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一直以来，国家对养老服务业的扶持政策主要体现在支持社会福利事业方面。进入新世纪后，随着经济社会的发展，养老服务的社会化发展也随即开始。2000年，民政部等国家部委发布《关于加快实现社会福利社会化的意见》，是国家社会福利领域政策文件中首次出现“社会化”的政策指引。2006年，全国老龄委办公室、发展改革委等部门发布《关于加快发展养老服务业的意见》，首次提出“养老服务业”的概念。2010年，国家编制“十二五”经济社会发展规划时提出，“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”，首次正式提出发展养老服务产业。直至2013年国务院颁布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，其后民政部、发展改革委等相关部门陆续发布相关文件，显示出国家在推行养老服务社会化、产业化方面的决心，也标志着社会化、产业化进入了实质性操作阶段。
在国家提倡加快发展养老服务业之际，各地纷纷开始重视这一领域发展。北京市郊区县也依托邻近大型城市庞大老年人口的养老服务需求为基础，综合环境、产业定位等各方面优势，提出养老服务业发展的规划思路和目标。新兴领域的规划落实，必须通过强有力的保障措施才能得以实现。
一、政府引导，统筹调度
养老服务业的未来发展必将走向社会化，从政府职能部门管理来看，不再是民政系统一家的责任和义务。土地、规划、发改、民政、建设、人保等部门因其职能设置，均与这一行业的发展休戚相关。养老服务业开展初期，需要政府部门形成一个联动的体系，才能真正推动其发展。在北京市郊区县，可由区县政府统筹，成立由土地、规划、发改、民政、建设、人保等部门和各镇街组成的养老服务业发展领导小组，建立联席会议制度，进行顶层设计。成立这样的组织机构后，才能调动各部门的参与性，并引导、培育、扶持社会力量积极主动投身养老服务业，形成政府、市场、社会、家庭和老年人共同参与、各尽其能的发展局面。
养老服务业规划的落实首先要整合养老服务业资源，如现有的养老机构、社区养老站点、家政服务企业，等等，将其统一进行归集。其后，按照统一规划、协调发展原则，优化发展布局，避免重复建设、过度开发及恶性竞争。行业资源的整合重点在于打破行业分割，促进融合发展。营造公平公正、平等竞争、宽松和谐的发展环境，进一步降低行业的准入门槛，推行社会化养老企业的登记和备案制度，鼓励小微企业进驻居家养老服务业。争取养老机构许可权限，积极引导和鼓励民资、外资进入，促进养老服务的产业化发展。
二、行业整合，制度创新
标准化是维护服务对象权益、提升管理水平与服务质量的重要技术手段。建立科学合理的养老服务业标准体系，对于发展养老服务业是首要的任务之一。标准的编制工作应在大量实际调研的基础上，结合当地实际，对于切实影响到老年人生活的具体服务标准予以明确。
针对北京市郊区县在医疗、人才、配套设施等产业方面发展的重点瓶颈和短板，应积极推进养老服务政策制度和体制机制创新。在医疗保障方面，积极跟进与推行医疗保险改革，针对适合养老机构的医养结合服务模式，可以选择部分需求较大、具有代表性的乡镇、民办养老机构试点突破康复护理的医保限制，拓宽医疗保险的辐射范围。由于养老服务业在土地审批管理方面还不具有单独的属性设置，因此在土地供应方面，应将养老服务服务业用地纳入城乡土地利用规划和年度建设用地计划。对于北京部分郊区县有废弃工矿用地等空闲用地的，应优先用于养老服务业及相关的休闲、旅游等服务业的发展，打造规模化、具有相对高端定位的养老机构。在养老机构建设运营方面，推行全面“公建民营”，明确公建民营的规范准入、资质认定、登记审批、招投标、服务监管、奖惩激励及退出机制等操作规则、管理办法和全过程制度化运营模式。
三、扩大投资，联动投资与消费
传统的养老服务业以社会福利为主，相应的资金主要来自于民政部门的经费、福彩基金等。在养老服务业扩大至全社会层面之后，资金需求量远远大于传统资金供给，需要大量的投资引入。在各个郊区县初始发展养老服务业阶段，应首先积极争取北京市扶持资金、专项财政经费和福彩公益金，同时加大本区县专项经费对养老服务业的投入力度。政府资金的支持主要用于养老服务的基本保障，并通过逐年增加资金，拓宽基本养老保障范围，提高养老保障水平，重点解决好贫困、高龄、残疾、孤寡等特殊情况的老年人群体的基本保障。
除了政府资金之外，来自社会的捐助也是重要的资金来源。养老服务有着公益和慈善的属性，在日本，就成立有“玲之会”开展养老服务，成员基本上都是家庭主妇，资金完全来源于参加活动的志愿者和社会捐助。社会捐赠和互动资金重点在于开辟多渠道的捐赠方式，并在管理中采取透明、公开的运营机制。
政府投资和社会捐助只能构成养老服务的基本资金来源，最中坚的资金支持还是来源于全社会。在发展初期，可以试点设立养老服务发展基金，通过投入资本金、项目补贴、贷款贴息、贷款担保等方式吸引社会资本投资养老服务业。同时，鼓励和支持慈善、保险资金投资养老服务领域，拓展养老服务企业的融资渠道，使更多社会资金投向养老服务业。激活金融行业参与养老服务，引导金融机构加快金融产品和服务方式创新，不断加大对养老服务业的信贷支持力度。采用养老服务产业博览会、招商引资推介会等形式，搭建招商引资平台，吸引国内外大型企业入驻并发展养老服务业。
四、培育专业人才队伍
养老服务业发展的当务之急在于人才短缺，最为显性的短缺在于基层护理人才。由于老年人身体健康状况较差，需要不同程度的护理，而当前很少有针对老年人的护理人员。这主要是由于老年人护理工作复杂、负担较重、风险较大，而相应的薪酬却较低，因此很难找到主动投入该行业的人员，只有部分家政护理人员兼任。因此，养老服务业发展需要改变当前养老服务从业人员以家政护理为主的单一结构，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍，形成多主体、多层次、多领域的养老服务从业群体。提高行业从业人员的薪酬待遇，完善职业保险和保障，吸引更多的人才深入到各个街道、乡镇，形成从业人员与地区需求之间的合理匹配。由于部分护理工作需要有医疗、护理、养生等方面的专业知识，因此，应与医疗机构、高等院校合作和对接，重点培养和引进医护、康复等紧缺型专业技术人员。在行业逐渐壮大发展后，需要逐步细化职业分工，创设老年照护师和老年人身体能力评估师等岗位。 专业人员需要持续培训才能适应行业的发展。各个郊区县发展养老服务业，应支持各类院校及培训机构设置养老服务相关专业和课程，鼓励大中专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。养老服务人才不仅仅限于基层护理人员，对行业发展有洞察力、领导力的组织、管理人才也面临短缺。传统的社会福利型发展模式并不适合社会化的养老服务业发展，因此急需引进高端人才，对行业发展把脉，引导行业走向健康、快速的发展道路。高端人才包括研究型人才、金融人才、医疗人才等具有多种行业交叉和知识、专业复合型的人才。
五、以投资项目助推产业发展
对于郊区县政府部门而言，审批养老服务项目是重要的工作职责之一。由于当前项目审批流程较为繁琐，审批时间较长，而很多养老服务设施又要大规模建设，因此需要建立养老服务项目的联审联批机制，最大限度地缩短养老服务业项目的立项、审批、建设时限。对于中高档老年服务设施等具有盈利能力的养老服务设施，应积极吸引社会力量投资建设，但政府部门应加强核准、备案的管理，避免进行变相房地产开发。
养老服务发展应规划先行，并坚持以规划确定项目、以项目落实规划，着眼于集中力量分阶段解决一批重大问题，通过民营养老机构、社区养老服务试点和居家养老服务平台等重大项目实施促进规划落实。为了使规划项目落实，应深化前期研究论证，加强协调调度，切实做到规划一批、储备一批、实施一批。
六、加大社会化养老的宣传力度
养老服务规划编制完成后，需要加大宣传，从而使得民众对于规划内容、规划目的更为明了，并形成积极、主动配合政府意图，促进养老服务业发展和社会化的普及。宣传工作应发动社区、村委会等基层组织的力量，充分发挥电视、广播、报刊、网络等媒体的作用，逐渐改变老年人及其家庭成员的传统家庭养老观念，初步形成以社会化养老为主的养老模式。及时多途径发布养老产业的政策制度和服务信息，使更多的老年人主动接受社会化养老服务。
规划宣传的另一个作用还在于增强公众对规划的认识和了解，有效组织引导公众参与规划的实施和监督。此外，规划的宣传还有利于各区县积极推介发展养老服务业的环境优势、地理位置优势、相关优惠政策和产业前景，吸引更多社会力量和投资进入养老服务业。
（作者单位：北京市工程咨询公司）
责任编辑：杨再梅
在国家提倡加快发展养老服务业之际，各地纷纷开始重视这一领域发展。北京市郊区县也依托邻近大型城市庞大老年人口的养老服务需求为基础，综合环境、产业定位等各方面优势，提出养老服务业发展的规划思路和目标。新兴领域的规划落实，必须通过强有力的保障措施才能得以实现。
一、政府引导，统筹调度
养老服务业的未来发展必将走向社会化，从政府职能部门管理来看，不再是民政系统一家的责任和义务。土地、规划、发改、民政、建设、人保等部门因其职能设置，均与这一行业的发展休戚相关。养老服务业开展初期，需要政府部门形成一个联动的体系，才能真正推动其发展。在北京市郊区县，可由区县政府统筹，成立由土地、规划、发改、民政、建设、人保等部门和各镇街组成的养老服务业发展领导小组，建立联席会议制度，进行顶层设计。成立这样的组织机构后，才能调动各部门的参与性，并引导、培育、扶持社会力量积极主动投身养老服务业，形成政府、市场、社会、家庭和老年人共同参与、各尽其能的发展局面。
养老服务业规划的落实首先要整合养老服务业资源，如现有的养老机构、社区养老站点、家政服务企业，等等，将其统一进行归集。其后，按照统一规划、协调发展原则，优化发展布局，避免重复建设、过度开发及恶性竞争。行业资源的整合重点在于打破行业分割，促进融合发展。营造公平公正、平等竞争、宽松和谐的发展环境，进一步降低行业的准入门槛，推行社会化养老企业的登记和备案制度，鼓励小微企业进驻居家养老服务业。争取养老机构许可权限，积极引导和鼓励民资、外资进入，促进养老服务的产业化发展。
二、行业整合，制度创新
标准化是维护服务对象权益、提升管理水平与服务质量的重要技术手段。建立科学合理的养老服务业标准体系，对于发展养老服务业是首要的任务之一。标准的编制工作应在大量实际调研的基础上，结合当地实际，对于切实影响到老年人生活的具体服务标准予以明确。
针对北京市郊区县在医疗、人才、配套设施等产业方面发展的重点瓶颈和短板，应积极推进养老服务政策制度和体制机制创新。在医疗保障方面，积极跟进与推行医疗保险改革，针对适合养老机构的医养结合服务模式，可以选择部分需求较大、具有代表性的乡镇、民办养老机构试点突破康复护理的医保限制，拓宽医疗保险的辐射范围。由于养老服务业在土地审批管理方面还不具有单独的属性设置，因此在土地供应方面，应将养老服务服务业用地纳入城乡土地利用规划和年度建设用地计划。对于北京部分郊区县有废弃工矿用地等空闲用地的，应优先用于养老服务业及相关的休闲、旅游等服务业的发展，打造规模化、具有相对高端定位的养老机构。在养老机构建设运营方面，推行全面“公建民营”，明确公建民营的规范准入、资质认定、登记审批、招投标、服务监管、奖惩激励及退出机制等操作规则、管理办法和全过程制度化运营模式。
三、扩大投资，联动投资与消费
传统的养老服务业以社会福利为主，相应的资金主要来自于民政部门的经费、福彩基金等。在养老服务业扩大至全社会层面之后，资金需求量远远大于传统资金供给，需要大量的投资引入。在各个郊区县初始发展养老服务业阶段，应首先积极争取北京市扶持资金、专项财政经费和福彩公益金，同时加大本区县专项经费对养老服务业的投入力度。政府资金的支持主要用于养老服务的基本保障，并通过逐年增加资金，拓宽基本养老保障范围，提高养老保障水平，重点解决好贫困、高龄、残疾、孤寡等特殊情况的老年人群体的基本保障。
除了政府资金之外，来自社会的捐助也是重要的资金来源。养老服务有着公益和慈善的属性，在日本，就成立有“玲之会”开展养老服务，成员基本上都是家庭主妇，资金完全来源于参加活动的志愿者和社会捐助。社会捐赠和互动资金重点在于开辟多渠道的捐赠方式，并在管理中采取透明、公开的运营机制。
政府投资和社会捐助只能构成养老服务的基本资金来源，最中坚的资金支持还是来源于全社会。在发展初期，可以试点设立养老服务发展基金，通过投入资本金、项目补贴、贷款贴息、贷款担保等方式吸引社会资本投资养老服务业。同时，鼓励和支持慈善、保险资金投资养老服务领域，拓展养老服务企业的融资渠道，使更多社会资金投向养老服务业。激活金融行业参与养老服务，引导金融机构加快金融产品和服务方式创新，不断加大对养老服务业的信贷支持力度。采用养老服务产业博览会、招商引资推介会等形式，搭建招商引资平台，吸引国内外大型企业入驻并发展养老服务业。
四、培育专业人才队伍
养老服务业发展的当务之急在于人才短缺，最为显性的短缺在于基层护理人才。由于老年人身体健康状况较差，需要不同程度的护理，而当前很少有针对老年人的护理人员。这主要是由于老年人护理工作复杂、负担较重、风险较大，而相应的薪酬却较低，因此很难找到主动投入该行业的人员，只有部分家政护理人员兼任。因此，养老服务业发展需要改变当前养老服务从业人员以家政护理为主的单一结构，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍，形成多主体、多层次、多领域的养老服务从业群体。提高行业从业人员的薪酬待遇，完善职业保险和保障，吸引更多的人才深入到各个街道、乡镇，形成从业人员与地区需求之间的合理匹配。由于部分护理工作需要有医疗、护理、养生等方面的专业知识，因此，应与医疗机构、高等院校合作和对接，重点培养和引进医护、康复等紧缺型专业技术人员。在行业逐渐壮大发展后，需要逐步细化职业分工，创设老年照护师和老年人身体能力评估师等岗位。 专业人员需要持续培训才能适应行业的发展。各个郊区县发展养老服务业，应支持各类院校及培训机构设置养老服务相关专业和课程，鼓励大中专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。养老服务人才不仅仅限于基层护理人员，对行业发展有洞察力、领导力的组织、管理人才也面临短缺。传统的社会福利型发展模式并不适合社会化的养老服务业发展，因此急需引进高端人才，对行业发展把脉，引导行业走向健康、快速的发展道路。高端人才包括研究型人才、金融人才、医疗人才等具有多种行业交叉和知识、专业复合型的人才。
五、以投资项目助推产业发展
对于郊区县政府部门而言，审批养老服务项目是重要的工作职责之一。由于当前项目审批流程较为繁琐，审批时间较长，而很多养老服务设施又要大规模建设，因此需要建立养老服务项目的联审联批机制，最大限度地缩短养老服务业项目的立项、审批、建设时限。对于中高档老年服务设施等具有盈利能力的养老服务设施，应积极吸引社会力量投资建设，但政府部门应加强核准、备案的管理，避免进行变相房地产开发。
养老服务发展应规划先行，并坚持以规划确定项目、以项目落实规划，着眼于集中力量分阶段解决一批重大问题，通过民营养老机构、社区养老服务试点和居家养老服务平台等重大项目实施促进规划落实。为了使规划项目落实，应深化前期研究论证，加强协调调度，切实做到规划一批、储备一批、实施一批。
六、加大社会化养老的宣传力度
养老服务规划编制完成后，需要加大宣传，从而使得民众对于规划内容、规划目的更为明了，并形成积极、主动配合政府意图，促进养老服务业发展和社会化的普及。宣传工作应发动社区、村委会等基层组织的力量，充分发挥电视、广播、报刊、网络等媒体的作用，逐渐改变老年人及其家庭成员的传统家庭养老观念，初步形成以社会化养老为主的养老模式。及时多途径发布养老产业的政策制度和服务信息，使更多的老年人主动接受社会化养老服务。
规划宣传的另一个作用还在于增强公众对规划的认识和了解，有效组织引导公众参与规划的实施和监督。此外，规划的宣传还有利于各区县积极推介发展养老服务业的环境优势、地理位置优势、相关优惠政策和产业前景，吸引更多社会力量和投资进入养老服务业。
（作者单位：北京市工程咨询公司）
责任编辑：杨再梅