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义务教育均衡发展指在正常的教育群体之间平等地分配公共教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡。其内涵主要体现为：一是合理控制教育差距，二是政府配置的教育公共资源和教育机会相对均衡，三是义务教育的普及程度、学校的布局、义务教育的总体质量等大致均衡。当前，县域义务教育资源配置失衡，制约适龄儿童享有平等受教育的权利。本文以陕西省周至县为例开展相关调研，以为义务教育公共服务改革提供决策参考。
一、周至县义务教育资源配置的现状
周至县属西安市远郊县。2013年，全县共有小学158所，其中公办小学153所;共有初级中学28所，其中公办初中27所。同年，全县共有小学生3.8万人，小学适龄儿童入学率和教育巩固率皆达100%;共有初中生2.6万人，初中毛入学率达100%，教育巩固率达99.7%。
（一）农村义务教育投入的增幅高于城镇，薄弱地区生均经费投入大
在教育经费安排上，向农村倾斜。2012年以来义务教育生均经费如表1所示，全县小学由3861.86元增至4291.14元，增幅达11.12%，与同期GDP增长幅度持平。其中，哑柏镇小学生均教育经费增幅达29.59%，超过全县平均水平。同期，全县初中生均教育经费的平均增幅和城关镇（二曲镇）的增幅分别为42.13%和36.79%，而哑柏镇、楼观镇的增幅则显著高于前两者，城乡教育经费在小学和初中呈缩小趋势。
在经费投入力度上，向薄弱地区倾斜。哑柏镇2012年义务教育生均经费是除城关镇外最低的，到2013年该镇义务教育生均经费的增幅远超其他镇，特别是初中生均教育经费的增幅高达78.61%，与其他地区教育经费的差距显著缩小。
（二）区域、城乡义务教育教师素质差距逐渐缩小
2013年以来，西安市近300名城镇教师赴百余所边远农村学校开展为期1年的支教活动，近600名中小学教师在区域内学校转任交流，乡镇义务教育教师交流轮岗每年按照3%的比例增加。周至县2012年平均每所公办小学教师交流人次为0.6人/次，2013年增至0.9人/次，同期平均每所公办初中教师交流人次从4.1人/次增至4.8人/次。对欠发达地区和农村地区，开展教师交流是提升素质的重点。2012-2013年哑柏镇和广济镇平均每所小学交流教师人次增长0.4-0.5人/次，分别达到1.5人/次和1.1人/次，增幅明显超过全县平均水平。
（三）采取多种措施，改善欠发达地区、薄弱学校办学条件
针对农村教育设施落后的情况，结合新一轮中小学布局调整和合校并点工作，西安市先后对农村学校的校园、教室、食堂、取暖设施、宿舍等进行了整改，改善了农村学生的食宿条件，更新了破旧的课桌、黑板，配置了多媒体设备，接入了基础教育专网，还建立了“周至县远教服务QQ群”，使农村小学的办学条件与城市学校的差距进一步缩小。
（四）不断扩大困难学生资助面，提高资助标准，真正保障弱势群体接受高质量义务教育的权利
2013年以来，全县家庭经济困难的小学寄宿生每人每天补助标准4元，初中贫困寄宿生每人每天补助标准5元，全年以250天计算，小学和初中每生每年分别可享受到1000元和1250元的生活费补助。在及时拨付配套经费的同时，还充分利用社会力量开展帮困助学活动。2013年接受各类社会捐助22起，捐资185万元，资助家庭经济困难学生2850人。争取美国胡氏助学金6万元，资助学生59人。发放美国唐仲英爱心奖学金44.84万元，奖励学生830人。
二、周至县义务教育资源配置失衡的主要表现
义务教育是普惠性教育，要求义务教育阶段的教育资源要均衡配置，包括硬件设施、师资队伍、管理水平、生源分配等，但目前不论硬件资源，还是软件资源，周至县在地区、城乡之间都存在配置不均的问题。
（一）生均教育经费在地区之间的差距进一步扩大
从生均义务教育经费的镇际差异看，差距扩大明显。2012年以来地方负担的义务教育生均经费如表2所示，2012年地方负担的初中生均教育经费最高镇（广济镇，6472.71元）比最低镇（二曲镇，1547.22元）多4925.49元，2013年这一差距扩大到5743.32元（楼观镇最高，8031.08元;二曲镇最低，2287.76元）。地方负担的小学生均教育经费2013年最高镇（楼观镇，3935.69元）比最低镇（二曲镇，1096.15元）多2839.54元，而该差距在2012年是2826.28元（广济镇最高，3718.62元;二曲镇最低，892.34元）。
如果观察义务教育生均总教育经费的镇际差距，扩大的趋势更明显。初中生均总教育经费2012年最高镇比最低镇多5079.79元，到2013年差距扩大为6493.46元。小学生均总教育经费的情况与之类似。
（二）教育仪器设备、图书、网络建设、校舍建设等办学条件在地区之间、城乡之间、学校之间存在明显差距
目前，义务教育阶段学校的基础设施县城优于农村，已经成为教育均衡发展的突出问题。周至县为国家秦巴山区集中连片地区贫困县，经济基础薄弱，城乡发展差距明显，农村学校基础建设相对落后。特别是农村小学缺乏最基本的图书、仪器设备和电脑，桌凳残缺不全，现代教育手段很难实现。在网络设备、网站建设、管理和应用等方面，城乡、地区、学校之间存在较大差异，“数字鸿沟”正在形成。此外，图书购置情况在城乡学校之间的差异更是明显。经济发达地区和城镇的中小学图书拥有量大大高于农村学校。从调研组考察的楼观台九年制学校来看，年均资金缺口达30万元，经费不足令学校的常规运转都很艰难，冬季采暖等大型开支还无法解决，更无力购置图书和配备体育器材。
（三）教师学历、素质、年龄结构在城乡之间、地区之间、校际之间落差依然很大
一是教师数量存在结构性失衡。从生师比看，城乡之间、地区之间基本平衡。 2013年农村小学教育生师比为12：1，大大低于城镇的26：1，说明教师数量基本均衡。但是从教师的学科分布看，却存在结构性失衡。短线学科的教师，如专职音体美教师，计算机、英语等学科专任教师，专业生活教师，以及特殊岗位工勤人员在农村尤为紧缺。这种失衡将严重影响素质教育和全面教育的质量。 二是优质教师资源分布不均衡。农村教师老龄化现象严重，教学手段和教学方法陈旧，教学新理念难以实施。《教师法》第25条明确规定，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。但现实与之仍有差距。如表3所示，2012年西安市教育行业比公共管理和社会组织行业在岗职工平均工资高12681元，到2013年这一差距降低到11193元;在工资增长幅度方面，教育行业2013年比2012年增加了1608元，增幅是2.95%，而公共管理和社会组织行业同期增加了3096元，增幅高达7.39%。
教师的回报与贡献之间的差距，造成了农村优秀骨干教师的流失，加大了经济发达地区与欠发达地区教师素质的差距，同时也对欠发达地区教师队伍的稳定性构成了不利影响。
三、促进县域义务教育资源均衡配置的政策建议
（一）理清各级政府在实现义务教育均衡发展中的责任
义务教育投入一般都由中央和地方政府共同承担，但是由于体制不同，各级政府承担的份额、方式也并不完全相同。以法国、英国为代表的集权制国家中，义务教育投入主要由中央政府负责，以美国、德国为代表的分权制国家中，义务教育投入主要由地方政府负责。当前，我国财权重心上移，事权下移，这种不对称局面是造成义务教育发展不均衡的根本原因，其解决途径在于理清各级政府在义务教育中的责任，明确各级政府在义务教育均等化过程中的投入责任。同时，对各级政府的投入分列制度，避免财政资金“拼盘”使用，夸大本级财政在义务教育中的投入比例，真正做到“三个增长，两个提高”。
（二）统筹教师资源，保证并提高中小学教师的福利待遇与公务员待遇同步增长，促进城乡教师的合理流动
现在全省各地都能做到财政统一发放教师的基本工资，但是基本工资以外的其他待遇，与当地财力紧密相关。在经济发达地区，工资外福利待遇甚至超过工资本身，而经济欠发达地区，农村地区中小学教师却只能保证基本工资，各地教师之间的福利待遇差距，是教师流动的一个重要原因，其结果是农村教师流向城市，经济欠发达地区教师流向发达地区，薄弱学校教师流向优质学校。义务教育均衡发展的真正实现，应以优质师资均衡配置为前提。要保证优秀教师留在农村学校和城镇薄弱学校，必须使其福利待遇水平得到足够的提高，并为其提供提升自身素质的机会，比如课程培训、校本培训等，保持优秀教师队伍在薄弱学校、农村地区的稳定性。
（三）资助承担义务教育责任的民办学校
《民办教育促进法》将民办教育定位为公益性事业，因此包括义务教育阶段的民办学校与公办学校具有同等的法律地位。目前，民办学校的办学经费均为投资者自行筹措，与公立学校相比成本较高。为此，对于义务教育阶段的民办学校，既要采取“积极鼓励”态度，也应落实“大力支持”的措施。按照《民办教育法》的规定，“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”在教育经费方面对民办教育施以扶持政策，是各级政府义务教育职责意识增强的表现，也是促进义务教育均等化的必需，对于降低民办义务教育的成本费用，对于民办教育投资人依法“取得合同回报”具有很好的约束作用。因此，各级政府应依法落实对本区域义务教育阶段内民办学校的经费扶持，更好地促进义务教育均衡发展。
（四）落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育
加大对贫困学生的帮助学工作力度，高度关注贫困家庭子女、进城务工就业农民子女和农村留守儿童的教育问题，给每个受教育者提供同等的受教育机会和权利。健全和完善政府主导、学校联动、社会参与的扶困助学机制，对义务教育阶段经济困难家庭学生、特殊教育学校学生以及在普通学校随班就读的残疾儿童实行“教育券”、“营养餐”制度，并为享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生提供“教育券”、“营养餐”;对义务教育阶段的学生流动情况进行及时科学监测和预测，根据经济发展情和城镇化建设的需要，结合人口数量的变化，配置满足需要的义务教育资源。
（作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所）
责任编辑：杨再梅
一、周至县义务教育资源配置的现状
周至县属西安市远郊县。2013年，全县共有小学158所，其中公办小学153所;共有初级中学28所，其中公办初中27所。同年，全县共有小学生3.8万人，小学适龄儿童入学率和教育巩固率皆达100%;共有初中生2.6万人，初中毛入学率达100%，教育巩固率达99.7%。
（一）农村义务教育投入的增幅高于城镇，薄弱地区生均经费投入大
在教育经费安排上，向农村倾斜。2012年以来义务教育生均经费如表1所示，全县小学由3861.86元增至4291.14元，增幅达11.12%，与同期GDP增长幅度持平。其中，哑柏镇小学生均教育经费增幅达29.59%，超过全县平均水平。同期，全县初中生均教育经费的平均增幅和城关镇（二曲镇）的增幅分别为42.13%和36.79%，而哑柏镇、楼观镇的增幅则显著高于前两者，城乡教育经费在小学和初中呈缩小趋势。
在经费投入力度上，向薄弱地区倾斜。哑柏镇2012年义务教育生均经费是除城关镇外最低的，到2013年该镇义务教育生均经费的增幅远超其他镇，特别是初中生均教育经费的增幅高达78.61%，与其他地区教育经费的差距显著缩小。
（二）区域、城乡义务教育教师素质差距逐渐缩小
2013年以来，西安市近300名城镇教师赴百余所边远农村学校开展为期1年的支教活动，近600名中小学教师在区域内学校转任交流，乡镇义务教育教师交流轮岗每年按照3%的比例增加。周至县2012年平均每所公办小学教师交流人次为0.6人/次，2013年增至0.9人/次，同期平均每所公办初中教师交流人次从4.1人/次增至4.8人/次。对欠发达地区和农村地区，开展教师交流是提升素质的重点。2012-2013年哑柏镇和广济镇平均每所小学交流教师人次增长0.4-0.5人/次，分别达到1.5人/次和1.1人/次，增幅明显超过全县平均水平。
（三）采取多种措施，改善欠发达地区、薄弱学校办学条件
针对农村教育设施落后的情况，结合新一轮中小学布局调整和合校并点工作，西安市先后对农村学校的校园、教室、食堂、取暖设施、宿舍等进行了整改，改善了农村学生的食宿条件，更新了破旧的课桌、黑板，配置了多媒体设备，接入了基础教育专网，还建立了“周至县远教服务QQ群”，使农村小学的办学条件与城市学校的差距进一步缩小。
（四）不断扩大困难学生资助面，提高资助标准，真正保障弱势群体接受高质量义务教育的权利
2013年以来，全县家庭经济困难的小学寄宿生每人每天补助标准4元，初中贫困寄宿生每人每天补助标准5元，全年以250天计算，小学和初中每生每年分别可享受到1000元和1250元的生活费补助。在及时拨付配套经费的同时，还充分利用社会力量开展帮困助学活动。2013年接受各类社会捐助22起，捐资185万元，资助家庭经济困难学生2850人。争取美国胡氏助学金6万元，资助学生59人。发放美国唐仲英爱心奖学金44.84万元，奖励学生830人。
二、周至县义务教育资源配置失衡的主要表现
义务教育是普惠性教育，要求义务教育阶段的教育资源要均衡配置，包括硬件设施、师资队伍、管理水平、生源分配等，但目前不论硬件资源，还是软件资源，周至县在地区、城乡之间都存在配置不均的问题。
（一）生均教育经费在地区之间的差距进一步扩大
从生均义务教育经费的镇际差异看，差距扩大明显。2012年以来地方负担的义务教育生均经费如表2所示，2012年地方负担的初中生均教育经费最高镇（广济镇，6472.71元）比最低镇（二曲镇，1547.22元）多4925.49元，2013年这一差距扩大到5743.32元（楼观镇最高，8031.08元;二曲镇最低，2287.76元）。地方负担的小学生均教育经费2013年最高镇（楼观镇，3935.69元）比最低镇（二曲镇，1096.15元）多2839.54元，而该差距在2012年是2826.28元（广济镇最高，3718.62元;二曲镇最低，892.34元）。
如果观察义务教育生均总教育经费的镇际差距，扩大的趋势更明显。初中生均总教育经费2012年最高镇比最低镇多5079.79元，到2013年差距扩大为6493.46元。小学生均总教育经费的情况与之类似。
（二）教育仪器设备、图书、网络建设、校舍建设等办学条件在地区之间、城乡之间、学校之间存在明显差距
目前，义务教育阶段学校的基础设施县城优于农村，已经成为教育均衡发展的突出问题。周至县为国家秦巴山区集中连片地区贫困县，经济基础薄弱，城乡发展差距明显，农村学校基础建设相对落后。特别是农村小学缺乏最基本的图书、仪器设备和电脑，桌凳残缺不全，现代教育手段很难实现。在网络设备、网站建设、管理和应用等方面，城乡、地区、学校之间存在较大差异，“数字鸿沟”正在形成。此外，图书购置情况在城乡学校之间的差异更是明显。经济发达地区和城镇的中小学图书拥有量大大高于农村学校。从调研组考察的楼观台九年制学校来看，年均资金缺口达30万元，经费不足令学校的常规运转都很艰难，冬季采暖等大型开支还无法解决，更无力购置图书和配备体育器材。
（三）教师学历、素质、年龄结构在城乡之间、地区之间、校际之间落差依然很大
一是教师数量存在结构性失衡。从生师比看，城乡之间、地区之间基本平衡。 2013年农村小学教育生师比为12：1，大大低于城镇的26：1，说明教师数量基本均衡。但是从教师的学科分布看，却存在结构性失衡。短线学科的教师，如专职音体美教师，计算机、英语等学科专任教师，专业生活教师，以及特殊岗位工勤人员在农村尤为紧缺。这种失衡将严重影响素质教育和全面教育的质量。 二是优质教师资源分布不均衡。农村教师老龄化现象严重，教学手段和教学方法陈旧，教学新理念难以实施。《教师法》第25条明确规定，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。但现实与之仍有差距。如表3所示，2012年西安市教育行业比公共管理和社会组织行业在岗职工平均工资高12681元，到2013年这一差距降低到11193元;在工资增长幅度方面，教育行业2013年比2012年增加了1608元，增幅是2.95%，而公共管理和社会组织行业同期增加了3096元，增幅高达7.39%。
教师的回报与贡献之间的差距，造成了农村优秀骨干教师的流失，加大了经济发达地区与欠发达地区教师素质的差距，同时也对欠发达地区教师队伍的稳定性构成了不利影响。
三、促进县域义务教育资源均衡配置的政策建议
（一）理清各级政府在实现义务教育均衡发展中的责任
义务教育投入一般都由中央和地方政府共同承担，但是由于体制不同，各级政府承担的份额、方式也并不完全相同。以法国、英国为代表的集权制国家中，义务教育投入主要由中央政府负责，以美国、德国为代表的分权制国家中，义务教育投入主要由地方政府负责。当前，我国财权重心上移，事权下移，这种不对称局面是造成义务教育发展不均衡的根本原因，其解决途径在于理清各级政府在义务教育中的责任，明确各级政府在义务教育均等化过程中的投入责任。同时，对各级政府的投入分列制度，避免财政资金“拼盘”使用，夸大本级财政在义务教育中的投入比例，真正做到“三个增长，两个提高”。
（二）统筹教师资源，保证并提高中小学教师的福利待遇与公务员待遇同步增长，促进城乡教师的合理流动
现在全省各地都能做到财政统一发放教师的基本工资，但是基本工资以外的其他待遇，与当地财力紧密相关。在经济发达地区，工资外福利待遇甚至超过工资本身，而经济欠发达地区，农村地区中小学教师却只能保证基本工资，各地教师之间的福利待遇差距，是教师流动的一个重要原因，其结果是农村教师流向城市，经济欠发达地区教师流向发达地区，薄弱学校教师流向优质学校。义务教育均衡发展的真正实现，应以优质师资均衡配置为前提。要保证优秀教师留在农村学校和城镇薄弱学校，必须使其福利待遇水平得到足够的提高，并为其提供提升自身素质的机会，比如课程培训、校本培训等，保持优秀教师队伍在薄弱学校、农村地区的稳定性。
（三）资助承担义务教育责任的民办学校
《民办教育促进法》将民办教育定位为公益性事业，因此包括义务教育阶段的民办学校与公办学校具有同等的法律地位。目前，民办学校的办学经费均为投资者自行筹措，与公立学校相比成本较高。为此，对于义务教育阶段的民办学校，既要采取“积极鼓励”态度，也应落实“大力支持”的措施。按照《民办教育法》的规定，“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”在教育经费方面对民办教育施以扶持政策，是各级政府义务教育职责意识增强的表现，也是促进义务教育均等化的必需，对于降低民办义务教育的成本费用，对于民办教育投资人依法“取得合同回报”具有很好的约束作用。因此，各级政府应依法落实对本区域义务教育阶段内民办学校的经费扶持，更好地促进义务教育均衡发展。
（四）落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育
加大对贫困学生的帮助学工作力度，高度关注贫困家庭子女、进城务工就业农民子女和农村留守儿童的教育问题，给每个受教育者提供同等的受教育机会和权利。健全和完善政府主导、学校联动、社会参与的扶困助学机制，对义务教育阶段经济困难家庭学生、特殊教育学校学生以及在普通学校随班就读的残疾儿童实行“教育券”、“营养餐”制度，并为享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生提供“教育券”、“营养餐”;对义务教育阶段的学生流动情况进行及时科学监测和预测，根据经济发展情和城镇化建设的需要，结合人口数量的变化，配置满足需要的义务教育资源。
（作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所）
责任编辑：杨再梅