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摘要：引进BOT方式建设开发区有利于减轻地方财政负担、加快开发区基础设施建设速度、提高开发区基础设施的技术管理水平和运营效率、充分发挥市场机制和政府干预的协同作用、吸引民间资本进入开发区基础设施建设、改善外商投资结构等作用。为积极引进、推动BOT方式建设开发区，必须形成一系列相应的发展思路与对策。
关键词：BOT；开发区；探讨
近几十年来，BOT方式不论在发达国家还是在发展中国家，均受到普遍青睐，被看作一种各国通用的模式广泛用于包括城镇基础设施在内的各种领域。BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，通常直译为“建设—经营—转让”，其雏形发端于19世纪后期的北美大陆。把它作为开发区基础设施投资、建设和经营的一种方式，BOT是以政府和企业之间达成协议为前提，由政府向企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一开发区基础设施并管理和经营该设施及相应的产品与服务。当特许期限结束时，企业按约定将该设施移交给开发区政府部门，转由一开发区政府指定部门经营和管理。
一、 引进BOT方式建设开发区的重要意义
把BOT方式运用于开发区建设之中，有助于解决开发区政府在基础设施建设中资金不足；由企业承担开发区项目的建设与运营，能取得更好的收益和更高的效率，避免了由政府部门投资建设开发区过程中超预算投资及运营效率低下的问题。同时，在BOT方式下，出于对利润的追逐和对风险的规避，作为企业的BOT项目公司会不断地进行技术和管理上的创新，能够实现资金引进和技术、管理方式引进的结合。因此在开发区基础设施建设中引进BOT方式尤为必要。
1． 引进BOT方式建设开发区，有利于减轻地方政府在开发区建设中的财政负担。当地方财政较为困难、各项建设任务较为紧张的情况下，单一依靠地方财政投入加快开发区基础设施建设的速度显然力不从心。采用BOT方式建设开发区，可吸收外资、民间资本投入到开发区的基础设施建设中，由此获得开发区得以运作和发展所必须的基础设施及产品与服务。在BOT方式下，政府只需与承建企业签订协议，无须政府保证或承诺支付项目借款，更不需要政府投资。于是，政府可将原本计划兴建开发区基础设施的预算转向其它同样急需资金的项目。这样可缓解目前开发区建设中资金不足的矛盾，减轻开发区政府财政负担。同时，开发区基础设施项目由企业建设、维修、经营并自负盈亏，可使政府最大程度地规避各种投资风险。因此，采用BOT方式建设，利用外资、民间资本直接投资和经营开发区基础设施，可加快开发区基础设施的建设，适应我国经济和社会发展。
2． 采用BOT方式建设开发区，有利于提高开发区基础设施的技术管理水平，提高运营效率。采用BOT方式，吸收外资企业、国内大型集团公司以及有实力的民营企业参加开发区基础设施建设，可使项目建设和经营采用先进的技术和管理方法，提高劳动生产率并提供良好的开发区基础设施服务。过去有的开发区建设没有充分考虑以市场机制来配置基础设施资源，导致这些开发区缺乏人气和商机，有场无市，使本来短缺的开发区基础设施资源出现闲置。采用BOT方式建设开发区，作为投资商和开发商势必从投资收益考虑，注重包括开发区基础设施在内的各种项目的招商引资效果，从而有助于提高开发区基础设施的技术管理水平，提高其营运效率。
3． 采用BOT方式建设开发区，有利于在开发区建设中充分发挥市场机制和政府干预的协同作用。BOT方式具有市场机制和政府干预相结合的特点，开发区建设中，一方面，BOT方式能够保证市场机制发挥作用，因为开发区的BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目建设和营运企业，本身就内涵了市场竞争机制，营运企业作为独立的市场主体，在特许期内对所建工程项目具有相对完备的权利，并按照市场原则进行建设、维护、经营，以实现自负盈亏和获得一定的收益；另一方面，尽管开发区的BOT协议的执行全部由企业负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性作用；在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，同时，开发区项目经营价格的制定也受到政府的一定约束。因此，采用BOT方式建设开发区，既可发挥市场机制的作用，又可发挥政府干预的效力，二者相互协同，将使开发区基础设施的建设、营运取得良好效益。
4． 用BOT方式建设开发区，有利于吸引民间资本进入开发区基础设施建设。近年来，受开发区财力的限制，对开发区的基础设施建设难以长期实行，大量政府投资又对民间投资产生了挤出效应，采用BOT方式建设开发区，可以吸引民间资本进入开发区基础设施建设，符合国家大力拉动民间投资、扩大内需的政策。同时，吸引民间资本参与BOT项目建设和运营，有利于政府引导民营经济的发展方向，克服其盲目发展、不规范经营的缺陷，为其拓展市场、开发投资机会、健康发展创造条件，也为政府优化资源配置和调整产业结构提供了有效途径。采用BOT方式吸引民营企业进入开发区基础设施领域，有利于在开发区基础设施的建设和运营中坚持市场原则，降低成本。
二、 引进BOT方式建设开发区的发展思路与对策
1． 政府的政策引导。开发区基础设施建设的长期性、复杂性和风险性，使BOT 投资项目的成败，主要取决于政府的引导、支持与监督。首先，政府应当营造良好的政策环境，为投资者参与BOT项目创造有利条件。一方面，政府要打破基础设施属于福利设施的传统观念，让人们逐步接受民营企业、外资企业投资基础设施的商业行为，通过正常的收费，使项目得以顺利实施；另一方面，政府给予投资者在资金、材料、税收、土地等方面优惠政策，并且合理地分担项目的风险，让民营企业、外资企业切实感到投资BOT项目的可靠性，放心大胆地参与项目投资，特别是对于盈利较小的项目，更应体现出政策上的倾斜，可准许这些项目的投资者在基础设施运营特许期内，在项目附近从事商业、饮食业、广告业、房地产、货物运储等相关辅助项目的经营与开发，使投资者与国家的利益均能得以维护。此外，基础设施的建设和运营事关开发区的长远发展，政府要从开发区长远发展的角度出发，通过完善BOT立法，在招标投标、工期质量、收费标准及运营维护等方面实施必要和有效的监管，以规范投资者的经营行为，也使政府提供的支持和鼓励措施具有法律效力。其次，政府应为项目融资提供方便。对投资者来说，政府出资参股更能体现对项目在经济上的支持，政府可以直接出资，即政府在项目建设前以参股或合资形式，将资金或其他可以作价入股的实物（如土地使用权），投入项目公司作为投资的一部分；政府也可以间接出资，即政府为支持项目的建设而放弃一部分经济利益（如税收、特许期延长），以确保项目的建造和运营。一般情况下，BOT项目所需大部分资金要通过银行等金融机构获得，银行所提供的贷款通常为无追索权贷款或有限追索权贷款，各商业银行对BOT项目贷款缺乏热情，必然会对投资者参与BOT产生负面影响，为此政府应鼓励商业银行对项目贷款或为其进入国际金融市场融资提供便利，并由政府出面担保，政府也应支持投资者拓宽融资渠道，通过发行股票、债券等方式筹集资金，并给予BOT项目从证券市场筹集资本的优先权以及适当降低增资配股条件等具体措施，探索证券化融资在BOT项目中的运作方法和应用前景。
2． 利益协调原则。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，利益协调，是BOT的投资方式发挥功能的客观要求。成功的BOT运作都是以处理和协调好项目所在国政府与投资者以及其他利益主体利益之间的矛盾为基础的。显而易见，只有寻求政府与当事各方均能接受的方案，开发区政府、投资者、承建商、经营商、融资机构等各方当事人的利益协调一致，达到相对平衡时，BOT项目才有可能成功。实施利益协调原则要把握的具体环节：一是利益市场化。BOT具有市场机制的特色，项目的大部分行为都在市场上进行，招标、投标包含了竞争机制，谈判、履约也是市场行为，每个人都是自己利益的最好判断者，通过利益协调，能有力地激发内在主体的利益驱动力，调动利益约束力，并通过利益推动，自觉引导各利益主体的经济行为。例如，生产资料、资金和劳动力的自主选择，不同的经营方式、决策的采取与实施，都给不同应变能力的利益主体带来不同的利益，形成避害的内在制动力，使他们按客观规律办事，从而使BOT运作过程有序而富有活力，促进资源合理布局和开发区经济有序发展。二是利益规范化。利益分配、利益结构的构成，不是人们能够随心所欲的，BOT项目条件差异大，常常无先例可循，必须有一整套完善和科学的具体制度、法规作保障，形成一个规范化的利益环境。一方面，作为可靠的市场主体的投资者，是BOT的行为主体，在特许期内对所建工程项目有完备的产权；另一方面，政府是BOT项目的控制主体，决定BOT项目的设定和采用，政府自始至终都拥有对BOT项目的控制权。从立项、招标、谈判，项目经营中价格的制订，经营中的监督检查，政府的意愿都起着决定性的作用。在发达国家，各类法规健全，政策透明度高，BOT运作比较规范，政府对BOT的管理也比较成熟，市场竞争有效而高效。在国外，BOT特许权制度之所以能够长期坚持下来，很重要的一个原因，在于外资、民营机构的物质利益通过签订特许得到政府规范的管理和必要的保证，既使BOT项目的成功率高，又能增强它的社会价值。
3． 完善投资环境。首先，继续解放思想，转变观念。由于BOT投资在特许权期限内，项目所有权和经营权归外商所有，只有继续解放思想，转变观念，才能避免“丧失国家主权”之类的争论；其次，要加快价格体系改革。目前，我国价格改革尚未深化到公共产品，国家对有关国计民生的基础设施项目收费标准的行政干预较大，而且项目的产品价格往往低于其价值，使BOT项目难以设立；再次，应积极培养BOT的专业人才。BOT运作需要参与者既懂技术，又懂财务，还要懂法律、工程承包及经济合同等方面的知识，即需要知识全面“通才”，而我国这方面的人才匮缺。
4． 规范管理和健全法制法规。我国目前调整BOT方式的法律制度尚不健全，尚未形成有利于BOT项目实施的较为完善的法律环境，各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍，不利于BOT项目的实施和发展。由于BOT的投资额巨大，运作复杂，牵涉面比较广，BOT方式的有效运行涉及许多方面，这就需要不同领域的法律、法规、规章和规定的协调一致。因此，我国亟需制定一部关于BOT投融资方式的专项立法，以规范BOT方式的操作程序和运作方式，明确BOT项目的立项、审批、招标、评标程序和办法，并对BOT特许权协议的内容和项目的风险分担作出规定，建立我国进行BOT项目投资的基本法律框架，实现现行法律体系与BOT方式的衔接，为BOT方式提供良好的法律环境。
5． 鼓励内资参与BOT投资。我国BOT是在外资独立出资（不包括水土资源）基础上发展起来的，这种方式规定我国在特定期限内不经营BOT投资项目，但我们可以通过国内资金参与BOT方式深化和发展BOT，这样我国就获得更大的利益。目前我国民间资金充裕，2002年底城乡储蓄余额已达7万亿元，同时还有一批资金和技术都雄厚的民营企业，具备发展内资BOT的客观基础。因此，我们既可以鼓励民间资金与财政资金合资，也可以与外资合资，还可以运用民间资金独资建设BOT项目；甚至可以设立封闭式BOT产业基金，吸收社会闲散资金投资BOT项目。此外，对于BOT的负债，除按惯例向国际金融市场贷款外，国内银团也应积极参与BOT项目的融资。
参考文献：
1．杨继瑞．利用BOT方式建设小城镇的建议．经济纵横，2002，（9）：7-10．
2．滕如倩．民营经济参与BOT方式探讨．东岳论坛，1997，（6）：45-47．
3．周继红．我国BOT方式投资发展的特点与前瞻．深圳大学学报，2000，（5）：14-17．
基金项目：国家自然科学基金资助项目（编号：70703029）的阶段性成果。
作者简介：王发明，管理学博士，山东工商学院公共管理学院副教授；侯金燕，山东工商学院财务处会计师。
收稿日期：2008-02-12。
关键词：BOT；开发区；探讨
近几十年来，BOT方式不论在发达国家还是在发展中国家，均受到普遍青睐，被看作一种各国通用的模式广泛用于包括城镇基础设施在内的各种领域。BOT是英文Build—Operate—Transfer的缩写，通常直译为“建设—经营—转让”，其雏形发端于19世纪后期的北美大陆。把它作为开发区基础设施投资、建设和经营的一种方式，BOT是以政府和企业之间达成协议为前提，由政府向企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一开发区基础设施并管理和经营该设施及相应的产品与服务。当特许期限结束时，企业按约定将该设施移交给开发区政府部门，转由一开发区政府指定部门经营和管理。
一、 引进BOT方式建设开发区的重要意义
把BOT方式运用于开发区建设之中，有助于解决开发区政府在基础设施建设中资金不足；由企业承担开发区项目的建设与运营，能取得更好的收益和更高的效率，避免了由政府部门投资建设开发区过程中超预算投资及运营效率低下的问题。同时，在BOT方式下，出于对利润的追逐和对风险的规避，作为企业的BOT项目公司会不断地进行技术和管理上的创新，能够实现资金引进和技术、管理方式引进的结合。因此在开发区基础设施建设中引进BOT方式尤为必要。
1． 引进BOT方式建设开发区，有利于减轻地方政府在开发区建设中的财政负担。当地方财政较为困难、各项建设任务较为紧张的情况下，单一依靠地方财政投入加快开发区基础设施建设的速度显然力不从心。采用BOT方式建设开发区，可吸收外资、民间资本投入到开发区的基础设施建设中，由此获得开发区得以运作和发展所必须的基础设施及产品与服务。在BOT方式下，政府只需与承建企业签订协议，无须政府保证或承诺支付项目借款，更不需要政府投资。于是，政府可将原本计划兴建开发区基础设施的预算转向其它同样急需资金的项目。这样可缓解目前开发区建设中资金不足的矛盾，减轻开发区政府财政负担。同时，开发区基础设施项目由企业建设、维修、经营并自负盈亏，可使政府最大程度地规避各种投资风险。因此，采用BOT方式建设，利用外资、民间资本直接投资和经营开发区基础设施，可加快开发区基础设施的建设，适应我国经济和社会发展。
2． 采用BOT方式建设开发区，有利于提高开发区基础设施的技术管理水平，提高运营效率。采用BOT方式，吸收外资企业、国内大型集团公司以及有实力的民营企业参加开发区基础设施建设，可使项目建设和经营采用先进的技术和管理方法，提高劳动生产率并提供良好的开发区基础设施服务。过去有的开发区建设没有充分考虑以市场机制来配置基础设施资源，导致这些开发区缺乏人气和商机，有场无市，使本来短缺的开发区基础设施资源出现闲置。采用BOT方式建设开发区，作为投资商和开发商势必从投资收益考虑，注重包括开发区基础设施在内的各种项目的招商引资效果，从而有助于提高开发区基础设施的技术管理水平，提高其营运效率。
3． 采用BOT方式建设开发区，有利于在开发区建设中充分发挥市场机制和政府干预的协同作用。BOT方式具有市场机制和政府干预相结合的特点，开发区建设中，一方面，BOT方式能够保证市场机制发挥作用，因为开发区的BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目建设和营运企业，本身就内涵了市场竞争机制，营运企业作为独立的市场主体，在特许期内对所建工程项目具有相对完备的权利，并按照市场原则进行建设、维护、经营，以实现自负盈亏和获得一定的收益；另一方面，尽管开发区的BOT协议的执行全部由企业负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性作用；在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，同时，开发区项目经营价格的制定也受到政府的一定约束。因此，采用BOT方式建设开发区，既可发挥市场机制的作用，又可发挥政府干预的效力，二者相互协同，将使开发区基础设施的建设、营运取得良好效益。
4． 用BOT方式建设开发区，有利于吸引民间资本进入开发区基础设施建设。近年来，受开发区财力的限制，对开发区的基础设施建设难以长期实行，大量政府投资又对民间投资产生了挤出效应，采用BOT方式建设开发区，可以吸引民间资本进入开发区基础设施建设，符合国家大力拉动民间投资、扩大内需的政策。同时，吸引民间资本参与BOT项目建设和运营，有利于政府引导民营经济的发展方向，克服其盲目发展、不规范经营的缺陷，为其拓展市场、开发投资机会、健康发展创造条件，也为政府优化资源配置和调整产业结构提供了有效途径。采用BOT方式吸引民营企业进入开发区基础设施领域，有利于在开发区基础设施的建设和运营中坚持市场原则，降低成本。
二、 引进BOT方式建设开发区的发展思路与对策
1． 政府的政策引导。开发区基础设施建设的长期性、复杂性和风险性，使BOT 投资项目的成败，主要取决于政府的引导、支持与监督。首先，政府应当营造良好的政策环境，为投资者参与BOT项目创造有利条件。一方面，政府要打破基础设施属于福利设施的传统观念，让人们逐步接受民营企业、外资企业投资基础设施的商业行为，通过正常的收费，使项目得以顺利实施；另一方面，政府给予投资者在资金、材料、税收、土地等方面优惠政策，并且合理地分担项目的风险，让民营企业、外资企业切实感到投资BOT项目的可靠性，放心大胆地参与项目投资，特别是对于盈利较小的项目，更应体现出政策上的倾斜，可准许这些项目的投资者在基础设施运营特许期内，在项目附近从事商业、饮食业、广告业、房地产、货物运储等相关辅助项目的经营与开发，使投资者与国家的利益均能得以维护。此外，基础设施的建设和运营事关开发区的长远发展，政府要从开发区长远发展的角度出发，通过完善BOT立法，在招标投标、工期质量、收费标准及运营维护等方面实施必要和有效的监管，以规范投资者的经营行为，也使政府提供的支持和鼓励措施具有法律效力。其次，政府应为项目融资提供方便。对投资者来说，政府出资参股更能体现对项目在经济上的支持，政府可以直接出资，即政府在项目建设前以参股或合资形式，将资金或其他可以作价入股的实物（如土地使用权），投入项目公司作为投资的一部分；政府也可以间接出资，即政府为支持项目的建设而放弃一部分经济利益（如税收、特许期延长），以确保项目的建造和运营。一般情况下，BOT项目所需大部分资金要通过银行等金融机构获得，银行所提供的贷款通常为无追索权贷款或有限追索权贷款，各商业银行对BOT项目贷款缺乏热情，必然会对投资者参与BOT产生负面影响，为此政府应鼓励商业银行对项目贷款或为其进入国际金融市场融资提供便利，并由政府出面担保，政府也应支持投资者拓宽融资渠道，通过发行股票、债券等方式筹集资金，并给予BOT项目从证券市场筹集资本的优先权以及适当降低增资配股条件等具体措施，探索证券化融资在BOT项目中的运作方法和应用前景。
2． 利益协调原则。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，利益协调，是BOT的投资方式发挥功能的客观要求。成功的BOT运作都是以处理和协调好项目所在国政府与投资者以及其他利益主体利益之间的矛盾为基础的。显而易见，只有寻求政府与当事各方均能接受的方案，开发区政府、投资者、承建商、经营商、融资机构等各方当事人的利益协调一致，达到相对平衡时，BOT项目才有可能成功。实施利益协调原则要把握的具体环节：一是利益市场化。BOT具有市场机制的特色，项目的大部分行为都在市场上进行，招标、投标包含了竞争机制，谈判、履约也是市场行为，每个人都是自己利益的最好判断者，通过利益协调，能有力地激发内在主体的利益驱动力，调动利益约束力，并通过利益推动，自觉引导各利益主体的经济行为。例如，生产资料、资金和劳动力的自主选择，不同的经营方式、决策的采取与实施，都给不同应变能力的利益主体带来不同的利益，形成避害的内在制动力，使他们按客观规律办事，从而使BOT运作过程有序而富有活力，促进资源合理布局和开发区经济有序发展。二是利益规范化。利益分配、利益结构的构成，不是人们能够随心所欲的，BOT项目条件差异大，常常无先例可循，必须有一整套完善和科学的具体制度、法规作保障，形成一个规范化的利益环境。一方面，作为可靠的市场主体的投资者，是BOT的行为主体，在特许期内对所建工程项目有完备的产权；另一方面，政府是BOT项目的控制主体，决定BOT项目的设定和采用，政府自始至终都拥有对BOT项目的控制权。从立项、招标、谈判，项目经营中价格的制订，经营中的监督检查，政府的意愿都起着决定性的作用。在发达国家，各类法规健全，政策透明度高，BOT运作比较规范，政府对BOT的管理也比较成熟，市场竞争有效而高效。在国外，BOT特许权制度之所以能够长期坚持下来，很重要的一个原因，在于外资、民营机构的物质利益通过签订特许得到政府规范的管理和必要的保证，既使BOT项目的成功率高，又能增强它的社会价值。
3． 完善投资环境。首先，继续解放思想，转变观念。由于BOT投资在特许权期限内，项目所有权和经营权归外商所有，只有继续解放思想，转变观念，才能避免“丧失国家主权”之类的争论；其次，要加快价格体系改革。目前，我国价格改革尚未深化到公共产品，国家对有关国计民生的基础设施项目收费标准的行政干预较大，而且项目的产品价格往往低于其价值，使BOT项目难以设立；再次，应积极培养BOT的专业人才。BOT运作需要参与者既懂技术，又懂财务，还要懂法律、工程承包及经济合同等方面的知识，即需要知识全面“通才”，而我国这方面的人才匮缺。
4． 规范管理和健全法制法规。我国目前调整BOT方式的法律制度尚不健全，尚未形成有利于BOT项目实施的较为完善的法律环境，各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍，不利于BOT项目的实施和发展。由于BOT的投资额巨大，运作复杂，牵涉面比较广，BOT方式的有效运行涉及许多方面，这就需要不同领域的法律、法规、规章和规定的协调一致。因此，我国亟需制定一部关于BOT投融资方式的专项立法，以规范BOT方式的操作程序和运作方式，明确BOT项目的立项、审批、招标、评标程序和办法，并对BOT特许权协议的内容和项目的风险分担作出规定，建立我国进行BOT项目投资的基本法律框架，实现现行法律体系与BOT方式的衔接，为BOT方式提供良好的法律环境。
5． 鼓励内资参与BOT投资。我国BOT是在外资独立出资（不包括水土资源）基础上发展起来的，这种方式规定我国在特定期限内不经营BOT投资项目，但我们可以通过国内资金参与BOT方式深化和发展BOT，这样我国就获得更大的利益。目前我国民间资金充裕，2002年底城乡储蓄余额已达7万亿元，同时还有一批资金和技术都雄厚的民营企业，具备发展内资BOT的客观基础。因此，我们既可以鼓励民间资金与财政资金合资，也可以与外资合资，还可以运用民间资金独资建设BOT项目；甚至可以设立封闭式BOT产业基金，吸收社会闲散资金投资BOT项目。此外，对于BOT的负债，除按惯例向国际金融市场贷款外，国内银团也应积极参与BOT项目的融资。
参考文献：
1．杨继瑞．利用BOT方式建设小城镇的建议．经济纵横，2002，（9）：7-10．
2．滕如倩．民营经济参与BOT方式探讨．东岳论坛，1997，（6）：45-47．
3．周继红．我国BOT方式投资发展的特点与前瞻．深圳大学学报，2000，（5）：14-17．
基金项目：国家自然科学基金资助项目（编号：70703029）的阶段性成果。
作者简介：王发明，管理学博士，山东工商学院公共管理学院副教授；侯金燕，山东工商学院财务处会计师。
收稿日期：2008-02-12。