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我国是实行公有制为主体的社会主义国家,我国人民所享受的社会公共利益在内容和范围上都是空前广阔的。但十分遗憾的是,我国当前公益诉讼立法较发达国家相差甚远。我国民事、行政两大诉讼法均规定原告必须是和案件有关的直接利害关系人,从而排除了公民、法人、社会团体、国家机关提起公益诉讼的资格。不仅没有规定公民和社会团体公益诉讼,甚至连国家提起公益诉讼也未规定。由于缺乏公益诉讼的渠道,使得大量侵犯公共利益的违法行为得不到惩治。要改变这种状况,必须加快公益诉讼立法。相比国外不同的公益诉讼模式,笔者建议我国将来公益诉讼立法应采取以检察机关提起为主导,公民或公民团体提起为辅助的公益诉讼模式。
一、我国检察机关有通过诉讼保护公益的传统
在清末,1908年《高等以下各级审判厅试办章程》第97条规定,民事保护公益陈述意见,是检察官对于审判庭独立行其职务的职权。清朝宣统元年(公元1909年)的《法院编制法》第90条中规定:检察官的职权包括“遵照民事诉讼法律及其他法令所规定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。在革命根据地时期,《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条规定,检察员之职权包括“为诉讼当事人,或公益代表人”。民国时期,1927年《各省高等法院检察官办事要限暂行条例》第2条规定:“依照民事诉讼法规及其他法令所定,为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。”《地方法院检察官办事权限暂行条例》作同样规定。新中国成立后,1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定,最高人民检察署“对于与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之”。1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条也规定,最高人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。1954年的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定,对于有关国家和人民利益的重要民事案件,检察院有权提起诉讼。[1]人民检察院的这一项重要职权,在“文化大革命”以后制定的《人民检察院组织法》中被取消了,人民检察院几乎成为只对刑事案件行使检察权的起诉机关。这就使人民检察院在侵害国家利益、社会公益的非法民事行为、非法行政行为面前无能为力。
事实上,我国现行法律并未排除检察机关以公益代表人或国家代理人的身份提起诉讼。如,现行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”该规定表明,检察机关有权代表国家、集体行使民事公诉权。在司法实践中,检察机关已经对公诉做了有益的尝试,并取得了良好的效果。例如,1997年12月3日我国检察机关以原告的身分提起了第一例民事公诉案件。至今,河南、黑龙江、四川等地的检察机关已提起近百件公诉案件,均获得法院判决的支持。
二、检察机关提起公益诉讼的现状
随着我国市场经济体制和社会法制建设的不断发展,不断出现侵犯公益的现象,但根据我国现行立法,公民、组织发起保护公共利益的诉讼找不到法律依据作为支撑。《民事诉讼法》第108条规定,原告必须是与案件直接利害关系的当事人。而公益诉讼的最大特点就在于公共利益的主体并不特定,原告与案件事实没有多大关联甚至根本没有任何关联。[2]因此受制于我国的法制现状,公共利益得不到有效保护的情况时有发生。为此许多省市的地方检察机关在司法实践中作了大量的大胆探索。1997年河南省方城县人民检察院成功起诉全国第一例公益诉讼案件。1997——2003年,河南省检察机关共提起或支持提起民事诉450余件,为国家挽为直接经济损失2亿多元;提起或支持提起行政诉讼20余件。[3]山东省、陕西省、贵州省、江西省等省市都积极开展了相关的实践探索。至今检察机关提起和参予了数百例公益诉讼案件,积累了较为丰富的实践经验。但受制于我国诉讼的公益保护功能的缺陷,如我国现行法律采用宣言性立法的方式来维护公共利益,我国民事诉讼法、行政诉讼法中仅涉及诉讼代表制度、选民资格案件等规定,可以略微体现公益诉讼的理念,致使检察机关在提起公益诉讼的理伦和实践过程中存在诸多的困惑和不足,比如检察机关提起公益诉讼的理伦依据、在公益诉讼中的地位、作用以及检察机关参与公益诉讼的方式。
从以上可以看出,检察机关拥有公诉权在我国不仅具有历史传统,而且也具有一定的实践经验。为了更好地维护国家利益和社会公共利益,传统的法律文化应当得到继承和发扬,司法实践经验更应当总结和吸收。
三、我国检察机关提起公益诉讼的理论依据
公共利益的主体是公共社会,但公共社会本身并非实在主体,因此需要一个实在主体来代表和维护社会利益。“无论就其产生的动因,还是肩负的历史使命,以及其所享有的各种权力与方便,国家无可争议地成为社会整体利益的代表,此种代表,不仅体现在确认社会整体利益的内容及其与社会个体利益之界限,而且还体现了当社会整体利益受到损害时动用国家机器进行救济与维护
”。[4]法国的卢梭同样认为,建立于社会契约基础上的国家及其政府是一种“公共人格”,其活动的意志是一种“公意”,这种“公意”反映了全体人民的“共同利益”。[5]与此相一致,“公共信托理论[6]”认为,公共利益属于社会公众,由社会公众委托政府加以维护。国家是公共利益的代表者和维护者。而作为公权力的主要机关,检察机关理应成为这种代表和维护的“主角”。因为自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现,作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。检察机关代表公共利益、公共福利,检察权的运作必须有利于公众的整体意志和最大多数人的普遍期待。
而把这一理论应用于公益诉讼当中,就是检察机关的“诉讼信托制度”,诉讼信托制度是指法律规定某一公益团体对某些权益有诉讼的权利,该公益团体专门在这项权利受到侵害或可能受到侵害时提起诉讼,组成该公益团体的成员可以直接旨用判决对有关的侵权人主张权益。结合我国现状,我国应当确立起具有我国特色的以人民检察院作为信托主体的诉讼信托制度。基于人民检察院的司法监督职能和独立的司法机关地位,不仅能够使分割社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下,维护公民、法人和国家的经济利益,还以在最大程度上保证起诉标准的统一公正,避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端,实现诉讼效率与效益。[7]其次,检察机关其特有的组织体系和专业品质也决定了其能维护公共利益。再次,人民检察院以国家和人民的名义提起公益诉讼,代表的是社会成员的整体的利益,该公益诉讼判决的既判力应当延及其他受到该项侵害的社会成员,其他受害者均可以依据此判决向侵权人主张自己的权利。
四、检察机关提起民事行政诉讼符合世界潮流
意思自治原则和处分原则是私法的基本原则,但这一原则并不是绝对的。对私法活动,在遵守意思自治原则和处分原则的基础上,国家有权进行监督和干预。这种监督和干预,不是否认民法的私法性质,也不是不承认私人的东西,而是对借口意思自治原则和处分原则实施民事行为侵害国家和公众利益的行为,进行监督和干预。[8]这种监督和干预的主体,就是检察机关。无论是在法、德、日、美、英等国家,还是前苏联和东欧国家都通过立法,使其法律化、制度化,成为国家的法制原则。如法国1806年制定的《民事诉讼法典》,对检察机关参加民事诉讼作了详细的规定。德国1877年《民事诉讼法典》和日本的相关法律规定在婚姻无效等情形下检察机关可以提起诉讼。美国在涉及联邦利益的案件中,检察机关可以政府的名义提起诉讼或充当被告,可以对违反税法提起追缴罚款的诉讼。前苏联1928年《苏俄民事诉讼法典》第2条明文规定:“检察长认为对保护国家或劳动人民利益有必要的时候,可以提起诉讼或者随时参与诉讼。”对于非法的行政活动,属于公法的范围,检察机关也有权进行监督、干预。
在我国,根据我国国情,由于我国宪政相对不发达、广大民众的法律水平和法制意识不高,公众保护公益愿望不强烈,我国可以学习借鉴其他国家提起公益诉讼的检察总长制度,对法律没有明确规定必须由公民或其他组织提起诉讼的案件,如果公民或其他组织同时提起了诉讼,人民法院应当优先受理检察院的起诉,确认检察机关公益诉讼的优先权。在我国所有的国家机关中,检察机关也是最合适的代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。[9]自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表的目的出现,作为国家法律监督机关,负有监督法律统一得到实施的职责,检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。因此,国家赋予检察机关这种诉讼权利也是现在的迫切需要。
五、结语
检察机关作为法律监督机关,负有维护法律统一实施、保护国家利益和社会公共利益不受侵害、维护社会公平正义的使命,因而赋予我国检察机关以公诉权,建立检察公益诉讼制度是十分必要的。而检察机关参与公益诉讼的方式包括起诉、支持意见书、检察建议书等,因此在实践中不能僵硬地以将检察机关定格为原告或法律监督者,而应结合检察机关实际的参诉行为来分析。
注释:
[1]邓思清:《论检察机关的民事公诉权》,《法商研究》2004年第5期,第60页。
[2]梁玉超:《民事公益诉讼模式的选择》,《法学》2007年第6期,第104页。
[3]贺恒扬著:《公诉论》,中国检察出版社,北京,2005年3月第一版,第117页。
[4]李友根:《社会整体利益代表机制研究——兼论公益诉讼的理论基础》,《南京大学学报》(哲学人文科学社会科学)2002年第2期,第121页。
[5][法]卢梭,何兆武译:《社会契约论》,商务印书馆藏1996年版,第135页。
[6]“公共信托”乃产生于罗马法,其基本含义是:空气、河流、海岸、荒地等均是人类的共同财产,为了公共利益和公众利用之目的而通过“信托”方式由国王或政府持有。(GerryBates:EnvironmentalLawinAustralia,Butterworths,1992thirdedition,P373)美国学者JosephSax教授于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法上的公共信托理论:有效的司法干预》的论文,将其应用于环境质量和自然资源的保护领域。(JosephSax:The“PublicTrustdoctrine”inNaturalResourcesLaw:EffectiveJudicialIntervention,68MichiganLawReview,1970,P471)依该理论,当非私人财产受到侵害时,若政府或有关机关本身未向法院起诉,则任何一个公民均得依据信托之财产不得任由私人侵害的原则,向法院提起诉讼。
[7]颜运秋著:《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社,2002年12月第一版,第155-156页。
[8]杨立新:《民事行政公诉制度研究》,见《人大法律评论(2003年卷)》,中国人民大学法学院《人大法律评论》编辑委员会编,中国人民大学出版社,2004年1月第一版,第341页。
[9]徐卉著:《通向社会正义之路——公益诉讼理论研究》,法律出版社,2009年1月第1版,第193页。
(作者通讯地址:温岭市人民检察院,浙江温岭317500)
一、我国检察机关有通过诉讼保护公益的传统
在清末,1908年《高等以下各级审判厅试办章程》第97条规定,民事保护公益陈述意见,是检察官对于审判庭独立行其职务的职权。清朝宣统元年(公元1909年)的《法院编制法》第90条中规定:检察官的职权包括“遵照民事诉讼法律及其他法令所规定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。在革命根据地时期,《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条规定,检察员之职权包括“为诉讼当事人,或公益代表人”。民国时期,1927年《各省高等法院检察官办事要限暂行条例》第2条规定:“依照民事诉讼法规及其他法令所定,为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。”《地方法院检察官办事权限暂行条例》作同样规定。新中国成立后,1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定,最高人民检察署“对于与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之”。1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条也规定,最高人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。1954年的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定,对于有关国家和人民利益的重要民事案件,检察院有权提起诉讼。[1]人民检察院的这一项重要职权,在“文化大革命”以后制定的《人民检察院组织法》中被取消了,人民检察院几乎成为只对刑事案件行使检察权的起诉机关。这就使人民检察院在侵害国家利益、社会公益的非法民事行为、非法行政行为面前无能为力。
事实上,我国现行法律并未排除检察机关以公益代表人或国家代理人的身份提起诉讼。如,现行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”该规定表明,检察机关有权代表国家、集体行使民事公诉权。在司法实践中,检察机关已经对公诉做了有益的尝试,并取得了良好的效果。例如,1997年12月3日我国检察机关以原告的身分提起了第一例民事公诉案件。至今,河南、黑龙江、四川等地的检察机关已提起近百件公诉案件,均获得法院判决的支持。
二、检察机关提起公益诉讼的现状
随着我国市场经济体制和社会法制建设的不断发展,不断出现侵犯公益的现象,但根据我国现行立法,公民、组织发起保护公共利益的诉讼找不到法律依据作为支撑。《民事诉讼法》第108条规定,原告必须是与案件直接利害关系的当事人。而公益诉讼的最大特点就在于公共利益的主体并不特定,原告与案件事实没有多大关联甚至根本没有任何关联。[2]因此受制于我国的法制现状,公共利益得不到有效保护的情况时有发生。为此许多省市的地方检察机关在司法实践中作了大量的大胆探索。1997年河南省方城县人民检察院成功起诉全国第一例公益诉讼案件。1997——2003年,河南省检察机关共提起或支持提起民事诉450余件,为国家挽为直接经济损失2亿多元;提起或支持提起行政诉讼20余件。[3]山东省、陕西省、贵州省、江西省等省市都积极开展了相关的实践探索。至今检察机关提起和参予了数百例公益诉讼案件,积累了较为丰富的实践经验。但受制于我国诉讼的公益保护功能的缺陷,如我国现行法律采用宣言性立法的方式来维护公共利益,我国民事诉讼法、行政诉讼法中仅涉及诉讼代表制度、选民资格案件等规定,可以略微体现公益诉讼的理念,致使检察机关在提起公益诉讼的理伦和实践过程中存在诸多的困惑和不足,比如检察机关提起公益诉讼的理伦依据、在公益诉讼中的地位、作用以及检察机关参与公益诉讼的方式。
从以上可以看出,检察机关拥有公诉权在我国不仅具有历史传统,而且也具有一定的实践经验。为了更好地维护国家利益和社会公共利益,传统的法律文化应当得到继承和发扬,司法实践经验更应当总结和吸收。
三、我国检察机关提起公益诉讼的理论依据
公共利益的主体是公共社会,但公共社会本身并非实在主体,因此需要一个实在主体来代表和维护社会利益。“无论就其产生的动因,还是肩负的历史使命,以及其所享有的各种权力与方便,国家无可争议地成为社会整体利益的代表,此种代表,不仅体现在确认社会整体利益的内容及其与社会个体利益之界限,而且还体现了当社会整体利益受到损害时动用国家机器进行救济与维护
”。[4]法国的卢梭同样认为,建立于社会契约基础上的国家及其政府是一种“公共人格”,其活动的意志是一种“公意”,这种“公意”反映了全体人民的“共同利益”。[5]与此相一致,“公共信托理论[6]”认为,公共利益属于社会公众,由社会公众委托政府加以维护。国家是公共利益的代表者和维护者。而作为公权力的主要机关,检察机关理应成为这种代表和维护的“主角”。因为自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表的面目出现,作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。检察机关代表公共利益、公共福利,检察权的运作必须有利于公众的整体意志和最大多数人的普遍期待。
而把这一理论应用于公益诉讼当中,就是检察机关的“诉讼信托制度”,诉讼信托制度是指法律规定某一公益团体对某些权益有诉讼的权利,该公益团体专门在这项权利受到侵害或可能受到侵害时提起诉讼,组成该公益团体的成员可以直接旨用判决对有关的侵权人主张权益。结合我国现状,我国应当确立起具有我国特色的以人民检察院作为信托主体的诉讼信托制度。基于人民检察院的司法监督职能和独立的司法机关地位,不仅能够使分割社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下,维护公民、法人和国家的经济利益,还以在最大程度上保证起诉标准的统一公正,避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端,实现诉讼效率与效益。[7]其次,检察机关其特有的组织体系和专业品质也决定了其能维护公共利益。再次,人民检察院以国家和人民的名义提起公益诉讼,代表的是社会成员的整体的利益,该公益诉讼判决的既判力应当延及其他受到该项侵害的社会成员,其他受害者均可以依据此判决向侵权人主张自己的权利。
四、检察机关提起民事行政诉讼符合世界潮流
意思自治原则和处分原则是私法的基本原则,但这一原则并不是绝对的。对私法活动,在遵守意思自治原则和处分原则的基础上,国家有权进行监督和干预。这种监督和干预,不是否认民法的私法性质,也不是不承认私人的东西,而是对借口意思自治原则和处分原则实施民事行为侵害国家和公众利益的行为,进行监督和干预。[8]这种监督和干预的主体,就是检察机关。无论是在法、德、日、美、英等国家,还是前苏联和东欧国家都通过立法,使其法律化、制度化,成为国家的法制原则。如法国1806年制定的《民事诉讼法典》,对检察机关参加民事诉讼作了详细的规定。德国1877年《民事诉讼法典》和日本的相关法律规定在婚姻无效等情形下检察机关可以提起诉讼。美国在涉及联邦利益的案件中,检察机关可以政府的名义提起诉讼或充当被告,可以对违反税法提起追缴罚款的诉讼。前苏联1928年《苏俄民事诉讼法典》第2条明文规定:“检察长认为对保护国家或劳动人民利益有必要的时候,可以提起诉讼或者随时参与诉讼。”对于非法的行政活动,属于公法的范围,检察机关也有权进行监督、干预。
在我国,根据我国国情,由于我国宪政相对不发达、广大民众的法律水平和法制意识不高,公众保护公益愿望不强烈,我国可以学习借鉴其他国家提起公益诉讼的检察总长制度,对法律没有明确规定必须由公民或其他组织提起诉讼的案件,如果公民或其他组织同时提起了诉讼,人民法院应当优先受理检察院的起诉,确认检察机关公益诉讼的优先权。在我国所有的国家机关中,检察机关也是最合适的代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。[9]自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公共利益的代表的目的出现,作为国家法律监督机关,负有监督法律统一得到实施的职责,检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。因此,国家赋予检察机关这种诉讼权利也是现在的迫切需要。
五、结语
检察机关作为法律监督机关,负有维护法律统一实施、保护国家利益和社会公共利益不受侵害、维护社会公平正义的使命,因而赋予我国检察机关以公诉权,建立检察公益诉讼制度是十分必要的。而检察机关参与公益诉讼的方式包括起诉、支持意见书、检察建议书等,因此在实践中不能僵硬地以将检察机关定格为原告或法律监督者,而应结合检察机关实际的参诉行为来分析。
注释:
[1]邓思清:《论检察机关的民事公诉权》,《法商研究》2004年第5期,第60页。
[2]梁玉超:《民事公益诉讼模式的选择》,《法学》2007年第6期,第104页。
[3]贺恒扬著:《公诉论》,中国检察出版社,北京,2005年3月第一版,第117页。
[4]李友根:《社会整体利益代表机制研究——兼论公益诉讼的理论基础》,《南京大学学报》(哲学人文科学社会科学)2002年第2期,第121页。
[5][法]卢梭,何兆武译:《社会契约论》,商务印书馆藏1996年版,第135页。
[6]“公共信托”乃产生于罗马法,其基本含义是:空气、河流、海岸、荒地等均是人类的共同财产,为了公共利益和公众利用之目的而通过“信托”方式由国王或政府持有。(GerryBates:EnvironmentalLawinAustralia,Butterworths,1992thirdedition,P373)美国学者JosephSax教授于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法上的公共信托理论:有效的司法干预》的论文,将其应用于环境质量和自然资源的保护领域。(JosephSax:The“PublicTrustdoctrine”inNaturalResourcesLaw:EffectiveJudicialIntervention,68MichiganLawReview,1970,P471)依该理论,当非私人财产受到侵害时,若政府或有关机关本身未向法院起诉,则任何一个公民均得依据信托之财产不得任由私人侵害的原则,向法院提起诉讼。
[7]颜运秋著:《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社,2002年12月第一版,第155-156页。
[8]杨立新:《民事行政公诉制度研究》,见《人大法律评论(2003年卷)》,中国人民大学法学院《人大法律评论》编辑委员会编,中国人民大学出版社,2004年1月第一版,第341页。
[9]徐卉著:《通向社会正义之路——公益诉讼理论研究》,法律出版社,2009年1月第1版,第193页。
(作者通讯地址:温岭市人民检察院,浙江温岭317500)