论文部分内容阅读
BOT (BUILD， OPERATETRANSER)是一种新型的项目融资模式，其含义为“建设，运营，移交”，即政府部门特许商业资本或私人资本承办历来由政府投资的基础设施项目。在BOT项目中，政府首先将其基础设施项目交由商业公司或私人公司进行投资、建设和经营，后者经过一定的特许期限收回成本，并获取利润，然后无偿地将该基础设施移交给政府。土耳其是第一个将BO／'方式用于基础设施建设的国家，其阿科伊发电厂就是采用BOT方式建成的。我国在制订“八五”计划时首次提出了利用BOT方式加快基础设施建设。1995年国家计委和电力部、交通部联合发文，提倡在电力和公路交通建设中利用BOT方式融资。因此，本文根据实际情况，分析在西安市基础设施建设中引入BOT方式的可行性，并就相关问题进行探讨。
利用BOT方式发展西安市
基础设施建设的必要性
1、西部大开发对西安基础设施建设的要求。经济体制改革给中国经济建设带来了前所未有的活力和动力。为了缩小东西部差距，使整个国民经济健康协调发展，党的十五届四中全会和随后召开的中央经济工作会议提出了西部地区大开发的战略。随着西部大开发的启幕和高潮的到来，西安的公路、铁路、航运、电力、水力、绿化等基础设施需求必将大量增加，而现有基础设施的承载水平远远不够。西安作为内陆对外开放城市，近几年来城市基础设施建设取得了长足发展，但由于基础差，底子薄，基础设施长期滞后，已不能适应现代化城市发展的需要。据建设部门统计，衡量城市基础设施水平的10项主要指标， 西安市有7项低于全国水平； 全国15个副省级城市评比， 西安市有8项指标排在10名以后。没有良好的城市基础设施，西安的经济社会发展受到严重的制约，其中心城市的辐射带动作用也将因要素聚集的舞台小而大打折扣。
、
2、西安市政府城建资金严重短缺。城市基础设施建设资金收入严重不足，是制约西安城市建设发展的主要原因。按照西安的实际情况，城市维护建设每年需要投资约30亿元，而近几年每年实际投入资金不到10亿元。由于投入严重不足，城市道路设施年久失修，排水设施得不到扩建，溢流、阻塞现象时常发生，城市安全存在极大隐患。随着国家有关“费”改“税”改革的实施，城建资金征收工作的难度也越来越大。多年来的举债建设，使城市基础设施可持续发展的压力增大，还贷包袱日益沉重。至2001年底，西安城市基础设施重点建设项目累计负债已近30亿元。国家和陕西省投入西安市的建设资金比例过低，分税制后，国家投资一般不投向城市基础设施，而西安市财政由于财力所限，投向城市建设的资金远远不够，举债依然是西安市当前和今后一个时期解决城建资金不足的一个重要措施。但是，举债规模过大不仅难于筹措，而且将来难于偿还，容易形成“泡沫经济”，不利于城市的可持续发展。
3、政府投资基础设施项目的低效率。西安市常规投资项目管理已基本实现市场化。从项目提出、投资咨询、设计施工、工程监理到设备安装调试等，普遍采用招投标承包制和第三者中介服务等市场竞争管理办法。但是，城市基础设施方面由于投资主体不明，未能完全开展项目法人责任制，责、权不到位，投资缺乏有效约束。如立项阶段，由于建设单位不是真实意义上的投资主体，可行性分析缺乏全面的考虑，往往偏重于技术上的可行性而忽视经济上的合理性，研究深度不够，容易造成决策偏差。在项目建设过程中，建设单位与政府只是行政关系，建设单位对项目的投资不承担任何风险，两者之间没有形成对投资风险和投资收益进行管理的机制。建设单位只求规模大小，往往造成规模失控，三超(概算超估算，预算超概算，决算超预算)的问题十分严重。项目交付使用后，又可能造成运行目的与建设目标相脱节，还会滋生出各种不同形式的腐败现象。利用BOT发展西安基础设施的优点
BOT方式是发展西安基础设施建设的一种有效途径，其具体优点体现在以下几个方面：一是西安市政府可以从项目公司建设和运营基础设施的经济活动中获取一定的税收，而且无需为基础设施提供补贴，这为今后政府接管基础设施提供了部分资金基础。二是BOT方式下的融资对西安市政府来说是一种非债务资金的流人，政府无需承担偿债任务。它既不会扩大政府的财政赤字，也不会加重政府的偿债负担。三是利用项目公司的资金、技术、知识和积极性，可降低基础设施项目的建造费用，并可提高运营效率，减少维护费用。四是将本由政府部门承受的基础设施建设和运营的风险和责任转移给项目公司，而项目公司承包基础设施，因其拥有丰富的技术知识和商业经验，并受到利润最大化的驱动，项目的成功率会大大提高。但BOT方式又不同完全的私有或商业化，政府对基础设施仍掌握战略控制权，待特许期限满后整个基础设施将交政府所有。BOT方式在西安基础设施 建设中所适合的领域
从理论上看，城市基础设施主要包括：城市道路、桥梁、排水、路灯、污水处理、防洪；供水、燃气、公共交通、集中供热、轮渡；园林绿化和环境卫生等。在这些城市基础设施产品的供给上，只有属于纯公共品的基础设施建设由政府直接供给，其余的混合公共晶都可以引入市场经济体制，利用国内外资金，采用BOT方式。许多外商正是看中我国基础设施建设的潜力，愿意采用BOT方式与我国合作。实施BOT方式的城市基础设施建设可在大型桥梁、高速公路、供水工程等现金量较大且稳定的一些项目上。从实际情况分析，西安市城市环保基础设施建设严重滞后，欠帐太多。据统计，目前西安市污水排放量约为110多万吨／日，污水处理厂3个，污水总处理能力为46．3万吨／日，处理率不足1／2，其中二级处理率仅为1／4。按照国务院不久前发出的《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》， “十2i'’期间，所有的城市都必须建立污水处理厂；到2010年，直辖市、省会城市、计划单列城市以及重点风景旅游城市的污水处理率不得低于70％。要达到这一目标，西安市应建11座污水处理厂，初次投资约需5．3亿元。除了目前4座已由政府筹资建成或在建，还需建立七八座，需投资近4亿元。“十五”期间西安市还准备建立近10个垃圾处理工程。面对如此富涵商机的市场，有眼光的中外企业家不会视而不见。据西安晚报报道，在宝鸡有好几家民营企业听到市政府准备新建两座污水处理厂的消息后，主动上门联系，表达投资愿望。很多企业家认为，尽管环保基础设施如污水处理厂、垃圾处理厂等利润不高，但风险小，收益稳定，是比较理想的投资方式。开展BOT项目西安市政府
应采取的措施
对适合实施BOT方式的项目，西安市政府应作到胸有成竹，鼓励国外资本、国内民间资本参与BOT项目，使他们与政府间建立良好的合作关系。因为地方政府不仅承担在“市场失灵”的情况下作为投资主体的任务，还要负责瓶颈产业的投资，这就造成政府投资巨大的供求差额。吸引BOT方式的项目可使一部分具有收益性的基础产业脱离政府投资管理，促进政府从直接管理转向间接管理，更多的采用经济手段、法律手段，而不是行政手段。具体表现在以下几个方面：
1、政府营造政策环境。当前对西安市政府来讲最为重要的是按照建立市场经济体制的要求和世贸组织规则，以及西安吸引资金的需要，清理和废止一批与之不适应的地方性法规、规章、政策，减少政府的审批程序，提高办事效率，取消一批不合理的行政性收费项目，统一和规范收费行为，为BOT投资者营造一个适宜的政策环境，让投资者切实感到可行、可靠、可赚，才能吸引广大投资者放心大胆地进行BOT项目建设和运营。与此同时，市政府通过利用相应鼓励措施，在资金、原材料、价格、税收等方面向BOT项目的投资者以优惠，对于某些盈利小但又急需的项目，政府可通过参股，放弃一部分经济利益等手段增强投资者信心。
2、建立完善法规体系，切实保护投资者的合法权益。任何经济活动只有在法律、法规下，才能公平、公正地进行。BOT方式也不例外。在实施BOT方式时，西交市政府给予一定程度的保证是必要的，这就需要建立有关法规，给予投资者经营期保证，为政府保证提供有效的法律依据。为此，西安市政府提出了“五整顿”，即整顿涉外执法行为，坚决查处地方、部门庇护违法行为和执法犯法、吃拿卡要等违纪违法案件；整顿涉外治安和市场环境，建立安全、公平、良好的市场秩序；整顿涉外窗口行业，提高服务水平；整顿涉外中介机构，培养高素质的中介服务队伍；整顿重点开放地区的市容市貌和交通秩序。
3、完善管理体制。为保证BOT项目的顺利实施，应有专门职能机构负责确定BOT的适宜范围，并依据不同基础设施的状况和产业结构特点，负责BOT项目的招标、投标和合同签署，BOT项目的实施建设和管理，以及对项目实施过程中的问题给予指导和解释。 (作者单位：西安建筑科技大学)
利用BOT方式发展西安市
基础设施建设的必要性
1、西部大开发对西安基础设施建设的要求。经济体制改革给中国经济建设带来了前所未有的活力和动力。为了缩小东西部差距，使整个国民经济健康协调发展，党的十五届四中全会和随后召开的中央经济工作会议提出了西部地区大开发的战略。随着西部大开发的启幕和高潮的到来，西安的公路、铁路、航运、电力、水力、绿化等基础设施需求必将大量增加，而现有基础设施的承载水平远远不够。西安作为内陆对外开放城市，近几年来城市基础设施建设取得了长足发展，但由于基础差，底子薄，基础设施长期滞后，已不能适应现代化城市发展的需要。据建设部门统计，衡量城市基础设施水平的10项主要指标， 西安市有7项低于全国水平； 全国15个副省级城市评比， 西安市有8项指标排在10名以后。没有良好的城市基础设施，西安的经济社会发展受到严重的制约，其中心城市的辐射带动作用也将因要素聚集的舞台小而大打折扣。
、
2、西安市政府城建资金严重短缺。城市基础设施建设资金收入严重不足，是制约西安城市建设发展的主要原因。按照西安的实际情况，城市维护建设每年需要投资约30亿元，而近几年每年实际投入资金不到10亿元。由于投入严重不足，城市道路设施年久失修，排水设施得不到扩建，溢流、阻塞现象时常发生，城市安全存在极大隐患。随着国家有关“费”改“税”改革的实施，城建资金征收工作的难度也越来越大。多年来的举债建设，使城市基础设施可持续发展的压力增大，还贷包袱日益沉重。至2001年底，西安城市基础设施重点建设项目累计负债已近30亿元。国家和陕西省投入西安市的建设资金比例过低，分税制后，国家投资一般不投向城市基础设施，而西安市财政由于财力所限，投向城市建设的资金远远不够，举债依然是西安市当前和今后一个时期解决城建资金不足的一个重要措施。但是，举债规模过大不仅难于筹措，而且将来难于偿还，容易形成“泡沫经济”，不利于城市的可持续发展。
3、政府投资基础设施项目的低效率。西安市常规投资项目管理已基本实现市场化。从项目提出、投资咨询、设计施工、工程监理到设备安装调试等，普遍采用招投标承包制和第三者中介服务等市场竞争管理办法。但是，城市基础设施方面由于投资主体不明，未能完全开展项目法人责任制，责、权不到位，投资缺乏有效约束。如立项阶段，由于建设单位不是真实意义上的投资主体，可行性分析缺乏全面的考虑，往往偏重于技术上的可行性而忽视经济上的合理性，研究深度不够，容易造成决策偏差。在项目建设过程中，建设单位与政府只是行政关系，建设单位对项目的投资不承担任何风险，两者之间没有形成对投资风险和投资收益进行管理的机制。建设单位只求规模大小，往往造成规模失控，三超(概算超估算，预算超概算，决算超预算)的问题十分严重。项目交付使用后，又可能造成运行目的与建设目标相脱节，还会滋生出各种不同形式的腐败现象。利用BOT发展西安基础设施的优点
BOT方式是发展西安基础设施建设的一种有效途径，其具体优点体现在以下几个方面：一是西安市政府可以从项目公司建设和运营基础设施的经济活动中获取一定的税收，而且无需为基础设施提供补贴，这为今后政府接管基础设施提供了部分资金基础。二是BOT方式下的融资对西安市政府来说是一种非债务资金的流人，政府无需承担偿债任务。它既不会扩大政府的财政赤字，也不会加重政府的偿债负担。三是利用项目公司的资金、技术、知识和积极性，可降低基础设施项目的建造费用，并可提高运营效率，减少维护费用。四是将本由政府部门承受的基础设施建设和运营的风险和责任转移给项目公司，而项目公司承包基础设施，因其拥有丰富的技术知识和商业经验，并受到利润最大化的驱动，项目的成功率会大大提高。但BOT方式又不同完全的私有或商业化，政府对基础设施仍掌握战略控制权，待特许期限满后整个基础设施将交政府所有。BOT方式在西安基础设施 建设中所适合的领域
从理论上看，城市基础设施主要包括：城市道路、桥梁、排水、路灯、污水处理、防洪；供水、燃气、公共交通、集中供热、轮渡；园林绿化和环境卫生等。在这些城市基础设施产品的供给上，只有属于纯公共品的基础设施建设由政府直接供给，其余的混合公共晶都可以引入市场经济体制，利用国内外资金，采用BOT方式。许多外商正是看中我国基础设施建设的潜力，愿意采用BOT方式与我国合作。实施BOT方式的城市基础设施建设可在大型桥梁、高速公路、供水工程等现金量较大且稳定的一些项目上。从实际情况分析，西安市城市环保基础设施建设严重滞后，欠帐太多。据统计，目前西安市污水排放量约为110多万吨／日，污水处理厂3个，污水总处理能力为46．3万吨／日，处理率不足1／2，其中二级处理率仅为1／4。按照国务院不久前发出的《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》， “十2i'’期间，所有的城市都必须建立污水处理厂；到2010年，直辖市、省会城市、计划单列城市以及重点风景旅游城市的污水处理率不得低于70％。要达到这一目标，西安市应建11座污水处理厂，初次投资约需5．3亿元。除了目前4座已由政府筹资建成或在建，还需建立七八座，需投资近4亿元。“十五”期间西安市还准备建立近10个垃圾处理工程。面对如此富涵商机的市场，有眼光的中外企业家不会视而不见。据西安晚报报道，在宝鸡有好几家民营企业听到市政府准备新建两座污水处理厂的消息后，主动上门联系，表达投资愿望。很多企业家认为，尽管环保基础设施如污水处理厂、垃圾处理厂等利润不高，但风险小，收益稳定，是比较理想的投资方式。开展BOT项目西安市政府
应采取的措施
对适合实施BOT方式的项目，西安市政府应作到胸有成竹，鼓励国外资本、国内民间资本参与BOT项目，使他们与政府间建立良好的合作关系。因为地方政府不仅承担在“市场失灵”的情况下作为投资主体的任务，还要负责瓶颈产业的投资，这就造成政府投资巨大的供求差额。吸引BOT方式的项目可使一部分具有收益性的基础产业脱离政府投资管理，促进政府从直接管理转向间接管理，更多的采用经济手段、法律手段，而不是行政手段。具体表现在以下几个方面：
1、政府营造政策环境。当前对西安市政府来讲最为重要的是按照建立市场经济体制的要求和世贸组织规则，以及西安吸引资金的需要，清理和废止一批与之不适应的地方性法规、规章、政策，减少政府的审批程序，提高办事效率，取消一批不合理的行政性收费项目，统一和规范收费行为，为BOT投资者营造一个适宜的政策环境，让投资者切实感到可行、可靠、可赚，才能吸引广大投资者放心大胆地进行BOT项目建设和运营。与此同时，市政府通过利用相应鼓励措施，在资金、原材料、价格、税收等方面向BOT项目的投资者以优惠，对于某些盈利小但又急需的项目，政府可通过参股，放弃一部分经济利益等手段增强投资者信心。
2、建立完善法规体系，切实保护投资者的合法权益。任何经济活动只有在法律、法规下，才能公平、公正地进行。BOT方式也不例外。在实施BOT方式时，西交市政府给予一定程度的保证是必要的，这就需要建立有关法规，给予投资者经营期保证，为政府保证提供有效的法律依据。为此，西安市政府提出了“五整顿”，即整顿涉外执法行为，坚决查处地方、部门庇护违法行为和执法犯法、吃拿卡要等违纪违法案件；整顿涉外治安和市场环境，建立安全、公平、良好的市场秩序；整顿涉外窗口行业，提高服务水平；整顿涉外中介机构，培养高素质的中介服务队伍；整顿重点开放地区的市容市貌和交通秩序。
3、完善管理体制。为保证BOT项目的顺利实施，应有专门职能机构负责确定BOT的适宜范围，并依据不同基础设施的状况和产业结构特点，负责BOT项目的招标、投标和合同签署，BOT项目的实施建设和管理，以及对项目实施过程中的问题给予指导和解释。 (作者单位：西安建筑科技大学)