的，从1995年广州建立城镇居民最低生活保障制度开始，城市低保标准由最初是每人每月200元，1997年提高到240元，1999年提高到300元，2005年提高到330元，2008年又提高到了全市平均的365元。这个变化的趋势很明显可以看出，低收入户的食品支出水平的变动对城市城市低保标准的变动有着很强的敏感度。而其政府对城市低保标准的变动也主要是依据物价水平的变动，其制定原则基本符合国家的要求。
二、问题与分析
依据创新项目小组对低保居民的入户调查显示：针对广州海珠区2010年的410元/每人每月的城市低保标准，50%的低保户认为“不合理”，3.8%的低保户认为“非常不合理”，而认为“一般”的低保户则为38.5%。而针对于深圳市龙岗区2010年450元/月的城市低保标准，39%的低保户认为“不合理”，而没有人认为“非常不合理”的，认为“一般”的有53%。由此可见，对于当前的城市低保标准水平，两市低保户的在主观满意度比较低。
下面就对于城市低保标准的变化，我们从其覆盖的广度、保障的力度和对贫富差距的影响三个主要方面来研究分析。
（一）广州和深圳低保标准的保障广度分析。
1、城市低保标准主要的覆盖群体。
我国城市低保政策的保障范围是城市户籍居民，重点是"三无"人员和下岗、失业中的贫困者，而农民和农民工被排斥在外。
低保入户调查中发现，广州的120户低保户抽样中，54户是有残疾人的，即占了其中的45%。深圳的60户调查中，有12户是有残疾人的，即占了其中的20%。同时根据调查显示，广州的受访对象中24%是60岁以上的老人（部分头脑不清晰的老人，则由其监护人代为接受访问）。而且这120户的受访对象的受教育程度有74%是小学或未接受过教育的。
由此可见，广州和深圳的城市低保标准所覆盖的实际群体是以残障人员和老年人员为主，最低生活保障与老年人和残疾人救助保障两者在一定程度上重叠。
2、城市低保标准调整对低保人数覆盖面的影响。
图1 2000-2009年广州和深圳城市低保标准变化和低保户人数变化 单位：人/人数、元/标准
从图１可以看出，从2000年至2009年，无论是广州还是深圳的城市低保标准总体都是呈上升趋势的。而相对应的覆盖的低保人数在2000~2007年这几年中，两市的低保覆盖人数也是逐年增长的，且是与城市低保标准的变动呈正相关关系。同时，从这11年的数据中分析发现，深圳的低保覆盖人数在2002年，当城市低保标准从262.55元提高到279.67元时，低保的人数增长了70%左右，而到了2006、2007年之后的随着城市低保标准的增长，其低保人数的增长速度变得很缓慢了。可见城市低保标准的变动对低保人数的变动的敏感度是逐渐降低的。到了2008年之后，我们发现，两市的城市低保标准的提高不但没有带来预期的低保覆盖面的扩大，反而呈现的是负增长的态势。
因此，通过对两市数据的分析可知，两市的城市低保标准的调整对低保人数的覆盖面没有起决定作用。广州与深圳的贫困人口数在下降，人民生活水平在不断提高，这得益于经济的快速发展。但是，城市低保是否完全覆盖到城市的贫困家庭，这是不能肯定的。现实中，由于其他的各种外界因素，部分贫困人口仍流离于最低生活保障制度之外，因此这需要政府重视对低收入家庭的基本生活保障。
（二）城市低保标准保障力度的分析。
我国城市低保政策的实施方式主要是差额救助，除“三无”人员外均按其家庭人均收入与最低生活保障标准的差额发放。为了分析其标准是否能保障其基本生存的需求，我们采用的是城镇居民低收入户的食品支出占城市低保标准的比例来分析。从上述表二中发现，该比例是呈上升趋势的。
从这一现象可以看出：随着经济的发展，低保居民的生活水平并没有随着城市低保标准的提高而明显地提高，其收入主要还是用于解决温饱问题，其他发展的需求从中未能得到很好的保障。另外经我们实地调研发现，广州与深圳两市重视低保政策的配套标准的实施，在解决低保居民住房问题和其子女教育等问题上增加了一些额外的补贴等。
（三）城市低保标准对贫富差距的影响分析。
由广州2000~2010年的统计数据中分析可得，职工人均工资增长率与人均地区生产总值增长率存在着正相关关系。如：2000年，广州的人均地区生产总值增长率高达了66.7%，相对应的职工人均工资增长率也达到了17.8%，而低保的标准仍然没有进行调整。
根据图３a和b显示，广州和深圳两地职工人均工资增长率这11年来的平均增长值分别达到了11.76%和6.48%，而低保的增长率分别为4.26%和5.26%，广州职工人均工资增长率明显高于其城市低保标准的增长率，而深圳这种差距则较为平缓。
由此可见，城市低保标准不仅迟缓增长而与职工人均工资与人均GDP没有明显关联关系，而随着经济的不断发展，社会生活水平的不断提高，低保居民与普通居民之间的贫富差距是不断扩大的。
图３a 2000-2010年广州低保增长率与人均工资增长率、人均GDP增长率比较
图３b 200 0-2010年深圳低保增长率与人均工资增长率、人均GDP增长率比较
三、 政策建议
（一）真正落实分类救助政策，扩大城市低保制度的覆盖广度。
最初的城市居民最低生活保障制度是统一按照人均差额或全额享受低保金，却忽略了贫困群体救助需求的多样化。虽然近几年来提出了分类救助的政策，如深圳龙岗区对低保户家庭的子女实行的"育英计划"，但这只有一部分地区真正落实分类救助，更多的地区还是传统的统一救助标准。要切实保障城市低保户的生活，就应该从低保对象本人的实际困难出发，实现救助方式综合化，分类分层进行保障，将更多有需要的人群纳入到救助的范围。特别是对那些残疾、患有重度疾病的低保户家庭要给予更多的保障，对他们的医疗保障要给予更多的优惠，从而保障他们的基本生活水平不会因看病而受到影响。
（二）确保低保水平与经济发展相适应，加大保障力度。
城市低保标准理应随着社会经济的增长有所增长。但是，现阶段城市低保总体上是偏低的，主要表现在以下两个方面：一是低保标准的水平低，食品支出占低保标准的比例呈上升趋势；二是低保增长速度慢。经济的良性发展应该保持各项指标增长速度的一致性。事实上，低保标准的增长要远落后于人均国民收入、居民消费价格指数的速度。低保标准所呈现的实际是一种负增长速度。速度的负增长，必将导致低保金的购买能力下降。城市居民最低生活保障制度的保障力度因此被削弱。为确保低保制度的保障力度，提高低保标准水平，各地有关部门应改根据经济发展水平定时作出必要调整。
（三）建立可操作化的联动机制，缩小贫富差距。
低保标准相对于物价的变动具有滞后性。物价上涨会引起群众的不安，低保家庭是受影响最大的群体。而随着经济的发展，受马太效应的影响，低保户与群众的差距会越来越大，严重影响了城市低保居民的生活质量。因此，建立一个与物价水平、职工人均工资、人均地区生产总值等相关因素的联动机制显得尤为重要。建议各地区根据各自人均国民收入、职工人均工资、物价水平等指标建立一个预警机制，再根据自身的财力、低保居民家庭结构等影响因素，确定一个具体明确的调整机制，并将其制度化，使其得到法律的保障，从而尽可能缩小贫富差距。□
广东省大学生创新实验项目（1059210048）
（作者单位：广东商学院公共管理学院2008级劳动与社会保障专业）
参考文献：
[1]曹艳春. 我国城市居民最低生活保障标准的影响因素与效应研究.当代经济科学,2007,(2).
[2]洪大用. 转型时期中国社会救助．辽宁教育出版社，2004.
[3]唐钧. 中国城乡低保制度发展的现状与前瞻.中国社会蓝皮书.北京社科文献出版社，2005.