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一、内蒙古锡林郭勒盟人口基本情况
2010年第六次人口普查结果显示，锡林郭勒盟常住人口为102.8万人，同2000年第五次人口普查的97.52万人相比，10年共增加5.28万人，增长5.41%;10年间全盟平均每年增加5280人，年平均增长率为0.54%，高于全区年平均增长率0.39%的水平，全盟人口总量呈现平稳增长态势。其中汉族68.18万，占66.33%;蒙古族30.97万，占30.13%;与2000年相比，汉族增1.8万，蒙古族增2.24万。2010年城镇人口62.85万，城镇化率由2000年五普的46.12%增长到61.12%。本次调查采用实地走访、发放问卷和查阅资料等几种形式，对锡林郭勒盟牧民转移就业流动情况进行了调研。
二、牧民群体向城镇流动聚集的主要原因
（一）经济性流动是人口流动的首要因素
内蒙古各盟市大量农村牧区富余劳动力，向经济发展较快的呼（和浩特）、包（头）、鄂（尔多斯）地区或盟市政府所在地等经济发展集中度较高的地区流动，成为农牧民利用自身的劳动力资源优势实现增收的一条重要途径。调研问卷显示：牧民“进城实现就业的原因”主要有：“经济收入会高于农村牧区”的占52%;“在牧区放牧比较辛苦”的占20%;另外“牧区草场丧失不能再从事牧业生产”占10%;“为了创业”占8%和“喜欢方便快捷的生活”占6%。
（二）牧区实施围封转移、退牧还草等生态保护政策而搬迁流动
自治区“十二五”规划制定并实施了包括“退牧还草”在内的旨在保护草原生态环境、保护生物多样性、维护生态平衡及实现畜牧业可持续发展等政策、措施。这些政策出台与实施后，牧区牧民的草地被列入项目地区，政府有计划地将牧区部分居民迁移安置，其中以进城务工实现产业转型的人口居多，这也是形成牧区人口向城区或建制镇流动的因素之一。
（三）草场退化，载畜量锐减，牧民因生计而被迫放弃传统生产方式
尽管近几十年来牧区的基础设施建设有了极大的进步，但是抵御自然灾害的能力还是不足，多数地区仍然是“靠天吃饭”。气候变暧致使北方草地降水减少、地下水位下降、草原荒漠化加快、草地生态系统退化、产草量减少;草场载畜量减少使牧民在原有的居住地区生活难以为继;尼若现象经常在草原上形成严重干旱（草原黑灾）、或冬季大雪（草原白灾），牲畜死亡、牧人患病，牧民失去了赖以生存的生产生活资料，被迫转移进城务工。
（四）因资源开发、大型基础设施建设等使草场被征用而向城镇转移
锡林郭勒草原地下蕴藏着大量的煤、石油、金属等矿产资源，伴随着资源的大规模开发利用，牧区草场被大量征用;为发展工矿企业而修建的公路、铁路等基础设施也征用了相当面积的草地，使得以畜牧产业为主要生产方式的牧民因失去草场和土地，不得不被迫离开草原向城镇转移。
（五）为子女接受更好的教育而进入城市陪读
现在有越来越多的牧民家长自愿把子女送到城市以接受良好的教育，更有甚者为了孩子能够有好的未来、更好的就业前景而举家搬迁。
三、牧民从业类型及就业特点
在锡林郭勒盟当地，受就业人群年龄结构、文化程度、技能水平及思想观念等多因素影响，转移牧民就业呈现出以下几个特点：一是以出卖体力就业为主，大多集中于普通服务业、交通运输业和工程建筑业;二是以就地就近转移就业为主，跨地区转移为辅，70%以上牧区流动人口选择在本地旗（县）、苏木内转移就业;三是经济贫困的牧业旗（县）及农业旗县的少数民族剩余劳动力流向经济富裕旗（县）从事第一产业;而经济富裕的牧业旗（县）、苏木的少数民族人口的转移就业积极性并不高。
此外，有相当一部分牧民进城务工的实际收入达不到预期目标，呈现出季节性、短期性和不稳定性的特点，即闲时进城务工，忙时返回牧区放牧、种田。
同时，有35%的牧民及其子女选择自主创业就业。进入城市后主要从事具有民族特色的经营项目，如牛（羊）肉、奶制品加工销售;蒙古族风味特色餐饮;蒙古族民族手工艺品和民族服饰设计及组建民族器乐团队等，或在城镇周边从事畜牧业养殖、蔬菜种植，也有一些人依托本地资源优势成为农畜产品经纪人。
四、牧民就业面临的问题
一是文化素质不高、劳动技能水平底，导致就业层次低、职业稳定性差
由于地区资源富集，近几年来越多的大型企业进驻锡林郭勒盟。当地牧民希望进入到资源开发的行业中，却因劳动技能水平低，只能从事技术含量低、准入门坎低的体力劳动，劳动报酬相应也低。由于短时间内无法提高技能，导致在行业间流动性较大，不仅工资水平低，就业也不稳定，在城镇中长期定居的概率也大大降低。
二是就业观念陈旧，导致就业选择不合时宜
从调查数据分析看，有超过60%受过专科及以上教育的牧民子女都不愿意回到旗（县）、苏木就业。他们的就业倾向于体面的、工资稳定的国家机关、事业单位、国有企业等，更多愿意留在大城市、大单位体现自己的所谓人生“价值”，不愿再回牧区从事简单的服务性岗位，更不愿从事辛苦的传统畜牧业生产。
三是牧民进城后出现文化、心理上的差异而导致的就业适应差
牧民进入城市后，更多地是希望能够融入城市生活。但由于风俗习惯、语言文化和身份地位上的差异而导致实际社会地位上的不平等，以及某些市民对牧民的偏见和歧视，使得牧民不能很好地被城市接纳与认同。再加上生活习惯改变，生活压力增大、人际关系复杂多变等，容易产生不安、焦虑、压抑等情绪。和其他民族地区少数民族有很大相似的是：牧民群体在体制上处于边缘地带，难以平等分享城市发展成果，难以适应都市生活，徘徊于现代工业文明和传统牧业文明之间。
四是语言表达能力的欠缺对就业构成一定障碍
外出打工的劳动力中有许多由于汉语水平不高甚至不懂汉语，无法顺畅地与周围人群沟通交往，社交范围狭窄、信息量少，致使无法顺利工作。在调查中发现，旗（县）、苏木不少牧民及子女走出家乡后，由于语言和生活习惯障碍不久又返回原地。 五是用人机构对牧民有封建的民族印象
由于个别用人机构对牧区、牧民及民族文化的了解不够深入，对牧民的印象总还是停留在“野蛮、沉闷、落后”这些字眼里，认为牧民群体无法胜任他们提供的工作。在与其他民族交往过程中，因语言、文化、习惯、宗教信仰的差异引发的矛盾和冲突不可避免，用工机构因担心招惹是非而将转移牧民就业者拒之门外，也给牧民群体融入城市造成一定的负面影响。
六是牧民群体法制观念淡薄、维权意识差，合法权益得不到有效保护
与用工企业相比，劳动者个体处于弱势的一方。在遇到问题或者利益受到侵害时无法自保。虽然多数牧民参加了户籍所在地的新型农村牧区合作医疗、社会养老保险，但进入城市后无法享受城镇职工参加的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，自身的合法权益得不到根本保障。
七是公文翻译不到位，牧民不了解转移就业优惠政策
锡林郭勒盟是蒙古族居民集中居住的地区，生产以畜牧业为主，是蒙古族居民保留本民族语言和风俗最为完整的地区。政府涉及蒙古族事务的公文除汉文外，应同时颁发相同内容的蒙文形式，以保障蒙古族等使用蒙古语为主的少数民族群众能够看懂并及时了解政府的政策、法规等。然而现今关于牧民转移就业优惠政策等文件或宣传资料还没有全部翻译成蒙文，牧民不能够全面准确了解相关的优惠政策，客观上也影响了牧民就业。
五、对策建议
（一）充分发挥政府在促进牧民就业中的职责作用
各级政府部门和全社会都要共同关注牧民群众的转移就业，将牧民群众转移就业作为创建服务型政府的重要内容。逐渐建立“盟（市）、旗（县）、苏木、嘎查（村）”四级就业服务体系。各级劳动就业部门要加强对牧民的就业技术技能培训，同时也要注重对蒙古族传统手工技艺的传承。通过开展劳务对接，大力拓展牧民群众转移就业渠道，推进农牧民创业园区建设，促进牧民就近就地转移就业、返乡创业。
建议建立由政府牵头，劳动保障、扶贫、民政、发改、财政、教育、公安、卫生、计生、民族等政府工作部门共同参与的就业工作保障制度，按期召开会议，及时解决工作中出现的问题。
同时，政府及相关部门应从公共管理者的角度出台一系列促进就业的政策与措施，建立完善的就业体系，给予牧民就业方面的政策制度保障。更重要的是，与进驻锡林郭勒盟进行资源开采开发利用的企业签订用工合同，在“利用”当地资源的同时也要保证为地方就业做出贡献，聘用当地牧民和工人。
（二）健全法制，建立牧民就业保障协会
在旗（县）、苏木建立牧民就业保障协会，负责管理和服务牧民就业。协会还要负责包括对用人单位、就业岗位、工资待遇、社会保险和生活工作条件等信息的收集与发布，通过各种渠道及时传递给已经或即将转移就业的牧民群众，从而保证转移就业的牧民能够获得有实用价值的信息，提高就业成功的机率。再者，协会要维护和保障牧民工的各项合法权益，当转移就业的牧民群众权益受到侵害时能得到及时的帮助;经常为转移就业的牧民举办一些适合他们特点的文化娱乐活动，以促进转移牧民的心理健康，从而促进社会秩序的和谐稳定。
（三）大力发展第三产业和劳动密集型产业
就业问题其实是一个社会发展问题。随着经济结构的转型升级，牧区普通富余劳动力的需求呈现阶梯性转移规律，实现本地区的牧业劳动力就近就地转移，就必须在当地大力发展第三产业和劳动密集型产业，让牧民群众在家门口就可以实现灵活的就业方式，利用闲暇时间务工，既不误放牧，以解决牧民的后顾之忧，又可以消除因就业的不稳定性而带来的收入不稳定，同时还可以带动牧区消费市场繁荣发展。
（作者单位：中央民族大学经济学院）
责任编辑：杨再梅
2010年第六次人口普查结果显示，锡林郭勒盟常住人口为102.8万人，同2000年第五次人口普查的97.52万人相比，10年共增加5.28万人，增长5.41%;10年间全盟平均每年增加5280人，年平均增长率为0.54%，高于全区年平均增长率0.39%的水平，全盟人口总量呈现平稳增长态势。其中汉族68.18万，占66.33%;蒙古族30.97万，占30.13%;与2000年相比，汉族增1.8万，蒙古族增2.24万。2010年城镇人口62.85万，城镇化率由2000年五普的46.12%增长到61.12%。本次调查采用实地走访、发放问卷和查阅资料等几种形式，对锡林郭勒盟牧民转移就业流动情况进行了调研。
二、牧民群体向城镇流动聚集的主要原因
（一）经济性流动是人口流动的首要因素
内蒙古各盟市大量农村牧区富余劳动力，向经济发展较快的呼（和浩特）、包（头）、鄂（尔多斯）地区或盟市政府所在地等经济发展集中度较高的地区流动，成为农牧民利用自身的劳动力资源优势实现增收的一条重要途径。调研问卷显示：牧民“进城实现就业的原因”主要有：“经济收入会高于农村牧区”的占52%;“在牧区放牧比较辛苦”的占20%;另外“牧区草场丧失不能再从事牧业生产”占10%;“为了创业”占8%和“喜欢方便快捷的生活”占6%。
（二）牧区实施围封转移、退牧还草等生态保护政策而搬迁流动
自治区“十二五”规划制定并实施了包括“退牧还草”在内的旨在保护草原生态环境、保护生物多样性、维护生态平衡及实现畜牧业可持续发展等政策、措施。这些政策出台与实施后，牧区牧民的草地被列入项目地区，政府有计划地将牧区部分居民迁移安置，其中以进城务工实现产业转型的人口居多，这也是形成牧区人口向城区或建制镇流动的因素之一。
（三）草场退化，载畜量锐减，牧民因生计而被迫放弃传统生产方式
尽管近几十年来牧区的基础设施建设有了极大的进步，但是抵御自然灾害的能力还是不足，多数地区仍然是“靠天吃饭”。气候变暧致使北方草地降水减少、地下水位下降、草原荒漠化加快、草地生态系统退化、产草量减少;草场载畜量减少使牧民在原有的居住地区生活难以为继;尼若现象经常在草原上形成严重干旱（草原黑灾）、或冬季大雪（草原白灾），牲畜死亡、牧人患病，牧民失去了赖以生存的生产生活资料，被迫转移进城务工。
（四）因资源开发、大型基础设施建设等使草场被征用而向城镇转移
锡林郭勒草原地下蕴藏着大量的煤、石油、金属等矿产资源，伴随着资源的大规模开发利用，牧区草场被大量征用;为发展工矿企业而修建的公路、铁路等基础设施也征用了相当面积的草地，使得以畜牧产业为主要生产方式的牧民因失去草场和土地，不得不被迫离开草原向城镇转移。
（五）为子女接受更好的教育而进入城市陪读
现在有越来越多的牧民家长自愿把子女送到城市以接受良好的教育，更有甚者为了孩子能够有好的未来、更好的就业前景而举家搬迁。
三、牧民从业类型及就业特点
在锡林郭勒盟当地，受就业人群年龄结构、文化程度、技能水平及思想观念等多因素影响，转移牧民就业呈现出以下几个特点：一是以出卖体力就业为主，大多集中于普通服务业、交通运输业和工程建筑业;二是以就地就近转移就业为主，跨地区转移为辅，70%以上牧区流动人口选择在本地旗（县）、苏木内转移就业;三是经济贫困的牧业旗（县）及农业旗县的少数民族剩余劳动力流向经济富裕旗（县）从事第一产业;而经济富裕的牧业旗（县）、苏木的少数民族人口的转移就业积极性并不高。
此外，有相当一部分牧民进城务工的实际收入达不到预期目标，呈现出季节性、短期性和不稳定性的特点，即闲时进城务工，忙时返回牧区放牧、种田。
同时，有35%的牧民及其子女选择自主创业就业。进入城市后主要从事具有民族特色的经营项目，如牛（羊）肉、奶制品加工销售;蒙古族风味特色餐饮;蒙古族民族手工艺品和民族服饰设计及组建民族器乐团队等，或在城镇周边从事畜牧业养殖、蔬菜种植，也有一些人依托本地资源优势成为农畜产品经纪人。
四、牧民就业面临的问题
一是文化素质不高、劳动技能水平底，导致就业层次低、职业稳定性差
由于地区资源富集，近几年来越多的大型企业进驻锡林郭勒盟。当地牧民希望进入到资源开发的行业中，却因劳动技能水平低，只能从事技术含量低、准入门坎低的体力劳动，劳动报酬相应也低。由于短时间内无法提高技能，导致在行业间流动性较大，不仅工资水平低，就业也不稳定，在城镇中长期定居的概率也大大降低。
二是就业观念陈旧，导致就业选择不合时宜
从调查数据分析看，有超过60%受过专科及以上教育的牧民子女都不愿意回到旗（县）、苏木就业。他们的就业倾向于体面的、工资稳定的国家机关、事业单位、国有企业等，更多愿意留在大城市、大单位体现自己的所谓人生“价值”，不愿再回牧区从事简单的服务性岗位，更不愿从事辛苦的传统畜牧业生产。
三是牧民进城后出现文化、心理上的差异而导致的就业适应差
牧民进入城市后，更多地是希望能够融入城市生活。但由于风俗习惯、语言文化和身份地位上的差异而导致实际社会地位上的不平等，以及某些市民对牧民的偏见和歧视，使得牧民不能很好地被城市接纳与认同。再加上生活习惯改变，生活压力增大、人际关系复杂多变等，容易产生不安、焦虑、压抑等情绪。和其他民族地区少数民族有很大相似的是：牧民群体在体制上处于边缘地带，难以平等分享城市发展成果，难以适应都市生活，徘徊于现代工业文明和传统牧业文明之间。
四是语言表达能力的欠缺对就业构成一定障碍
外出打工的劳动力中有许多由于汉语水平不高甚至不懂汉语，无法顺畅地与周围人群沟通交往，社交范围狭窄、信息量少，致使无法顺利工作。在调查中发现，旗（县）、苏木不少牧民及子女走出家乡后，由于语言和生活习惯障碍不久又返回原地。 五是用人机构对牧民有封建的民族印象
由于个别用人机构对牧区、牧民及民族文化的了解不够深入，对牧民的印象总还是停留在“野蛮、沉闷、落后”这些字眼里，认为牧民群体无法胜任他们提供的工作。在与其他民族交往过程中，因语言、文化、习惯、宗教信仰的差异引发的矛盾和冲突不可避免，用工机构因担心招惹是非而将转移牧民就业者拒之门外，也给牧民群体融入城市造成一定的负面影响。
六是牧民群体法制观念淡薄、维权意识差，合法权益得不到有效保护
与用工企业相比，劳动者个体处于弱势的一方。在遇到问题或者利益受到侵害时无法自保。虽然多数牧民参加了户籍所在地的新型农村牧区合作医疗、社会养老保险，但进入城市后无法享受城镇职工参加的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，自身的合法权益得不到根本保障。
七是公文翻译不到位，牧民不了解转移就业优惠政策
锡林郭勒盟是蒙古族居民集中居住的地区，生产以畜牧业为主，是蒙古族居民保留本民族语言和风俗最为完整的地区。政府涉及蒙古族事务的公文除汉文外，应同时颁发相同内容的蒙文形式，以保障蒙古族等使用蒙古语为主的少数民族群众能够看懂并及时了解政府的政策、法规等。然而现今关于牧民转移就业优惠政策等文件或宣传资料还没有全部翻译成蒙文，牧民不能够全面准确了解相关的优惠政策，客观上也影响了牧民就业。
五、对策建议
（一）充分发挥政府在促进牧民就业中的职责作用
各级政府部门和全社会都要共同关注牧民群众的转移就业，将牧民群众转移就业作为创建服务型政府的重要内容。逐渐建立“盟（市）、旗（县）、苏木、嘎查（村）”四级就业服务体系。各级劳动就业部门要加强对牧民的就业技术技能培训，同时也要注重对蒙古族传统手工技艺的传承。通过开展劳务对接，大力拓展牧民群众转移就业渠道，推进农牧民创业园区建设，促进牧民就近就地转移就业、返乡创业。
建议建立由政府牵头，劳动保障、扶贫、民政、发改、财政、教育、公安、卫生、计生、民族等政府工作部门共同参与的就业工作保障制度，按期召开会议，及时解决工作中出现的问题。
同时，政府及相关部门应从公共管理者的角度出台一系列促进就业的政策与措施，建立完善的就业体系，给予牧民就业方面的政策制度保障。更重要的是，与进驻锡林郭勒盟进行资源开采开发利用的企业签订用工合同，在“利用”当地资源的同时也要保证为地方就业做出贡献，聘用当地牧民和工人。
（二）健全法制，建立牧民就业保障协会
在旗（县）、苏木建立牧民就业保障协会，负责管理和服务牧民就业。协会还要负责包括对用人单位、就业岗位、工资待遇、社会保险和生活工作条件等信息的收集与发布，通过各种渠道及时传递给已经或即将转移就业的牧民群众，从而保证转移就业的牧民能够获得有实用价值的信息，提高就业成功的机率。再者，协会要维护和保障牧民工的各项合法权益，当转移就业的牧民群众权益受到侵害时能得到及时的帮助;经常为转移就业的牧民举办一些适合他们特点的文化娱乐活动，以促进转移牧民的心理健康，从而促进社会秩序的和谐稳定。
（三）大力发展第三产业和劳动密集型产业
就业问题其实是一个社会发展问题。随着经济结构的转型升级，牧区普通富余劳动力的需求呈现阶梯性转移规律，实现本地区的牧业劳动力就近就地转移，就必须在当地大力发展第三产业和劳动密集型产业，让牧民群众在家门口就可以实现灵活的就业方式，利用闲暇时间务工，既不误放牧，以解决牧民的后顾之忧，又可以消除因就业的不稳定性而带来的收入不稳定，同时还可以带动牧区消费市场繁荣发展。
（作者单位：中央民族大学经济学院）
责任编辑：杨再梅